關(guān)于公共預(yù)算和國家治理

馬 駿

(中山大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣州 510275)

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關(guān)于公共預(yù)算和國家治理

馬 駿

(中山大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣州 510275)

我們知道，我國經(jīng)過30年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，其實(shí)對(duì)國家治理構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。我相信大家都意識(shí)到：需要一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，重構(gòu)整個(gè)國家的治理。十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確提出了要推動(dòng)國家治理現(xiàn)代化，四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國。我覺得不僅是建設(shè)法治政府，最好是法治國家、法治政府和法治社會(huì)一起建設(shè)。我也在學(xué)校做行政工作，我發(fā)現(xiàn)中國不僅是政府依法的問題，其實(shí)社會(huì)也需要建成法治社會(huì)，所以這塊也非常關(guān)鍵。

我的主要研究領(lǐng)域是財(cái)政預(yù)算。三中全會(huì)公報(bào)發(fā)布以后，我接到一個(gè)朋友的電話，因?yàn)槲耶?dāng)時(shí)還沒來得及細(xì)看，他說里面有很多財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容，這是我們學(xué)財(cái)政的人比較受鼓舞的。比如，甚至連會(huì)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)負(fù)債表這些都寫進(jìn)去了，我們覺得是非常振奮的。

現(xiàn)在一個(gè)很重要的任務(wù)是國家建設(shè)。我一直認(rèn)為，國家建設(shè)有一些基本緯度，這點(diǎn)對(duì)我們學(xué)政治學(xué)的人來說比較熟悉。Charles Tilly在2008年寫的一本書中認(rèn)為，國家建設(shè)有兩個(gè)基本緯度，即國家能力與政治民主。總結(jié)起來，應(yīng)該就是面對(duì)現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)。因?yàn)槲乙恢闭J(rèn)為市場經(jīng)濟(jì)絕不是像經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書所描述的那樣，是一個(gè)抽象的東西。我們要去透徹觀察歷史緯度，才能理解18世紀(jì)的政治思想家們?yōu)槭裁丛谀莻€(gè)歷史背景下提出要建立有限政府，你才能夠理解為什么這些年會(huì)出現(xiàn)國家與社會(huì)及市場的矛盾。面對(duì)市場經(jīng)濟(jì)，我覺得再提傳統(tǒng)意義上的有限政府是有問題的。

當(dāng)然強(qiáng)有力的國家必須在強(qiáng)有力的監(jiān)督之下運(yùn)作，也必須是依法運(yùn)作。2007年我和林尚立老師出版過一本書，所持的就是這個(gè)觀點(diǎn)。2008年我和王紹光老師發(fā)表過一篇文章，其中也有這個(gè)觀點(diǎn)。我們研究近現(xiàn)代國家歷史，發(fā)現(xiàn)有一個(gè)規(guī)律。在近現(xiàn)代國家轉(zhuǎn)型過程中，財(cái)政轉(zhuǎn)型是一個(gè)“牛鼻子”。通過改變國家取錢、分錢、用錢的方式，就可以實(shí)質(zhì)性地改變國家的治理模式。所以我們認(rèn)為，可以通過財(cái)政改革來推動(dòng)國家治理進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)型。

其實(shí)，自有國家之日起，國家就要去收錢、用錢。即我們所說的現(xiàn)代理財(cái)。它在國家發(fā)揮著很重要的作用卻是在比較晚的時(shí)候。我比較佩服11世紀(jì)北宋政治家王安石。我知道一些歷史學(xué)家都不太喜歡他，但我非常欣賞這個(gè)人。我問過一個(gè)很有名的歷史學(xué)家，他怎么能在11世紀(jì)就構(gòu)想出一個(gè)歐洲人實(shí)際上是在19世紀(jì)才建構(gòu)起來的那套財(cái)政金融體系？我想寫一篇英文論文，就叫“11世紀(jì)的治國理財(cái)思想”。比如王安石講到“為天下人理天下之財(cái)”，“聚天下之人，不可以無財(cái)”。盡管財(cái)政活動(dòng)一直非常重要，但直到19世紀(jì)才在治國中成為非常重要的制度，以后的200年時(shí)間里預(yù)算開始發(fā)揮著越來越多的功能，比如開始具備計(jì)劃、宏觀調(diào)控等等方面的功能。也就在這200年中，公共預(yù)算才逐步發(fā)展成為現(xiàn)代國家治國最基本的制度。這里有一個(gè)來自美國的案例。美國就是在20世紀(jì)初才構(gòu)建起這樣一套現(xiàn)代預(yù)算制度。有一個(gè)中國人看到了美國的這場改革，他就是馬寅初先生。所以他當(dāng)時(shí)寫了一篇博士論文，題目是《紐約市財(cái)政》，最后一頁他寫了一句話：“如果我的國家也產(chǎn)生這樣的改革，將對(duì)國家產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。”

財(cái)政和國家治理的關(guān)系是非常緊密的，我們可以追溯到1917、1918年的一場爭論。國家取錢有不同的方式。財(cái)政社會(huì)學(xué)一直有一個(gè)隱蔽的假設(shè)，說只有采取稅收這種國家取錢的方式才能有好的治理。我們用跨國數(shù)據(jù)驗(yàn)證以后得出結(jié)論，至少在現(xiàn)有的數(shù)據(jù)背景下這個(gè)理論是成立的。當(dāng)然我們希望找到更長時(shí)間序列的數(shù)據(jù)，最好有一百年的跨國數(shù)據(jù)才能說這個(gè)因果關(guān)系是真正成立的。這是一個(gè)簡單的觀點(diǎn)。我們可以看到，一個(gè)國家稅收越規(guī)范，相對(duì)來說治理水平也就越高。

一個(gè)國家進(jìn)入現(xiàn)代稅收國家階段，會(huì)提出一個(gè)建立現(xiàn)代公共預(yù)算的要求。王紹光老師從財(cái)政的角度解釋近現(xiàn)代國家時(shí)，就是先到稅收國家，然后再轉(zhuǎn)向預(yù)算國家，也就是按照現(xiàn)代預(yù)算制度來治理的國家。

由于時(shí)間關(guān)系，我只簡單從三個(gè)緯度來講國家能力。

一、國家能力必須有一個(gè)最基礎(chǔ)的預(yù)算能力

其實(shí)國家能力方面有很多討論，有很多界定，但如果沒錢，國家怎么有能力呢？當(dāng)然有了錢還不一定有能力，還得取決于你用得好不好。歷史上我們發(fā)現(xiàn)有很多汲取資源和利用資源的方式，也就意味著有很多不同的理財(cái)方式，而不同的理財(cái)方式就意味著不同的治國能力。只有現(xiàn)代預(yù)算制度建立以后，現(xiàn)代國家的治理能力才顯著得到提升。這是財(cái)政史、預(yù)算史研究已經(jīng)得出的結(jié)論，這是兩位預(yù)算史上大師級(jí)人物的結(jié)論。1990年，Schick寫到：“毫不夸張地說，一個(gè)國家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力。如果不是因?yàn)橛辛爽F(xiàn)代預(yù)算制度，現(xiàn)代國家不可能有效地承擔(dān)這么多的職能。”

二、國家應(yīng)當(dāng)具備理才能力

我們可以從三個(gè)緯度來判斷一個(gè)國家的理財(cái)能力：一個(gè)就是總額控制，也就是你準(zhǔn)備從社會(huì)資源中籌集多少資源來分配，這經(jīng)常和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等聯(lián)系在一起。另外就是配置效率，也就是分錢，在地球上分得較好的我覺得有兩個(gè)國家，即新西蘭、澳大利亞這兩個(gè)國家在這方面是做得比較好的。

另外就是管理和運(yùn)作效率，這里面涉及債務(wù)管理、現(xiàn)金管理等一系列非常重要的活動(dòng)，這些看起來技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，對(duì)提升國家的能力非常重要。

三、應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任政府

我們?cè)賮砜唇栘?zé)制，建設(shè)責(zé)任政府的問題。我們通常講，問責(zé)有三種：政治、管理和法律上的問責(zé)。政治問責(zé)常常是與財(cái)政問責(zé)聯(lián)系在一起的，只有與財(cái)政問責(zé)聯(lián)系在一起，政治問責(zé)才有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。2011年，我在《中國社會(huì)科學(xué)》上發(fā)表了一篇文章，在這篇文章中，我把選舉和問責(zé)聯(lián)系起來。我的這篇文章是受Cleveland先生的影響，他是一個(gè)政治學(xué)家，又是一個(gè)會(huì)計(jì)學(xué)家，還是一個(gè)預(yù)算學(xué)者。他在1919年寫過一篇非常有意思的文章，這篇文章叫《民眾控制的政府》，里面講到一個(gè)觀點(diǎn)：民主不能發(fā)展到選舉民主就停滯不前，還必須在此基礎(chǔ)上加上一個(gè)權(quán)力約束使用的制度。他認(rèn)為，能夠有效約束權(quán)力使用的制度就是預(yù)算制度。當(dāng)時(shí)，他是批評(píng)美國沒有這樣的制度。所以他開篇說我們辛辛苦苦選了一百多年，政府還是不負(fù)責(zé)任，就是因?yàn)闆]有一個(gè)控制權(quán)力有效運(yùn)行的制度，就是沒有一個(gè)通過資金的使用來控制權(quán)力使用的制度。他提出要在民主選舉之上加上一個(gè)預(yù)算民主。

什么叫法治我就不用講了。我是從國家建設(shè)史上來理解法治的。從很多近現(xiàn)代國家建設(shè)史上看，在國家建設(shè)早期政治制度其實(shí)有時(shí)是缺乏權(quán)威性的，各種非政治制度是非常盛行的，它不能約束特性階層。在政府缺乏法治的情況下，社會(huì)肯定是沒有法治精神的，現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)過程實(shí)際是在強(qiáng)調(diào)法治。現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的第一步是確定公共資金只能用于公共目的，不能有任何一分錢用于私人目的。因此建立了一套非常嚴(yán)密的預(yù)算控制制度，就是在政府內(nèi)部及對(duì)政府建立了這樣一套預(yù)算控制制度，然后逐步確立這套預(yù)算制度的權(quán)威性和約束性，這就包括兩個(gè)最基本的控制。我經(jīng)常說，現(xiàn)代預(yù)算制度有兩條腿：一條腿是政府內(nèi)部全面的預(yù)算控制，另一條腿是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的控制。其實(shí)在很多國家，預(yù)算的控制是寫進(jìn)憲法的。在憲法之外還有一個(gè)一般我們稱之為小憲法的預(yù)算法，專門有一個(gè)預(yù)算法進(jìn)行表述。而且很多國家是以法律的形式通過每年的預(yù)算方案，也就是說它不是一個(gè)簡單的收支，而是用法律的方式通過預(yù)算。所以在有些國家如果這個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)超支了，那是違法了。

預(yù)算制度是如何確立起法治原則的呢？這是我剛才提到Schick專門闡述的。第一條你怎么取錢必須是受法律約束的，只有通過一個(gè)政治程序，政府才能從社會(huì)汲取資源。在支出的過程中必須遵守規(guī)則才能獲得資金，才能去開展活動(dòng)，即使給了你錢，在支出過程中你仍然必須遵守各種各樣的規(guī)章制度，才能做事，才能開展活動(dòng)。支出結(jié)束后仍然還有一個(gè)程序性的審查和問責(zé)。所以通過不斷的加強(qiáng)控制資金，最后就讓政治家、行政官員能夠意識(shí)到只能按照正式的規(guī)章制度才能去取錢、用權(quán)、做事。這樣慢慢就會(huì)把法治原則根植于政治過程和管理過程。所以Schick在給財(cái)政部長講課時(shí)說，這樣的控制雖然會(huì)損害行政效率，但是做一、二十年以后，當(dāng)你發(fā)現(xiàn)法治原則變成一個(gè)職業(yè)習(xí)慣以后，我們?cè)诳冃细冻龅拇鷥r(jià)還是劃得來的。也只有政府按照這樣的方式和原則運(yùn)作以后，國家才會(huì)有法治。他舉了一個(gè)例子，以前政府采購，你的朋友來找到你，你有權(quán)把這個(gè)工程給他，但現(xiàn)在有一套程序以后，你可以告訴你的朋友：“我想幫你也幫不了。”這樣慢慢地社會(huì)就會(huì)有法治。

本文責(zé)任編輯：林士平

1008-4355(2016)01-0009-03

2015-06-21

馬駿(1969)，男，貴州畢節(jié)人，中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，教育部“長江學(xué)者”特聘教授。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.03