國家治理現代化：民主與法治

李步云

(中國社會科學院，北京 100732)

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國家治理現代化：民主與法治

李步云

(中國社會科學院，北京 100732)

我所理解的國家治理現代化，高度概括用四個字就可以了。但是，我先要說一下為什么我們要推進國家治理現代化。推進國家治理現代化是由我們國家的性質、我們國家的本質所決定的，這涉及到我們的國體和政體的問題。我在“82憲法”頒布以后曾寫過一篇關于國體和政體的文章，現在又作了一些修改。我們的國家叫“中華人民共和國”，“中華”表示我們這個人民共和國是56個民族組成的中華民族的大家庭，這個國家是56個民族的共同家園，人民是國家的主人，國家是人民當家作主的國家。《憲法》第二條規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”即主權在民。所謂國體就是指什么樣的階級、階層和利益群體掌握國家的權力。我過去把人民民主專政理解為國體，認為它不是一個階級，不是一個階層，不是一個群體，那是我過去的觀點。我過去把政體解釋為人民代表大會制度，也不確切，應該是共和。那么，就“中華人民共和國”這一國號而言，人民是國體，人民和公民是同義的，因為這不是政治概念，而是一個法律概念，所以凡是具有中華人民共和國國籍的人就是中華人民共和國公民，也是中華人民共和國的人民，這與國際通用的說法是一致的。

我把“共和”概括為“四共”、“四和”。什么叫“四共”？“四共”就是：國家的一切權力歸人民共有；國家的一切大事由人民共決；國家的主要資源歸人民共占；國家的一切發展成果由人民共享。什么叫“四和”？“四和”就是：官吏和民眾和諧相處；民族與民族和睦相待；富人與窮人和衷共濟；本國與他國和平相處。“四共”是我們社會主義的本質特征，“四和”是中華民族的文化瑰寶。我就是這么來解釋“四共”、“四和”，這么來解釋我們的共和國的。這是我的一個新的想法。

黨的十八大，特別是十八屆三中、四中全會，揭開了中華人民共和國歷史的嶄新篇章，貫徹了“四共”、“四和”的基本觀點。這樣的一個人民共和國就要求我們的國家，必須實現國家治理現代化。國家治理現代化是黨的十八屆三中、四中全會提的一個新概念、新目標。過去我們講國家要實現工業、農業、科學、國防的“四個現代化”，而國家治理現代化是十八屆三中、四中全會的一個核心思想、一個核心目標。我認為，要實現國家治理現代化的目標，用“民主法治”四個字就可以了。關于這一點文顯剛剛說了，只有通過民主和法治才能實現科學治理，進而實現國家治理現代化。民主法治既是目的，又是手段；既有倫理性價值，又有工具性價值。民主作為一種目的，倫理性價值就體現在國家的一切權力屬于人民，人民是國家的主人。西方把民主只看作是一種手段，這是不對的。我們首先要肯定民主是目的，人民應該掌握國家的權力，這不是個手段問題。民主作為手段是因為它能夠集中多數人的智慧，能讓大家都來參與國家建設，所以在這個意義上民主是手段。集中大家的智慧，調動大家的積極性參與建設國家，在這個意義上民主是手段。1956年董必武在黨的八大上講過，說到現代文明，法制要算一項。當時所說的“法制”實際上和今天講的“法治”是相通的，是現代文明的表現。法治的本性決定了法具有公平的性質，所以法治也是一種目的，是一種文明社會的必然要求。但法治又是一種手段，是集中多數人的智慧，來制定憲法法律，是用憲法法律的規則來治理國家，充分發揮法律的獨特社會作用，最終規范人民的行為，評價人民的行為，教育、懲戒、指引人民，統一人民的思想。這是法律所獨有的社會功能。通過集中多數人的智慧制定的法律，就是良法，在這個意義上民主又是一種手段，是認識世界、改造世界的一種手段。因此在手段的意義上，民主和法治是國家治理現代化的兩個根本要求。這是我個人對于國家治理現代化的理解。

提出要科學治理是有道理的，但是科學治理要通過民主，集中多數人的智慧，通過法律把多數人的智慧集中起來、表達出來，用規則的形式表達出來并且要求大家都遵守才能實現，只有這樣才能達到科學治理的目的。當然科學治理相對民主有其獨立性，還有比較復雜的原因，是有道理的。所以，今天我個人認為，達到科學治理必須要民主法治，否則科學治理是實行不了的。個人拍腦袋、少數人說了算，不能實現科學治理；只有充分發揚民主，并且用一種規則，集中大家的智慧制定規則，才能保證達到科學治理，才能防止“個人說了算、少數人說了算”等現象的產生，違反客觀規律的做法才能避免。

按照十八屆四中全會的要求，民主和法治怎樣才能取得突破？在民主和法治建設上，我們能不能找一個主要的突破口。我認為，民主的問題最主要體現在人民代表大會制度上。我國的共和政體主要的表現形式是人民代表大會制度，是中國式的共和，同時還加上了我們的政治協商制度和民族區域自治制度，還加上基層治理制度，還有我們的經濟民主方面的制度，這些制度都是中國特色的民主形式。這里面關鍵的是人民代表大會制度。我接觸過人大的很多領導人，他們都說我們的人民代表大會制度是好的。現在人大制度的問題在哪里呢？問題就在憲法規定的人大的地位和作用還沒有到位，這是比較一致的看法。前兩天我剛在人大參加了立法座談會。1996年，我在深圳全國人大講依法治國的時候，他們說你能不能再講一點新東西，后來我就離開稿子講了人大改革的12條建議。我的第一條建議就是完善選舉制度，加大差額選舉，包括提名的方式，在三個環節上進行改造，目的是讓人民有更多的選擇。我的第二條建議就是：人大代表不要搞成榮譽職務，不要把人大代表作為一個榮譽。唱歌、跳舞非常優秀的人，可以給他們很高的獎勵，杰出的科學家可以給他們很高的獎項，但他們如果不具備基本的政治素質，就不要做人大代表。曾經有一位人大代表說，他當人大代表，開會的時候只看書，這是他的同學親自告訴我的。有一個省，有一個人大代表，五年沒有發過一次言，最后到了任期，他只說了一句話：“謝謝大家”。你說這樣的人大代表有用嗎？所以，人大代表不要作為一種榮譽性的安排，一定要讓有治國的水平和治國的愿望的人來擔任，這是一個建議。還有一個建議，就是人大常委專職化。現在我想12條建議里面，這一次有可能在這個問題上突破一下。

我對十八屆四中全會有一個總的評價：它是我們法治道路上的第二個里程碑，它的基本特點可以概括為八個字，即“全面落實”、“加快建設”。這八個字的要求是十八大報告里面提出來的。“全面落實”和“加快建設”，具體體現在四中全會《決定》的全部內容上，十八大報告提出了190個新措施、新舉措。

所以，在這個意義上，民主的突破可以從人大常委專職化著手。中央和省級兩級常委都實行專職化沒有壞處，只有好處，因為現在立法任務很重。剛才張文顯教授講到十八屆三中、四中全會的決定是“姊妹篇”，我也持這樣的看法。三中全會的主題是全面深化改革，全面深化改革由什么來保證呢？由法治來保證，要把改革措施形成憲法和法律的規則，用憲法法律來落實全面深化改革的各項舉措。所以，不落實各項舉措，改革就是空的；只有通過憲法法律，才能把全面深化改革的各項舉措落到實處。所以，按照我的理解，民主法治既是實現中國夢中政治文明的重要內容，又是保證中國夢實現的手段。基于這個關于民主法治的想法，我準備給中央寫一個報告，論證一下人大常委專職化的必要性。

第二個法治的突破口在哪里呢？我認為，在進一步健全憲法監督制度的機制和程序上，這也是我長期以來的主張，這個主張也報到了中央。十八屆三中全會提出了要進一步健全憲法監督制度。十八屆四中全會進一步明確了全國人大及其常委會有這個責任。憲法規定，我們國家的憲法監督任務由全國人大及其常委會承擔，所以四中全會比三中全會在此問題上又進了一步，特別點出了全國人大常委會有這個責任。十八屆三中全會強調必須建立憲法監督制度；十八屆四中全會進一步明確了全國人大和全國人大常委會應按照憲法的要求承擔起這個責任。

我通過各種渠道給中央反映，建議成立一個憲法委員會。一開始人大一些領導人不太同意，說我們有法律委員會，我們現在有一個法律備案室、備案處。但是，法律委員會沒有憲法監督這個職能。我提出要求成立的憲法委員會共有十項任務。

有人對將黨規黨法寫進四中全會決定里有意見，還有學者說：“黨法這個提法不太好，法就是國家的，黨法容易引起誤會”。我倒是認為寫進去好，黨法這個提法也是可以的。在我提出的關于法治國家的八條標準里，就有一條是“執政黨依法依憲執政”。執政黨就是要依憲執政、依法執政，要管好自己，把自己的制度建立起來。因此，把黨規黨法寫進四中全會決定里，對于保證執政黨能夠依憲依法執政是有好處的。但是必須明確，黨規黨法對黨外人士沒有約束力，只是對黨組織、黨員有約束力，不能說對廣大普通公民有約束力。如果說對所有人都有約束力，這就不太科學。

我曾寫過一篇文章，闡述什么是良法。良法的標準概括起來就是三個字：真善美。這三條標準中，真是指法要符合事物的規律和本質，符合時代的心聲，符合當時當地的實際情況；善是指法要符合廣大人民的利益，符合社會的公平正義，能夠促進社會經濟文化的發展；美是指法律本身在宏觀結構上要科學，在微觀結構上要合理，在法律條文上要符合邏輯。“真善美”一共九條，因為時間關系，這九條我就不作解釋了。

本文責任編輯：林士平

1008-4355(2016)01-0015-03

2015-06-21

李步云(1933)，男，湖南婁底人，中國社會科學院法學研究所研究員，博士生導師，中國社會科學院榮譽學部委員。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.05