自然資源物權視域下生態補償機制的構建

朱丹

(福建工程學院 法學院， 福建 福州 350118)

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自然資源物權視域下生態補償機制的構建

朱丹

(福建工程學院 法學院， 福建 福州 350118)

摘要：中國經濟高速發展中帶來的系列生態環境問題證明，自然資源的物權使用應當受到合理限制。出于對自然資源的有效保護的考慮，國家在生態綜合治理過程中必須對自然資源權利人的一些權利給予必要并且合理的限制。當前，構建生態補償機制還存在傳統環境立法與物權理論的功能局限、難以貨幣化的補償標準、邊界模糊的法律關系主體以及不合理的征收與使用方式等困境，應通過突出法學物權理論研究在生態補償機制建設中的優先性，側重以體系化規則為思路健全立法供給，多路徑確立補償標準與補償方式，建立健全生態補償管理制度等推進生態補償機制的進一步健全完善。

關鍵詞：自然資源； 物權； 合理限制； 生態補償

一、自然資源物權生態補償機制

(一)自然資源物權的內涵與構成

自然資源，即物質與能量的統一，在人類長期改造自然的歷史中，不斷被獲得和利用。在法學視域下，自然資源物權以自然資源為客體，有其天然的物權屬性——支配權與排除妨礙權，而此種權利的取得有賴于法律規定及合同約定。自然資源在法學理論中常常被切分為兩部分,一為土地，二為其他資源。與此相對應，我們不妨將依賴于自然資源而產生的自然資源物權切分為兩部分，一為土地資源物權，二為其他自然資源物權。

自然資源物權具有相較于其他物權的特殊屬性。自然資源是各國發展最為根本的生產資料，由自然資源作為客體而形成的自然資源物權被賦予了基礎物權的地位。[1]由此可以推斷，占有和支配自然資源從某種意義上可以理解為專有甚至壟斷生產與生活資料。從自然資源基礎物權的屬性可以幫助我們定義自然資源物權體系，它應該由相互交織作用并形成一個整體的兩部分權利構成，一為自然資源所有權，二為自然資源他物權(也稱他項權利)。他物權本指所有權之外的其他物權權利，而放入自然資源體系內的他物權則指，自然資源非所有人依照法律的規定或者依照合同的約定，享有支配自然資源的權利。此項物權由自然資源擔保物權和自然資源用益物權組成。

(二)生態補償機制的內涵與本質

由于自然資源物權在各國被賦予了基礎物權的地位，衍生出了“資源價值論”理論體系。該理論的本質是用現代科學觀念和手段評估自然資源的實際價值，“自然資源有價性”便是生態補償機制產生、發展、實踐的基礎。我們運用矛盾理論可以看到，伴隨社會生產的發展，不斷代謝相應比例的資源及環境容量，前者的無限擴張性與后者的有限性必然產生一組無法調和的矛盾。而“資源價值論”理論體系恰好可以為緩和或者化解這一對矛盾提供理論支持，從保護生態、保證社會可持續發展的角度出發，除了運用政府調控手段，也可利用市場化運作促使利用，甚至損壞生態環境資源的這部分人支付對應的補償。此種做法將激勵社會在使用和保護環境和資源過程中保持一定的理性，防止“公有地悲劇”的發生。[2]利用生態補償機制化解矛盾后應當形成的利益分配是，生產或出讓生態利益的主體應當得到來自于享受生態服務的主體的支出與回報；恢復生態功能的主體應當得到來自于損壞生態服務功能的主體的支付與賠償。

生態補償機制應當作為一套系統長期服務于社會關系的調整過程中，該體制作為一種法律機制而存在、發展，它涉及相關法律法規的產生、實施。生態補償機制的運行過程應當由法律范疇內各環節的交叉聯系落實在調整社會關系中。解構其中的內涵，至少包含三個層面:一為結構,即機制內涉及的多方利益主體的相互關聯；二為功能,即該機制在多重規律的引導下發揮的能效；三為過程,即該項機制運行的軌跡和以此推算出的運行原理。

通過上文解析，我們可以將生態補償機制做以下理解：它作為一種生態保護機制，整合與協調社會生產過程中出現的生態環境受益方和施益方的利益得失，為平衡索取和稟賦，通過經濟補償的方式實現可持續發展；而依靠法律與制度作為支撐的生態補償機制才能保障其公平有效的實施，才能讓每一位參與者受益，為中國發展成為環境友好型社會提供支撐框架。

二、自然資源物權受到合理限制語境下生態補償制度的邏輯起點

在生態經濟學的思維中，往往將生態環境與自然資源作為資本看待。現代生態經濟學認為，作為提供生產活動最重要的生產資料，環境容量與自然資源無疑具有天然賦予的有價性，相比較社會生產中存在的其他資本，比如人力和社會資本，自然資本的價值顯示出其不可復制性和無法替代性。在生態系統范疇下研究自然資本的構成要素，不難發現，自然資源的存在總量與自然服務提供的流量相互獨立卻又相互作用，而前者為后者提供了存在基礎。自然資源作為自然資源物權的客體，被法律賦予了有價性即財產屬性。依據物權法理論，可以推導出自然資源物權的內涵，即單位或個人在行使該物權時，可以享有對自然資源的占有、使用、收益和有限制的處分權；在受到不法妨害時，可以行駛排除不法妨害和干涉的權利。但國家出于對自然資源的有效保護的考慮，不得不對自然資源進行生態治理，這就要求國家在治理過程中對自然資源權利人的一些權利給予必要并且合理的限制。我們可以假設這些限制體現在生態系統中最重要的森林上，森林中的木材作為有形產品，在權利人的權利未受到合理限制的情況下，可以進行市場交換，權利人可獲得收益，而現在國家為了保護自然資源，宣布該原始森林和天然林全部禁伐，權利人的收益將無法取得；反之，因禁伐而受益的非權利人與國家從中卻享受到了“無形”的利益。在這里，森林作為自然資源的一部分，因其有價性產生了物權所有人和非所有人之間利益分配，由于生態環境與自然資源保護將產生顯著的“正外部性”，國家鼓勵或強力推行，由此必將導致物權所有人放棄部分自身發展，犧牲自身利益(包含個體利益和地方利益)，公平難以在自然資源配置中恒定存在，于是產生了矛盾。

因此，考察自然資源的資本屬性及配置安排顯得極為重要。這里依舊以森林為例，森林在生態系統中能夠提供保持水土、涵養水源等一系列的自然服務。該項自然服務依賴足夠的森林賦存狀態才能實現。長期停留在人類慣性思維中的“搭便車”常常出現在對待自然資源的使用及享受上。破解自然資源是“免費物資”的錯誤觀點有賴于自然資源資本屬性在現代科學上的確立和法律制度的安排。

因此，作為一種有效的利益協調機制，生態補償機制最突出的作用表現在整合社會資源，統籌各利益群體產生的矛盾與沖突。這里的利益協調機制放在上述語境中，可稱為利益沖突的制度協調機制，即通過重新思考和計算不同利益主體之間的關系，從而做出調整性質的制度安排。縱觀人類發展史，國家機器通過各種手段負責承擔各主體間的利益協調，有學者也將此類協調稱為“國家協調”，而法律制度往往位于利益協調的核心，為國家協調的順利實現提供保障。現代國家非常突出法律機制在協調中的重要性與不可替代性，相比于經濟協調、觀念協調等其他方式，依靠法律機制做出的協調避免了執行者的自由裁量，能夠在最大程度上破解矛盾，維護社會穩定。[3]而生態補償機制被賦予的法律屬性，即“補償制度法制化”，促使補償制度作為法律手段成為彌補受損利益的堅實保障，也將為自然資源物權受到合理限制而受損群體提供最為有力的補償。

綜上所述，在自然資源物權受限的語境下，生態補償機制的實行，必須通過落實多樣化的補償模式，即由享受生態產品和服務的生態受益人和資源利用人依法給予保護生態環境、恢復生態功能而舍棄部分物權的權利人財政傾斜、資金補償政策與技術支持，從而達成利益協調和矛盾化解，以鞏固生態保護成果的長期性。

三、建立自然資源物權受限下生態補償機制的法律困境

(一)傳統環境立法與物權理論的功能局限

首先，在環境產業高速發展的今天，環境法制的建設呈現出明顯的滯后性。受立法程序和環境法律前瞻性不足的影響，現有的環境法律制度明顯落后于生態補償機制的建設，無法為其提供基本的立法保障。由于生態補償的專門立法始終沒有實現，而實踐中的生態補償只能依據與環境法有關的零散規定，其中雖不乏規章和規范性文件，但因為上位法的長期缺位，難免出現無法可依的尷尬。

其次，現行的《環境保護法》雖經幾次修改，但依然將重心放在污染防治上，對生態環境的正外部性行為(如本文著重強調的自然資源物權受限下物權人的讓步與犧牲)進行補償尚缺乏統籌考慮和具體的實行規范。現有的環境法律以各部門對本部門所轄范圍的單個環境要素為立法對象頒布相關的部門法律，具有明顯的部門色彩，面對復雜環境問題的解決，各部門之間難以協調，導致很多環境問題無法解決。資源有償使用原則確立的同時未從法律角度明確資源生態效益價值，喪失法律對于該項價值的確認，自然資源有償使用原則在適用過程中難免陷入“空中樓閣”的局面；有些環境單行法尚未將代表“地球益”的先進理念放入其立法目的，不利于生態平衡的有效維護。

再次，物權法體系中的物權制度并沒有客觀反映和體現自然資源資本理論不斷發展的訴求；在與自然資源相關的權利構建與使用問題上，現有的物權理論和制度設計未能做出及時的反饋。究其原因，傳統物權制度的功能局限是其中最為重要的因素。

(二)難以貨幣化的補償標準

首先，科學合理的補償標準要求以生態保護與環境修復為標的進行考察，嚴格計算該標的的成本與效益。實踐中，社會較容易感受到生態環境服務的惡化或改善，但反饋到價值評價機制中卻常常遭遇困境，法律體系內尚缺乏核定生態服務背景下雙方的利益與損失的執行程序與實施細則。只有良好的制度設計才能避免高昂的執行成本，從而體現保障生態保護與環境修復行為的長期性的制度價值。

其次，科學確定稅率和補貼率是征收生態補償稅的前提，但它往往遭遇技術難題，政府必須支付高額的成本才能獲取稅收與補貼的詳細信息。目前對于生態補償數額，基本按照損失量與效益量的考察為執行標準，但此種粗放型的量化技術削弱了生態補償稅的執行效果。亟待解決的關鍵在于充分開發、升級生態影響評價機制，在研究開發生態損益數量化技術背景下搭建生態影響定量評估技術體系。

目前，環境法及其單行法將林地和草地明確劃入其重點保護范疇，與此對應的自然資源物權人的部分權利必將受到因法律規定的合理限制，但基于權利受限下受損利益的補償尚未有較強的法律規范提供保障，散見于各法中的法律條款間又常常出現邏輯混亂甚至矛盾。可見在高速發展的生態建設背景下，法律的疲軟支撐影響了生態補償制度的全面展開。例如，在承包體制下，承包人(自然資源物權的享有者)履行植樹造林計劃，伴隨林木生長周期的是承包人的成本付出，林木成材后需要以此作為受益，但若此時法律將涉及承包面積的山林劃為封山育林區，禁止采伐、挖掘，這必將導致物權人的利益受到損害，同時挫傷其種植與看護森林的積極性。

(三)邊界模糊的法律關系主體

產權明晰是生態補償制度順利實現的理論基礎，它解決的首要問題是由誰補償，補償給誰。在中國目前的大背景下，產權界定依舊是難題，反映在生態環境和自然資源領域，常常出現產權邊界模糊虛化。產權不清將導致權利主體和義務主體(即受償者與補償者)的缺失。具體而言，自然資源物權人作為受償人主體將首先面臨主體資格的法律問題。

(四)不合理的征收與使用方式

“搭車收費”是當今生態補償的基本做法。但由于目前各地、各部門、各行業缺乏積極反饋與良性互動，“條塊分割”現象已然明顯。由此導致各自為界，收支不規范，合力無法達到滿意效果，甚至出現需要補償者與實際受益者無法重合，補償計劃落空。

這一現象經常發生在水資源費征收問題上。我國目前征收的水資源費大部分來自下游區域，收費項目中包括補償給上游區域的費用。我國流域所經省份眾多，上下游具有很高的生態關聯性，將流域聯系成為一個有機整體。但是，目前國內的流域管理，依然按照行政區劃分割，多以部門或行業來確定和劃分收費主體和使用主體，“條塊分割”某種程度上阻止了其他環境與資源保護主體的受償與補助。長期的上游區域財政減收，農戶無法依靠生態補償渠道得到足額補貼，勢必削弱上游區域施益主體對流域保護的積極性。

四、自然資源物權受限下健全生態補償機制的思路與措施

(一)突出法學物權理論研究在生態補償機制建設中的優先性

1.明晰界定自然資源產權

明晰自然資源產權是生態補償機制研究范疇內應當解決的首要問題。該項權利，內容應當包含權利歸屬、主體之間的權利義務關系、侵權程度，等等。在我國，生態環境與自然資源附屬于國土而存在，所以其本質是公共財產，國家和集體享有自然資源所有權。這一觀點長期深植于社會，某種程度上弱化了自然資源現實的經營者與管理者(自然資源物權所有人)的權利。所有權人的權利虛化，已成為事實。可行的做法是，在尊重國家和集體原權利的同時，強化社會經濟參與人的環境產權意識，盡可能將自然資源的實際經營者與管理者進行細致劃分，這部分主體應當被賦予直接接受生態補償資金的權利；可將自然資源定位為資產領域的一部分，給予有效調整[4]。只有這樣，才能賦予權利人對應的產權并施以制度上的保障。

2.明確補償主體

通過對生態補償機制的解讀，可以將該機制下涉及的法律關系參與人劃分為：公共主體(政府、相關的組織和機構)和市場主體(受損補償關系中的權利人、義務人)。政府及其相關組織在生態補償機制中扮演的角色至關重要，生態經濟的公共性要求首先保證補償主體行政化，促使行政主體主導和統籌生態補償活動的運作，對自然資源物權受限下的受損權利人應當給予必要的政府扶持。從長遠看，穩健而充分的保障應當成為生態補償機制有效實施的基石。

(二)以體系化規則為思路健全立法供給

1.確立生態補償的憲法地位

憲法作為母法，可以從根本上有力地推進生態補償機制的實現。在憲法中，應當給予可持續發展戰略更多的支持，并在法條中明確規定戰略選擇和制度安排才是可持續發展的實現保障，以此明確生態補償機制的憲法地位。與此同時，關于生態環境產權制度也應當在憲法中予以明晰。

2.制定與完善我國的環境保護法

在環保法范疇內，將可持續性發展作為其立法的宗旨并指導立法，以此為基礎，將自然資源的有價性體現在生態補償機制中，并將此寫入環境法原則和制度中。在環保單行法不斷更新和完善的今天，應當側重生態補償機制在單行法的體現，特別在《環境影響評價法》中明確寫入生態補償制度，促使生態補償能夠具體實行，使之具有可操作性和科學性。環境保護法的上述改進，將提供給受損權利人更加具體的補償方式和富有保障的體制安排，以促成補償成果。

同時，應盡快出臺《生態補償法》這一獨立的環境基本法，有效整合各部門的環境立法，并通過部門立法將《生態補償法》細化，使之具有可操作性。

(三)多路徑確立補償標準與補償方式

1.補償標準的確立是生態補償機制中的一大難點

國家作為環境資源所有權原權利人，全面制定和實施環保制度與政策。依據法律，生態補償制度的實現必須通過一系列政府行政行為保障實現。政府行為的行政性能夠保障當收益權受到不公平對待時給予補償。補償標準的確定，是政府在統籌考慮經濟效益與生態效益的基礎上，尋求到的平衡點。

補償標準的確立過程實際上就是對自然資源價值的評估過程。在學術界，探討評估自然資源價值的方法很多，但在自然資源物權受限語境下，對于權利受限人的損失評估，可以通過以下途徑實現。

(1)效果評價法

環境資源的價值性是使用效果評價法的理論基礎。環境效果即是環境有價性體現于社會生活的正外部性，環境效果外部性的計算需要依據環境科學來完成。依舊以森林為例，森林資源產生的正外部性要完成定量值的計算，可以以一年為時間計算單位，考察一年中森林涵養的水源噸數、釋放出的氧氣面積，通過價值評估計算出森林資源的效益價值。

(2)收益損失評估法

評估自然資源的效益，還可以參考自然資源物權人的受損利益。上文提到的因封山育林而導致的物權人利益受損，可以通過計算因權利受到限制導致的收益差，由此作為補償數值的參考。

(3)隨機評估法

該方法主要運用于環境資源市場價值的推算。可以運用調查問卷或實際訪問獲得受益者對環境資源愿意支付額的最高值，以此作為環境資源價值的參考。

實踐中應當考慮多種手段相結合，客觀分析和計算環境資源的價值，給合理的補償方式與補償金額的計算提供技術支撐。

2.建立多層次的補償系統，實行多樣化的生態補償方式

這里的補償系統應當包含國家、地方、區域、行業等多個層次；補償方式應當包括政府主導、市場運作、公眾參與等多個方式。

(1)政策與技術配合下的補償模式

這里涉及到兩類補償形式，一種是政策補償，即上級政府對下級政府在法律范圍內的補償。接受補償的下級政府在分配的權限內制定先進的政策體系，并依法籌集補償資金從而促進當地生態補償順利實施；另一種是技術補償，即各級人民政府及其部門利用技術手段提升環境與資源的防治效率，具體表現為為補償主體提供技術支持、技術指導和人員培訓。

(2)連續或單次補償分別適用的補償模式

兩種補償形式運用于不同情況，一種是連續補償，以退耕還林為例，由于生態環境的重建與修復需要長期、循序漸進的過程，退耕還林致使森林資本的物權人面臨失去全部或者部分生產資料的處境，為了彌補給物權人造成的損失，由國家或者政府作為補償責任人施行補償，并依此平穩推進農戶生產經營方式的轉變；另一種是單次補償，一些生態環境需要永久重建的區域，自然資源物權人面臨無限期失去生存基礎的處境，可采取“生態移民”政策，一次性發放給農戶補償資金用以移民安家，可配合適用重新劃撥承包地等補償手段。

(3)政府和民間補償相互融合的補償模式

一種是政府補償，即由政府主導設立公共支付體系，資金儲備在體系內穩定存在，支付對象為自然資源的物權人；另一種是民間補償，通常產生于協議，協議雙方即為補償責任人和受償人，在自然資源物權人遭受利益損失時依合同約定執行補償。

(四)建立健全生態補償管理制度

1.生態補償必須堅持“受益者補償、保護者受益”的基本原則

這一原則作用于在自然資源物權受到合理限制時，環境受益人在享受生態利益的同時承擔補償義務，向物權受限人(即環境保護者)支付對應價值的補償資金。這種平衡利益的補償原則讓物權受限人獲得回報，凸顯民法體系中“公平原則”的內涵與本質。

2.建立統一管理機構

首先，在自然資源權利受限的情景中，對于物權受限人享有的物權標的應當明確其價值存量，涉及到的自然資源應當適時觀測、核查與統計，完善價值核算程序與方法，以便及時更新資源產權變動，構建自然資源帳戶登記制度與管理制度。其次，國家應當構建環境督察制度，特別關注跨流域、經濟區的環境資源跟蹤和管理，為平衡區域經濟差異、調整流域和經濟區差異建立統一的管理機構，提供行之有效的管理制度。

3.實行統一監督辦法

生態補償制度作為一項特殊的引導與激勵機制，其有效性的發揮要依靠透明的信息公開和健全的審計制度。與之并行的是將生態補償金的發放與使用納入績效考核，嚴格執行考核程序和考核辦法，并引入公眾參與機制，鼓勵社會監督。

自然資源物權的有限性與經濟發展的無限性天然就是一對矛盾體，如何看待和正確處理好這一對矛盾關系到經濟發展的可持續性,關系到環境友好型、資源節約型社會建設的全面推進。生態環境的綜合治理是個全局性的大問題，涉及到各個方面、各個權利主體以及各種資源要素的協同、協調。平衡好各權利主體的利益沖突進而最大程度地實現權利主體間的共識達成，是生態補償機制建設能夠發揮重要作用的關鍵所在。因此，持續深入推進生態補償機制建設，對于經濟發展和生態文明建設有著重大的理論意義和現實意義。

參考文獻：

[1] 黃錫生，王江.自然資源物權制度的理論基礎研究[J].河北法學，2008(5):15-21.

[2] 袁偉彥，周小柯.生態補償問題國外研究進展綜述[J].中國人口資源與環境，2014(11)：76-80.

[3] 馬國勇，陳紅.基于利益相關者理論的生態補償機制研究[J].生態經濟，2014(4)：32-35.

[4] 歐陽志云，鄭華，岳平.建立我國生態補償機制的思路與措施[J].生態學報，2013(3)：686-691.

(責任編輯： 許秀清)

Constructing ecological compensation mechanism in the perspective of natural resource property

Zhu Dan

(Law School， Fujian University of Technology， Fuzhou 350118， China)

Abstract:China’s rapid economic growth has resulted in a series of eco-environment problems, which demonstrates that the utilization of natural resources property should be reasonably limited. To effectively protect natural resources, it is vital that the Government properly restrict some of the involved people’s rights in the process of ecological comprehensive control. Problems in constructing eco-compensation mechanism are discussed，such as the functional limitation of the Chinese traditional environmental legislation and property theory, difficulty in monetization compensation, the fuzzy boundaries of the subject of legal relation and unreasonable environmental tax collection and usage methods. Suggestions on improving the eco-compensation mechanism are advanced, which include highlighting the priority of the legal theoretical research on property in constructing eco-compensation mechanism, laying a particular emphasis on systematization in perfecting legislation, launching manifold ways to establish compensation standards and methods and constructing a sound eco-compensation management system.

Keywords:natural resource; property right; reasonable limit; ecological compensation

中圖分類號：D922.6:X 171.1

文獻標志碼：A

文章編號：1672-4348(2016)02-0126-06

作者簡介:朱丹 (1982 - )，女，福建福州人，講師，碩士，研究方向：環境法學。

基金項目：福建省教育廳中青年教師教育科研項目(JAS14210)

收稿日期:2015-12-16

doi:10.3969/j.issn.1672-4348.2016.02.005