高房價背景下土地財政中的地方政府經濟行為分析

曹秋娟

(福州大學經濟與管理學院 福建 福州 350108)

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高房價背景下土地財政中的地方政府經濟行為分析

曹秋娟

(福州大學經濟與管理學院 福建 福州 350108)

由于土地價格呈現的持續上漲，人們會形成房價上漲的適應性預期，導致房地產市場出現搶購的市場亂象，從而進一步推動房價的上漲，最終形成土地出讓價上漲-房價上漲-土地出讓價上漲的惡性循環。要使得房地產價格合理的回歸的根本是降低房地產成本，抑制成本推動價格上漲。所以，國家應該以土地財政中的地方政府的經濟行為為制定土地政策的切入點。

土地政策；房地產；中央政府；地方政府

一、引言

從2003年開始，中國政府就開始運用土地政策、財政政策以及貨幣政策三者配合對房地產市場進行調控。縱觀2003-2016年房地產范圍內的土地政策調控大致可以分為五個階段，第一階段：2003-2004年整頓開發區投資亂象，短期內抑制了土地的過度開發，然而2005年房地產市場房價又出現高漲的局面。第二階段：2005-2007年采取調整土地出讓方式，然而卻沒能阻止2007年投機商炒地皮導致“地王”的出現。第三階段：2008—2009年，由于美國的次貸金融危機，政府為了應對經濟危機，實施了寬松的宏觀政策，刺激了房地產市場。第四階段：2010-2013年美國次貸危機和歐債危機過后，中國房價快速上漲，國家出臺了一系列“限貸，限購，限價”的政策，房價也沒能顯著回落，直到2013-2015年上半年房價出現下跌，但是由于房價從2007年一路高漲的積累，下跌幅度不大。第五階段：2015到至今，一、二線城市的土地和住房價格進入飆升的階段，上漲幅度相對2009-2013年有過之而無不及，各地出臺的土地政策與住房政策也未能抑制住房價和土地價格的熱浪。

根據國家統計局發布的數據，2016年8月份，全國100個城市新建商品住宅價格環比、同比漲幅均有擴大，環比連續16個月上漲，同比連續13個月上漲。然而數據表明今年上半年銷售前30強房企在銷售額大幅上漲的同時，其凈利潤卻未能緊隨銷售額大漲的步伐，反而出現了同比下滑的尷尬局面。其中很大一部分原因來源于一線城市、二線城市土地成本的上升一定程度上對沖了低利率環境帶來的融資成本的下降，使得房企利潤率持續下滑成為趨勢，增收不增利的現象愈發明顯。

二、中國房地產調控中的土地政策失靈問題分析

1994年我國的分稅制改革以來，中央政府將財權上收，事權下放，嚴重削弱了作為中央政府“代理人”的地方政府的積極性。為了維持了中央政府和地方政府的委托代理關系，中央政府下放了土地的所有權、所有權、收益權和其他權利。也就是說，實際上中央政府委托各級地方政府行使土地的所有權、占有權、和其他權利，地方政府成為了中央政府土地所有權的代理人，并且享受著土地的收益權。由于中央政府和地方政府之間存在著信息不對稱的情況，難以形成有效的監督體系。所以解決房地產土地調控政策失效的關鍵是要解決中央政府與地方政府之間的利益矛盾問題，二者的利益矛盾問題主要體現于三個方面：

(一)利益分配結構不合理

94年改革使得地方政府的財政收入大為下降。同時，中央又將事權層層下放，這就會使得地方政府“入不敷出”，地方政府為了獲取更多的財政收入，就需要另辟蹊徑。出售土地就成了地方政府增加收入的“救命稻草”。有數據顯示，地方政府財政收入的40%～60%來自于房地產業稅費及其相關的土地出讓金，地方政府財政嚴重依賴于房地產業，利用手中對土地的控制權過度開發、高價出售土地。

(二)不合理的GDP考核政績觀

地方政府通過售賣大量土地以獲取土地出讓金，并且房地產業的繁榮又帶動了相關產業的快速發展，保證了當地GDP的快速增長，符合地方官員的短期政績目標；經濟保障房用地屬于無償劃撥，地方政府無法從中獲得較高的財政收入。同時保障房政策界限模糊不清，地方政府為了追求GDP的增長將保障房性住房違規出售、轉借、出租或閑置、改變用途，使保障房某種程度上走了樣變了味。從博弈的角度看，中央政府執行保障房制度，全國GDP增長會下降，但從社會民生角度來說，社會更加安定；中央政府如果放任地方政府，地方政府將進行大量商品房的建設開發，全國GDP增長會上升，但是中低收入家庭住房需求得不到保障，社會矛盾激化，會受到人民的批評。中央政府更看重的是人民的好評。

(三)問責制度不完善

現行的責任追究制度中缺乏有效的政府領導問責制度，有權無責的權利與責任不對等的關系，政府官員容易出現尋租腐敗的行為。過去的問責制也只在任期內的官員進行考核，任期外的官員對自身在任期內所犯的錯誤不承擔的責任，這就容易發生地方政府官員短期逐利的決策。

三、中國房地產地方調控建議

(一)調整利益分配格局

改變財稅體制，拓寬地方政府財政收入，地方政府是一個區域的承載人，為了地方的利益或者說為了政績的需要，承擔著發展地方經濟的責任，發展地方基礎設施建設，可以將土地出讓金改為其他稅種在房屋使用期限內進行征收，這可以避免開發商一次性支付過高的土地出讓金，降低成本，從而推動房價的下降。

(二)改變GDP政績考核，全方面綜合指標考核

不合理的政績觀，地方政府成了追逐利益的局中人，致使中央政府出臺關于建設經濟保障房的政策，以行政手段推動保障房建設成了口號。因此，必須改革扭曲的GDP考核政績觀，把關乎民生問題的經濟、政治、環境、文化等指標納入政績考核制度中，約束地方政府行為，避免其做出短期逐利的行為。

(三)問責制度

深化改革責任追究制度，制定責任終身制，任期內任期外官員必須對自己曾經所做的決策負責。對違反國家宏觀調控政策，要進行政處分。同時，要在法制的基礎上，解決權力與義務的對等關系，而不是頻繁通過行政手段調整兩者關系，加快轉變政府職能，盡快實現由主導建設型政府轉向公共服務型政府的轉變。

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曹秋娟，福州大學，專業政治經濟學，研究方向：制度經濟學。