論中國自貿試驗區建設的意義、目標及難點

陳宗勝　吳志強

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論中國自貿試驗區建設的意義、目標及難點

陳宗勝吳志強

摘要：自由貿易試驗區是中國在新形勢下探索改革開放的試驗田，對于推動中國經濟轉型升級、促進新一輪的改革開放、打造經濟增長新引擎、實現小康社會等具有重要意義。轉變政府職能、擴大投資領域開放、轉型升級貿易功能和開放金融領域創新等，是自由貿易試驗園區的主要建設任務，但各個自由貿易試驗區也有著各自的特點。中國自由貿易試驗區與中國經濟特區的改革開放方向是一致的，但改革開放的深度與廣度都大大提高。在自由貿易試驗區的建設過程中，應該有效管控風險，防止對中國經濟造成巨大沖擊。

關鍵詞：自由貿易試驗區改革開放負面清單金融創新

吳志強，南開大學經濟研究所博士研究生。

一、中國建設自貿試驗區的背景及意義

為了在新形勢下全面深化改革，進一步完善經濟發展體系，黨的十八大后黨中央、國務院及時作出了建立自由貿易試驗區的重大決策，2015年黨的十八屆五中全會再次推出了推動自貿試驗區發展的戰略舉措。自2013年8月，國務院批準設立中國(上海)自由貿易試驗區(以下簡稱上海自貿試驗區)后，2014年12月，國務院正式批準設立中國(廣東)自由貿易試驗區(以下簡稱廣東自貿試驗區)、中國(天津)自由貿易試驗區(以下簡稱天津自貿試驗區)、中國(福建)自由貿易試驗區(以下簡稱福建自貿試驗區)和上海自貿試驗區擴展區域，并于2015年4月陸續于各地掛牌，自此中國進入南北方共同建設自貿試驗區的新階段。自貿試驗區是新時期中國改革開放排頭兵和創新發展先行者，是中國經濟進入新常態形勢下，推進改革開放、建設全面小康社會的重要舉措。自貿試驗區的成立，是在準確把握中國經濟面臨的挑戰和機遇的情況下設立的，對推動中國經濟發展、實現中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會這一目標具有重大戰略意義。

(一)建設自貿試驗區是應對中國經濟發展面臨挑戰的戰略舉措

當前中國經濟在新常態下持續發展，改革進入深水區。中國經濟發展面臨一系列的挑戰，過去30余年經濟高速增長難以為繼，經濟將從高速增長轉為中高速增長。國際經濟日益復雜化，外部需求放緩；經濟增長方式由粗放型向密集型轉變；勞動力供給不足，傳統產業產能過剩，亟需調整未來產業的發展方向。

中國加入世界貿易組織(WTO)后，經濟加快融入全球化進程，從而得到了“全球化紅利”推動的全面快速發展，但同時中國經濟也受制于全球經濟的周期發展。近些年全球經濟還在后金融危機的影響之中，經濟持續低迷，國外消費水平下降，國際貿易保護主義抬頭趨勢明顯，貿易摩擦不斷，這必然使得中國出口形勢嚴峻。目前，世界經濟增長的不確定性仍在增加。美國與歐盟主權債務危機繼續蔓延；歐美及日本采取的量化寬松政策難以有效促進實體經濟的增長，反而有產生資本市場泡沫的苗頭；全球大宗商品價格持續震蕩，新興市場面臨轉型風險。中國經濟受到國際經濟環境的影響，雖然總體上還在可控范圍內，但增長速度呈下降趨勢。

中國勞動力供給數量也開始下降。中國過去30余年剩余勞動力數量龐大，支撐了中國經濟快速發展。但是當經濟發展逐步吸收了過剩勞動，加上計劃生育政策作用的顯現，中國勞動力供給數量自2011年開始逐漸下降，勞動力成本逐步上升。這意味著中國不能再依靠剩余勞動力優勢和“人口紅利”來發展經濟，必須進行經濟轉型，由勞動增加的粗放型向技術密集型轉變。

產能過剩也是制約中國經濟發展的一個瓶頸。目前對于產能過剩程度沒有統一的測量指標，但可以明確的一點是，中國在傳統的鋼鐵、化工、水泥等建材行業已經出現產能過剩。有學者指出，中國產能利用率為70%~75%，低于80%左右的國際正常標準。中國產能利用率一直在下降，特別是應對金融危機中中國采取的強力刺激增長的政策，使得產能過剩甚至成為一個系統性長期性問題。目前雖然中國各級政府已經注意到了產能過剩的問題，并試圖化解但成果甚微。若產能過剩的問題不能得到有效解決，將造成資源的浪費和其它一系列的副作用。產能過剩與中國目前的粗放型增長密不可分，只有進行深層次的改革和產業升級調整，才能從根本上有效解決這些問題。

除此之外，中國經濟發展還面臨一些其它問題，如消費動力不足、收入差距過大等。這些因素都制約著中國經濟的進一步發展，從而需要尋找新的突破口。

(二)建設自貿試驗區是中國經濟發展面臨重要戰略機遇期的戰略舉措

雖然中國經濟發展面臨諸多挑戰，但同時也應看到，中國經濟發展也正處于難得的重要戰略機遇期，一些有利因素如產業結構逐步優化、內需市場龐大、消費拉動的潛力有待挖掘以及正在實施的創新驅動發展戰略等，這些因素正在醞釀發酵，必然為中國經濟進一步發展提供有力支撐。

中國第三產業發展迅猛，第三產業增加值于2012年超過第二產業增加值，且超過額越來越大。2014年第三產業增加值為30.67萬億元，超過第二產業增加值3.53萬億元(見圖1)。第三產業是中國發展的重要方向，也是中國調整產業結構、化解過剩產能的重要出路。而根據自貿試驗區規劃設計的內容，現代物流、科技服務等戰略性新興服務業和現代服務業，是中國自貿試驗區的重點發展產業之一，自貿試驗區中第三產業的發展經驗，必將促進中國第三產業的發展和全產業鏈的優化升級，使中國經濟向產業鏈上游轉移。

圖1　中國三次產業年度增加值數據來源：國家統計局。

另外一個廣泛受到關注的積極因素，是中國擁有龐大的內需市場。從消費需求來看，中國擁有13億多人口，消費潛能并沒完全釋放出來。這主要因為中國收入分配狀況有待進一步改進和社會保障不到位。不過近年來我們關注到中國居民總體收入差距可能已越過“公有經濟收入分配差別倒U曲線”拐點，呈現下降趨勢，未來收入差距將進一步縮小。這意味著中等收入群體會大幅增加，從而必釋放出強大的消費力。消費水平的提升能夠為中國經濟的發展提供充足拉動力。自貿試驗區中現代物流、旅游休閑等改革、建設項目將會成為激活中國消費市場的催化劑。

中國正在實施的創新驅動發展戰略也為中國經濟注入了長久動力。中國經濟發展過去很大程度上依賴于要素驅動，但發展至今，要素驅動已經嚴重制約中國經濟的下一步發展。走創新驅動發展之路能夠有效解決生產要素報酬遞減和稀缺資源的瓶頸問題。實施創新驅動的發展戰略能夠打造促進經濟增長和就業創業的新引擎，構筑參與國際競爭與合作的新優勢，推動形成可持續發展的新格局，促進經濟發展方式的轉變。中國經濟在創新驅動戰略的引領下，必然更加繁榮。另外中國城鎮化進程還在持續，中西部地區仍然需要大量的基礎設施投資和公共服務建設，所以，投資需求拉動仍將是中國經濟發展的重要動力。

簡而言之，自貿試驗區的建設，正是在應對挑戰和利用機遇的大背景下開始的，是探索解決中國經濟發展中問題的方法，是進一步促進經濟發展的有利因素。因此，自貿試驗區主要任務就是探索全面深化改革和擴大開放新途徑，包括政府職能轉變、促進貿易和投資便利化、擴大服務業、金融業開放創新等。自貿試驗區將發揮示范帶動、服務全國的積極作用，加快體制創新，增加市場活力，為中國經濟增長提供新動能。自貿試驗區取得的階段性經驗成果，將復制推廣到全國其它地區，以促進全國各地區經濟社會共同發展。

二、中國自貿試驗區的主要建設內容

從已經批準和公布的四個自貿試驗區的建設方案、以及各自確定的主要任務和舉措來看，各地都大致類似，但重點又有所不同。總體上看，自貿試驗區的內容可以總結為：三個定位、三個發展目標、三個重點發展產業、若干具體措施。下面較全面地比較一下四個自由貿易試驗區的設計方案的主要內容。

上海自貿試驗區涵蓋上海外高橋保稅區、上海外高橋保稅物流園區、洋山保稅港區、上海浦東機場綜合保稅區四個海關特殊監管區，以及陸家嘴金融片區、金橋開發區、張江高科技片區三個非海關特殊監管區，總實施范圍120.72平方公里；廣東自貿試驗區涵蓋廣州南沙新區各片區、深圳前海蛇口片區和珠海橫琴新區片區三個片區，實施范圍116.2平方公里；天津自貿試驗區涵蓋天津港片區、天津機場片區和濱海新區中心商務片區三個片區，總實施范圍119.9平方公里；福建自貿試驗區涵蓋平潭片區、廈門片區、福州片區三個片區，總實施范圍118.04平方公里。從自貿試驗區實施面積來看，四個自貿試驗區的實施面積都差不多，其中上海自貿試驗區面積最大，廣東自貿試驗區最小，但相差也只有4.52平方公里。自貿試驗區內土地的開發利用，必須遵守土地利用法律法規，即不能超出法律法規中確定的土地利用權限。

從戰略定位上看，四個自貿試驗區根據自己的區位優勢和進一步改革開放的需要，緊緊圍繞國家戰略，明確了各個自貿試驗區的特色。廣東自貿試驗區主旨是建設成與粵港澳深度合作的示范區、21世紀海上絲綢之路重要樞紐和全國新一輪改革開放先行地；天津自貿試驗區主旨是建設成為京津冀協同發展的高水平對外開放平臺、全國改革開放先行區和制度創新試驗田、面向世界的高水平自由貿易園區；福建自貿試驗區設計建設成為改革創新試驗田、推進與臺灣地區投資貿易自由化進程、建設21世紀海上絲綢之路核心區。而開始較早的上海自貿試驗區并沒有明確提出其戰略定位，但總結起來大致也是三條，即成為改革創新試驗田、推動“一帶一路”建設和長江經濟帶發展、建設高水平對外開放平臺。

以上各區戰略定位大致可以總結為三個方面的內容：一是作為體制和制度改革創新的試驗田，這是建立各自貿試驗區的出發點；二是加強區域間經濟合作，如上海自貿試驗區提出要推動長江經濟帶發展，廣東提出要加強港澳深度合作，天津提出京津冀協同發展，福建提出推進與臺灣地區投資貿易自由化進程；三是都著眼于搭建對外開放平臺。四個自貿試驗區的戰略定位各有特點，同時又相互聯系相互補充。比如，雖然只有廣東和福建明確提出了建設21世紀海上絲綢之路的功能，但天津作為中國北疆陸上絲路的起點和海上絲綢之路最北端，是“一帶一路”的交匯點，對推動絲綢之路的作用功能不言而喻；而上海作為海上絲綢之路的重要節點，能夠為海上絲綢之路建設提供重要的金融、貿易、航運等服務，在推動海上絲綢之路建設中也具有極其重要的作用。

從發展的目標任務來看，各自貿試驗區都緊緊圍繞其戰略定位而提出了一系列目標任務：一是進行體制創新，誠如天津市提出的“為國家試制度”，建立與國際投資貿易管理規則相適應的新體制，其核心是建立和完善“負面清單”管理；貿易監管制度的重點為貿易便利化自由化；金融創新制度的目標為資本可兌換和金融服務業開放；對企業主體進行的事中事后監管制度，其核心為政府職能減少、轉變，減政放權，以“正面清單”明確之。二是加強與周圍地區的經濟聯系，如廣東、福建提出要實現粵港澳深度合作和增強閩臺經濟關聯度，天津著眼于與周圍河北及北京的深度聯系，上海則致力于打造長江經濟帶，帶動長江沿線的發展。三是都涉及建立投資貿易便利、貨幣兌換自由、金融創新功能突出、服務體系健全、監管高效便捷、法制環境規范、輻射帶動效應明顯等更為具體的目標。

從發展的主導產業看，四個自貿試驗區都是以發展服務業為主，主要包括：航運物流、特色金融、國際商貿、信息服務、科技服務等戰略性新興服務業、文化旅游休閑服務業、高端生產性服務業。在發展服務業為主的前提下，各區又各具特色：上海自貿試驗區主要發展新興服務業；天津自貿試驗區主要發展生產性服務業及高端制造業；而廣東和福建兩個自貿試驗區還重點強調了發展旅游休閑服務業。產業的安排在按監管方式劃分的不同區域里是不同的，在海關特殊監管區域里面，探索發展以貿易便利化為主要內容的航運物流、特色金融、國際商貿、信息服務等；在非海關特殊監管區域重點發展現代服務業和高端制造業等。

表1中國自由貿易試驗區的主要內容

實施范圍(km2)上海廣東天津福建120.72116.2119.9118.04戰略定位改革創新試驗田地區性經濟合作對外開放平臺面向世界的高水平自貿試驗區發展目標建設制度創新體系建設高水平自由貿易區增強地區經濟合作功能劃分 海關特殊監管區域與非海關特殊監管區域重點探索貿易便利化投資體制創新發展現代服務業和高端制造業主要任務和措施政府職能轉變投資領域改革貿易功能轉型升級金融領域開放創新自貿試驗區特色上海:進行綜合性改革探索廣東:推進粵港澳服務貿易自由化天津:推動京津冀協同發展戰略福建:推進與臺灣地區投資貿易自由化 資料來源:根據《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》《進一步深化中國(上海)自由貿易試驗區改革開放方案》《中國(廣東)自由貿易試驗區總體方案》《中國(天津)自由貿易試驗區總體方案》《中國(福建)自由貿易試驗區總體方案》整理。

從以上幾個方面考察，各自貿試驗區建設對中國新一輪的改革開放的確具有重要意義和作用，在試驗區建設過程中積累的成功經驗，必將會復制到全國其它地區，有效帶動全國各地區的經濟發展。

以上是從幾個綜合的角度總體上考察四個自貿試驗區的功能和任務，以下再從各區的具體改革內容和措施上考察各自貿試驗區各自的特色。

上海自貿試驗區是中國大陸境內第一個自由貿易區，開始只有28.78平方公里，進行的是一般性的探索，擔負著探索先行先試綜合性改革的任務，是中國進一步融入經濟全球化的重要載體。上海自貿試驗區自運行以來，在加快政府職能轉變，推動體制機制創新，營造國際化、市場化、法治化營商環境等方面，已取得了重要階段性成果。為了進一步深化改革，更好地發揮上海自貿試驗區的先行先試作用，經國務院批準，2014年12月在其他三個區成立之時，上海自貿試驗區也擴展至120.72公里。

廣東自貿試驗區的特色是在粵港澳合作中的制度創新。廣東自貿試驗區優先實行國內企業投資項目準入清單管理試點，同時也在試點外資企業準入前的國民待遇加負面清單，這兩個“清單”的疊加效應，能夠使廣東自貿試驗區在體制創新和體制改革方面獲得新突破。廣東毗鄰港澳，與港澳合作方面具有地緣優勢。廣東充分借助港澳作為國際金融中心的地位和優勢，進一步提高中國對外開放水平，構建開放型經濟新體制。廣東自貿試驗區實現了粵港澳全方位的深度合作。在服務貿易方面，進一步擴大對港澳服務業的開放，推進粵港澳服務行業管理標準和規則相銜接、服務業人員職業資格互認；在貨物貿易方面，積極探索自貿試驗區與港澳聯動發展離岸貿易，創新粵港澳電子商務互動發展模式，建立自貿試驗區與粵港澳海空港聯動機制；在金融創新方面，推動適應粵港澳服務貿易自由化的金融創新，推動人民幣作為自貿試驗區與港澳地區及國外跨境大額貿易和投資計價、結算的主要貨幣，推動自貿試驗區與港澳地區開展雙向人民幣融資。

天津自貿試驗區在現代金融領域的創新具有明顯的特色。四個自貿試驗區中，只有天津自貿試驗區位于中國北方。天津近年來緊緊抓住濱海新區作為全國綜合配套改革試驗區的機遇，積極推動金融創新，初步建立了較為完備的現代金融服務體系、場外交易市場體系和外匯改革創新體系，成為金融全牌照城市之一。天津自貿試驗區深化金融領域開放創新的主要措施包括：探索創建自由貿易賬戶天津版、推進金融制度創新、增強金融服務功能。天津自貿試驗區根據自身特點，在金融領域改革中突出了航運金融和融資租賃的內容。在航運金融方面，天津作為北方最大的港口城市和國際航運中心，在發展航運金融、航運保險業方面具有突出優勢。正在建設的中國北方國際航運融資中心，鼓勵境內外航運保險經紀公司等航運服務中介機構設立營業機構并開展業務。在融資租賃方面，天津已形成了融資租賃業積聚發展的良好局面，具有完備的政策體系和創新體系，東疆保稅港區是中國唯一的國家級租賃試點區。天津自貿試驗區將設立中國天津租賃平臺，支持中國銀監會批準設立中國金融租賃登記流轉平臺，推進租賃資產登記、公示、流轉等試點。

福建自貿試驗區最大的特色是對接臺灣資源和機制。福建的土地資源和勞動力資源充足，既可以承接臺灣的勞動密集型產業，又可以為臺灣的科技密集型產業提供優質服務，為臺灣的企業帶來更大的競爭力。福建自貿試驗區將推動對臺貨物貿易自由、促進兩岸往來更大便利。福建自貿試驗區的總體方案中，提出了多項對臺先行先試的新政策，積極探索閩臺合作，包括了服務貿易、電信和運輸服務領域、商貿服務領域、建筑業服務領域、產品認證服務領域、工程技術服務領域、專業技術服務領域等對臺開放。在金融領域，積極推動兩岸金融合作，其中最具特色的是開展兩岸雙向貸款業務和兩岸跨境人民幣業務。福建自貿試驗區的另一特色是提出了將平潭建設成國際旅游島，研究平潭實施部分國家旅游團入境免簽政策，對臺灣居民實施更加便利的出入境制度。

三、中國自貿試驗區與其它自由貿易區域的區別

(一)中國自貿試驗區與世界各種自貿區之間的區別

目前世界上主要有兩種自貿區形式，即自由貿易區和自由貿易園區。所謂自由貿易區(FTA)通常由兩個或多個國家或地區間簽訂協議，在世貿組織最惠國待遇基礎上，進一步開放市場，相互取消大部分貨物的關稅和非關稅壁壘，取消大多數服務部門的市場準入限制，實現生產要素自由流動、貿易和投資自由化的區域。自由貿易區的涵蓋范圍為簽署國或地區的所有關稅領土。另一種形式自貿區是在某國或地區境內建立的實行特殊優惠稅收和特殊監管政策的小塊特定區域，進入這塊特定區域的境外貨物實行免稅或保稅，這種形式的自由貿易區通常稱之為自由貿易園區(FTZ)。自由貿易園區是實行特殊優惠稅收和特殊監管政策的小塊特定區域，自由貿易園區內實行的開放政策和措施，由主權國家或地區自行確定。中國的經濟特區、保稅區、出口加工區等特殊經濟功能區都具有自由貿易園區的某些特征。總之，所有自貿區都有降低貿易成本、加快要素流通、促進對外貿易、增加就業等功能。

中國現在試驗的四個自貿試驗區，與有著廣泛國際背景的自由貿易區有著明顯的不同。首先，中國的四個自貿試驗區是根據中國目前的經濟發展階段，在中國領土主權范圍內實施的進一步推進改革開放的試驗區域，其優惠政策和稅收改革由本國自行決定，并且在本國自貿試驗區內進行，與其它國家或地區的政策并不產生交集，其它國家或地區的政策不會影響本國自貿試驗區內項目的正常實施。而FTA是由多國或地區協商談判之后簽署的，其優惠政策和稅收改革由所有簽署國或地區共同決定，FTA的實施范圍覆蓋所有簽署FTA成員的關稅領土，所有FTA成員國應按照達成的談判內容對FTA成員國實施相應的政策。從這個角度來看，中國自貿試驗區仍然具有獨立的關稅自主權，而FTA成員國則在一定程度上喪失了關稅自主權。另外，中國自貿試驗區的設立并不具有排它性，其它國家也可以根據自身狀況來成立自己的自貿區，并且在中國自貿試驗區中，對于外國進入的商品和貨物都采用自貿試驗區中的稅收和監管政策進行管理，對所有外商的投資、進出口業務的進行都一視同仁，不會差別對待。而在FTA中，對成員國和非成員國是差別對待的，優惠政策和稅收減免僅限于FTA成員國，非成員國之間無法享受優惠待遇。擬加入FTA成員國要與原FTA成員國單獨進行談判，加入到原有的FTA組織或與原FTA成員單獨簽署新FTA才能享受相關優惠待遇。還有一個明顯的不同之處在于，中國自貿試驗區的成立，是為了更好地為全國經濟服務，自貿試驗區的成果和經驗最終將復制推廣至全國，為中國經濟發展提供新動能，因而中國自貿試驗區對全國其它地區是協同發展的，并通過比如“一帶一路”戰略的實施，最終惠及世界其它國家和地區。而FTA成員對FTA以外的國家和地區排斥在外，簽署FTA的目的是為了成員國內部經濟的發展，并沒有考慮到FTA以外的國家和地區，甚至對其它國家和地區采取了相對歧視性的措施。非FTA成員進入FTA成員國將面臨諸多的關稅和政策歧視，使得非FTA成員經濟逐漸邊緣化，將它們阻止在新一輪全球化發展的熱潮之外。

目前與中國簽訂FTA的國家和地區有東盟、智利、巴基斯坦、新西蘭、新加坡、秘魯、哥斯達黎加、冰島、瑞士、韓國等；還存在一些與中國無直接關系的其它自由貿易區，如歐洲聯盟(EU)、北美自由貿易協定(NAFTA)，以及由美國主導并且最近取得進展、但還在進行談判的跨太平洋伙伴關系協議(TPP)等。這些協定、協議與中國內部正在建立的自貿試驗區顯然不是一個層面的事情。前面一些國家與中國是雙邊貿易關系，后面一些協定都是多邊的，但并不直接包含中國在內。不過雖然二者從性質上看不是一回事，并不是說后者也對中國沒有影響。事實上美國主導的跨太平洋伙伴關系協定，一定會影響到中國的貿易活動。但是中國也在采取措施反制這些影響，以便最大程度地減少或消除某些不利影響。比如那些跨太平洋國家在同美國談判的同時，也在與中國談判雙邊的貿易關系；他們與中國都是處在同一亞太經濟圈中，利益必是相關的；中國市場如此之大以致沒有一個國家可以忽略與中國的經濟關系。更何況美國等國還在談判中，他們各自還要取得本國政府的批準，因此這種協議關系在多大程度上能夠互利互惠，我們將拭目以待。當然這并不是說中國可以完全忽略他們的存在。事實上中國也必須逐步創造條件，在適當時加入其中才能影響其運作規則，否則在圈外只能接受其歧視性政策的影響。這同中國加入世界貿易組織的情況類似。要創造條件爭取早日加入，取得制定國際規則的主動權，如此才是長久有利中國經濟發展的大戰略。從這個角度看，中國現行試驗的自貿試驗區如果能夠在涉及外國貿易時試驗一些與跨太平洋伙伴關系協定相類似的運行規則，則必對中國未來加入其中并影響其決策大有益處，應當鼓勵各地自貿試驗區大膽試驗，積累經驗，甚至付出一定成本也是值得的。

(二)中國自貿試驗區與中國各種經濟特區的區別

從某些特征上看，中國正在設立的自貿試驗區與以往設立的各種經濟特區即FTZ大體相似，特別是其中的監管區域，但實施目的、優惠措施并不完全一樣，這主要體現在政策傾向上的不同。FTZ的主要手段是在特定區域內實行特殊優惠稅收，稅收是主要的訴諸手段，進入FTZ主要就是為了取得稅收的優惠。但中國自貿試驗區主要進行的是職能轉變和政策改革，稅收只是自貿試驗區改革的一部分，且在稅收方面強調的是稅制改革，而不是單純的稅率降低、稅收減免即不是利益優惠，而更多的是服務優惠。因此，中國自貿試驗區中的改革是全面的深化改革。在行政體制、貿易方式、稅收體制、監管方式等方面的試驗性改革必將積累豐富的經驗；中國自貿試驗區的改革的目的之一，是將這些成功經驗最終推廣到全國，自貿試驗區起的這種示范帶動和服務全國的作用，也與傳統的FTZ并不一樣。

中國在第一輪改革開放的探索中，設立了中國經濟特區。早期的經濟特區主要分布在南方，為了促進西部經濟的發展，2010年和2014年新增了喀什和霍爾果斯經濟特區。經濟特區為中國經濟持續快速的發展提供了豐富經驗。自由貿易試驗區是新形勢下推進改革開放的重大舉措，是在經濟特區建設中取得卓越成果的條件下，進一步探索改革開放新途徑的新方式。從改革內容上看，中國自貿試驗區改革是對經濟特區改革的深化和發展，必將為中國今后經濟的發展提供新的經驗和經濟發展動力。

同經濟特區是由南向北推廣的一樣，中國自由貿易區的試驗在上海首先開始后，中國北方進行同樣改革的條件即成熟，因而自由貿易區改革試點自上海后的推廣是南北方同時進行的。特別是天津作為北方自貿試驗區地區，將有利于探索提高全國開放型經濟水平的新路徑和新模式，有利于推動京津冀協同發展和“一帶一路”國家戰略的實施，有利于加快推進東北部沿海或濱海地區開發開放。

中國自貿試驗區與經濟特區的改革內容、政策措施并不完全相同。在改革內容上，經濟特區主要是在經濟領域進行改革，而自貿試驗區強調了要加快政府職能轉變和積極探索管理模式創新，因此自貿試驗區是進一步深化改革的試點；在稅收職能上，經濟特區依靠減免關稅來吸引外國投資，而自貿試驗區強調了稅收制度的改革，使稅收制度更加完善；在制度保障上，經濟特區的制度保障是以“條例”的形式進行規定的，如廣東省人大常委會依照《廣東省經濟特區條例》制定和實施特區企業登記管理暫行規定等一系列措施。而自貿試驗區有著自上而下的法律保障，根據自貿試驗區總體方案中公布的信息，全國人民代表大會常務委員會已授權國務院，暫時調整《中國人民共和國外資企業法》等四部涉及外資企業的法律規定的有關行政審批，自2015年3月1日至2018年2月28日試行；各有關部門應支持自貿試驗區改革試點；自貿試驗區所在省市通過地方立法，建立與試點要求相適應的自貿試驗區管理制度。在產品銷售上，經濟特區鼓勵產品出口，但出口品大多是初級產品和原材料產品。自貿試驗區要求積極培育貿易新型業態，形成以技術、品牌、質量、服務為核心的外貿競爭新優勢。在投資方面，經濟特區主要以吸引外國投資的方式來推動特區經濟發展，而自貿試驗區不僅僅有吸引外資的政策，而且還構建了對外投資平臺，完善境外資產和人員安全風險預警和應急保障體系，支持企業及個人開展多種形式的境外投資合作。

表2中國經濟特區與自貿試驗區的區別

類別經濟特區自貿試驗區地域劃分國內劃出一定地區,主要分布在中國南方。國內劃出一定地區,天津是北方惟一一個自貿試驗區。改革領域經濟領域政府職能與經濟領域稅收減免關稅,吸引外資稅收制度改革制度保障訂立優惠條例和保障制度法制保障,實施準入前國民待遇和負面清單管理模式等方面改革產品銷售以外銷為主改善貿易方式,促進對外貿易改善投資環境基礎設施建設,吸引外國投資擴大投資領域開放,促進對外投資。 資料來源:根據《中國(上海)自由貿易試驗區總體方案》《進一步深化中國(上海)自由貿易試驗區改革開放方案》《中國(廣東)自由貿易試驗區總體方案》《中國(天津)自由貿易試驗區總體方案》《中國(福建)自由貿易試驗區總體方案》整理。

不管是過去的經濟特區還是現今的自貿試驗區，其共同點是唱響改革開放的主旋律，通過經濟體制、經營方法、行政職能等方面的改革，加強與外部經濟的交流，推動社會生產力發展，從而使中國經濟迸發出強大的發展活力，使人民生活逐漸提高。這也是共同的發展目標。

四、中國自貿試驗區的改革難點

中國自貿試驗區在運行過程中，可能會遇到各種困難。本文分別從政府職能轉變、投資領域開放和金融領域改革這幾個方面的改革難點，進行進一步的探討。

(一)政府職能轉變中可能存在的問題

政府職能轉變是中國自貿試驗區內改革的重要內容，中國自貿試驗區要與國際市場進行深入融合，就必須改變現有的一些行政管理模式，建設適應國際化、市場化、法治化要求和貿易投資便利化需求的服務體系。自貿試驗區中有很多行政職能改革措施，如行政方面實行審管分離，建立綜合統一的行政審批機構，建立“事中事后”的管理模式和“一口受理”的服務模式等；監管方面采取了“一線放開，二線安全高效管住”的通關監管服務模式；在投資管理方式上，采取了“負面清單”的管理模式。其中天津自由貿易區目前的做法受到廣泛關注，可大致概括為“一顆印章管審批(合并、簡化部門)”“一個部門查市場(工商、質檢、食藥部門合并)”“一支隊伍管執法(合并執法部門)”“一個平臺管信用(為事中事后抽查服務)”“一份單卡管通關(進出口部門)”“一個號碼管服務(合并十個服務電話)”“一份清單限權力(減放審批權)”“一個體系管廉政(法有限定不可為)”等。政府職能的轉變，能夠提高行政管理效能，促進要素的快速流通，增加市場經濟活力。

各省市自由貿易試驗區設立的自貿試驗區管委會是作為各省市的派出機構，目前看普遍層級偏低，權威性不夠高，很難有效地處理自貿試驗區中遇到的問題。自貿試驗區的建設涉及中央及各省市的多個職能部門，在組織協調上可能會出現不一致甚至相沖突的地方，這需要各部門間充分交流溝通。解決以上問題最有效的方法是通過立法明確自貿試驗區管委會的職能和各部門在自貿試驗區中的職責，也需要提升管委會的協調層級和獨立性，統一管理和協調自貿試驗區事務，提高自貿試驗區內的行政和監管效率。中國自貿試驗區目前仍處于起步階段，隨著與自貿試驗區有關的法律逐漸完善，中國自貿試驗區的政府職能將更加趨于規范。

(二)投資開放領域的難點

投資開放領域的一個重要措施是探索對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式。中國此前一直實施的是準入后國民待遇，即在外國投資運營階段的待遇不低于本國投資的待遇，外商可以運營的領域僅限于本國允許的外商投資領域。實施準入前國民待遇后，外資的國民待遇提前至投資發生和建立前的階段，包括“準入權”和“設業權”在內的國民待遇，外資可以運營的領域依據“負面清單”來實施。“負面清單”即是指沒有包含在清單上項目或領域全都對外資企業開放。實行準入前國民待遇加負面清單管理模式是對傳統的外商投資準入模式的改革和擴展，有利于將投資領域的改革經驗復制和推廣到其它地區，標志著中國改革開放進入了新的歷史階段。

外商投資領域的開放可能使中國相關行業承受到壓力，從而“倒逼”企業進行產業升級和政府管理職能轉變。但中國目前仍處于投資領域改革的試點階段，推出負面清單管理模式時間不長，在實施過程中，某些行業的風險可能是超出預期的，因此需要加大對風險的防控，及時修訂相應的法律法規，減少對中國的經濟沖擊。負面清單應該是一個柔性的清單，可以適時地增減、逐步放開，這樣才能有效地控制經濟風險。在增加或減少某些項目前，應充分了解外資進入這個項目對國內行業的影響，做好風險測試。

(三)金融領域改革的主要困難

中國自貿試驗區的金融改革主要包括利率自由化、匯率市場化、資本項目開放、本幣自由兌換、建設離岸金融中心和促進人民幣國際化等內容。自貿試驗區內的金融改革的主要難點在于風險防控。目前自貿試驗區金融開放采取的也是“一線放開，二線管住”的做法，實行這一做法需要改進口岸監管部門的服務模式，實行分線管理。“一線放開”是指對外，在負面清單上沒有的金融創新內容(包括金融機構的準入、境外籌資投資等)，全都允許外商在自貿試驗區進行試點，開展貨物和資本自由流動；“二線管住”是指對內，試驗改革的內容只在自貿試驗區中進行，不能在自貿試驗區以外的境內其他未批準的地區進行。自貿試驗區內優惠政策的實施，必然會使境外資金流入自貿試驗區內，若大量資金通過自貿試驗區注入境內，將造成區外境內巨大的金融沖擊風險。實行“一線放開，二線管住”的措施，使區外境內的金融體系相分離，能有效地降低熱錢通過自貿試驗區沖擊境內金融體系的風險。目前這一做法的具體實施方案還不明確，但已有學者提出了一些可行的措施。自貿試驗區中不能用“鐵絲網”方式守住二線，但可以采取銀行“特別賬戶”的方式，在自貿試驗區內將與境外的金融活動完全放開，但與境內區外的資金往來進行隔離管制。

利率市場化和匯率市場化是中國自貿試驗區市場化改革的重要內容，但需要按步驟進行。自貿試驗區對外高度開放，與世界的金融聯系將更加密切，因此自貿試驗區內利率必須實現市場化，壓縮套利活動空間，否則金融體系將面臨巨大風險。因此，開始自貿試驗區內應實行浮動利率，并相應將放開市場利率作為未來利率改革方向。中國要實現人民幣自由兌換和促進人民幣國際化，就必然要實現匯率市場化，這能夠減少利用匯率套利的風險。中國自貿試驗區內商業銀行允許開展離岸業務，通過離岸業務的開展，匯率將體現市場上真實的貨幣需求狀況。當離岸業務的匯率與管制匯率不一致時，而人民幣又是自由兌換的，那么市場上將產生大量的套利行為。因此，匯率市場化與人民幣自由兌換、離岸業務的開展應是相互協調分步逐漸展開的。從其它國家的匯率市場化經驗來看，自貿試驗區中匯率改革應當一步到位，而不要漸進式的放松管制，否則將面臨資產泡沫，引發金融危機風險。目前中國資本項目在涉及衍生品等領域的項目上仍不可兌換，原因是這類項目開放的風險很高，因此可以在利率和匯率市場化改革完成后再逐步開放。

中國自貿試驗區中目前金融服務業的一個亮點措施是發展離岸金融業務。自貿試驗區中存在大量的離岸企業，這些企業的資金活動會產生大量的離岸金融業務，需要相應的結算、融資、保值避險等離岸金融配套服務。開展離岸金融業務能為企業提供一個良好的投融資環境，加速資本的自由流動，促進人民幣自由兌換和人民幣國際化進程。在發展離岸金融服務的同時，應當規范地設計離岸市場與在岸市場的資金通道，合理設定通道寬度，避免由于通道太窄而增加企業經營成本，或通道太寬致引進資本大量流入自貿試驗區外的境內地區。

五、小結

隨著中國經濟進入新常態，過去在高速發展中累積的一些發展瓶頸也逐漸顯現出來。如勞動力供給數量下降、傳統產業產能出現過剩等，再加上國際經濟形勢低迷，就形成了進一步發展的障礙。但是我們也應看到，一些有利于經濟增長的因素也在發酵中，如產業結構逐步優化、收入差別逐步縮小、龐大的內需市場逐步啟動、創新驅動發展戰略已經實施等。自貿試驗區正是在這種挑戰與優勢并存的時期設立的，對于推動中國經濟轉型升級、促進新一輪的改革開放、打造經濟增長新引擎等具有重要戰略作用和意義。

中國自貿試驗區是中國改革創新試驗田、地區性經濟合作對外開放平臺，對貫徹國家近些年提出的“一帶一路”國家戰略倡議，推動地區協調、平衡，全國經濟高水平發展，都具有重要作用。開展體制創新，加強地區經濟合作，逐步建立投資貿易便利措施和制度，逐步實現貨幣兌換自由，強化金融創新改革，健全和完善各種服務體系，建立高效便捷監管制度、法制環境，提高輻射帶動效應等，是中國各自貿試驗區的共同發展目標。

中國各自貿試驗區有著各自的特點。上海自貿試驗區擔負著探索先行先試綜合性改革的任務，是中國進一步融入經濟全球化的重要載體；廣東自貿試驗區的特色是制度創新和粵港澳合作；天津自貿試驗區是中國北方以京津冀為核心的一個自貿試驗區，在金融創新方面具有明顯特色；福建自貿試驗區最大的特色是對接臺灣。中國自貿試驗區不同于國外的FTA，與FTZ也只是大致類似，同時中國自貿試驗區與以往的經濟特區方向相同，改革開放依然是自貿試驗區的主旋律，但在體制、機制、改革內容、稅收職能、產品銷售、投資等方面的改革深度與廣度，以往經濟特區又與其并不能完全比擬。

或許正是因為改革開放的深度與廣度都是在更高層次上展開的，所以在自貿試驗區的運行過程中，政府職能轉變、擴大投資領域開放、貿易功能轉型升級和金融領域開放創新等，遇到一些問題是難免的。尤其是在政府職能轉變、對外商投資實行準入前國民待遇加負面清單管理模式、金融創新等方面，中國仍處于探索階段，需要有效管控相應的風險，完善法律法規，避免對中國經濟造成巨大沖擊。本文在上面的討論中已經提出了一些建議和意見，可供討論與借鑒。

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責任編輯：艾冰、張碧瓊

作者簡介：陳宗勝，南開大學教授、中國財富經濟研究院名譽院長；