縣級土地利用總體規劃實施研究

摘要：隨著當陽市經濟社會快速發展，當陽市土地利用總體規劃在實施過程中面臨著新形勢和新挑戰。本文從當陽市實際出發，全面分析了當陽市規劃執行情況，評估規劃目標實現程度，研究規劃實施過程中存在的問題和對策。

關鍵詞：當陽市；規劃；實施

引言

隨著當陽市經濟社會快速發展，建設“五個當陽”①戰略任務的全面實施，當陽市城鄉建設和產業發展格局正在發生著深刻的變化。《當陽市土地利用總體規劃（2006-2020）》（以下簡稱《規劃》）在實施過程中也將面臨著保護資源和保障發展的雙重挑戰，對當陽市土地資源調配提出了新任務，對土地利用總體規劃提出了新要求。

一、當陽市概況

當陽市位于湖北省中部，東臨荊門，西接宜昌，南抵荊州，北通襄樊，土地總面積2149.69平方公里。當陽市下轄7個鎮，即淯溪鎮、河溶鎮、兩河鎮、半月鎮、王店鎮、廟前鎮和草埠湖鎮，3個辦事處，即玉陽辦事處、壩陵辦事處和玉泉辦事處。

二、規劃目標實現程度評估

（一）總量指標

1、耕地保有量

上級下達當陽市2020年耕地保有量指標為63680.00公頃，《規劃》結合當陽市實際情況確定當陽市2020年耕地保有量為80936.48公頃。2014年末，當陽市耕地面積為80254.48公頃，比《規劃》確定的2020年耕地保有量少682.00公頃。

2010-2014年間，當陽市耕地面積除2012年較2011年略有上升外，呈逐年遞減趨勢。與此同時，2010-2014年，當陽市通過實施土地整治項目共新增耕地規模2846.04公頃。由于土地整治項目新增耕地的變更調查相對滯后，已實施并完成驗收的土地整治項目中增加的耕地規模目前并沒有完全反應在土地利用變更數據中，至2020年當陽市仍可完成《規劃》確定的耕地保有量任務。

2、基本農田保護面積

上級下達當陽市2020年基本農田保護面積為60670.00公頃，《規劃》結合當陽市實際情況劃定基本農田62181.20公頃，多劃定基本農田1151.20公頃作為機動指標。2010-2014年，當陽市通過規劃調整等方式核減基本農田3.28公頃。2014年末，當陽市基本農田面積為62177.92公頃，嚴格落實了《規劃》確定的基本農田保護任務。

3、城鄉建設用地規模

2014年末，當陽市城鄉建設用地規模為17875.28公頃，超出規劃目標405.22公頃。城鄉建設用地規模突破規劃目標，其原因在于農村居民點面積超出規劃目標。規劃基期年（2009年）當陽市農村居民點面積為11103.64公頃，規劃目標年（2020年）農村居民點面積為10612.87公頃，比規劃基期年減少490.77公頃，但是2010-2014年，當陽市農村居民點規模一直呈現穩中有升的趨勢

2010-2014年，當陽市已開展8個批次城鄉建設用地增減掛鉤項目，安排拆舊復墾規模共計528.05公頃，拆舊復墾規模共計369.05公頃。由于城鄉建設用地增減掛鉤拆舊復墾規模的變更調查相對滯后，已完成驗收的拆舊復墾規模并沒有完全反應在土地利用變更數據中；但是減少該部分規模后，農村居民點面積仍與規劃目標有一定的差距。因此在《規劃》后期實施過程中，當陽市應繼續穩步開展閑置、低效集體建設用地復墾，同時進一步嚴格控制新增農村居民點用地，改變農村土地粗放利用方式，提高節約集約利用水平。

4、建設用地總規模

2014年末，當陽市建設用地總規模為22532.71公頃，超出規劃目標470.97公頃，超出上級下達指標177.71公頃。建設用地總規模突破上級下達指標，主要原因在于城鄉建設用地中的農村居民點面積超出規劃目標。通過當陽市2010-2014年已開展的城鄉建設用地增減掛鉤項目的逐步驗收，可有效緩解目前現狀，完成上級下達任務。在《規劃》后期實施過程中，繼續穩步開展城鄉建設用地增減掛鉤項目，有效控制農村居民點規模，實現規劃目標。

（二）增量指標

1、新增建設用地

上級下達當陽市2020年新增建設用地規模為1130.00公頃，《規劃》確定當陽市新增建設用地面積為1129.86公頃（剩余0.14公頃為機動指標）。至2014年末，當陽市已使用新增建設用地規模935.91公頃，即《規劃》實施5年，已使用新增建設用地指標總量的82.83%，年均增加16.57%，規劃目標年（2020年）到來之前，剩余新增建設用地指標極為有限。為緩解這一矛盾，在《規劃》后期實施過程中，應嚴格控制新增建設用地增加速度，盤活存量建設用地，提高建設用地節約集約利用水平。

2、新增建設占用農用地、耕地規模

《規劃》確定至2020年，當陽市新增建設占用農用地規模為1097.02公頃，新增建設占用耕地規模為781.63公頃。至2014年末，當陽市新增建設占用農用地規模為906.91公頃，新增建設占用耕地規模為572.16公頃，分別占其指標總量的82.67%和73.20%，指標完成情況較好。

綜上分析，在新增建設用地規模增長的同時，新增建設占用農用地、耕地的規模也在不斷增加，但增幅較新增建設用地規模增幅略低，說明新增建設占用農用地、耕地比例尚在控制范圍內。建議在《規劃》后期實施過程中，繼續保持該用地模式，盡可能避免新增建設占用耕地，尤其是優質耕地。

（三）效率指標

《規劃》確定，至2020年人均城鎮工礦用地控制在76平方米以內。2014年末，當陽市人均城鎮工礦用地為523.78平方米，距離《規劃》目標有一定差距。

三、土地節約集約利用水平評估

（一）單位GDP耗地率

對當陽市2010-2014年GDP與建設用地總量之間的關系進行分析，從2010年到2014年當陽市單位GDP耗地率下降了71.07公頃/億元，表明建設用地節約集約利用水平在逐年提高。

（二）建設用地產出率

《規劃》實施以來，隨著建設用地增加，當陽市二、三產業增加值不斷上升，單位建設用地二、三產業增加值也在逐年提高，2010-2014年，建設用地產出率從61.52萬元/公頃提高到138.47萬元/公頃，翻了一倍以上。

（三）單位建設用地固定資產投入率

《規劃》實施以來，當陽市加大了固定資產投入力度，單位建設用地固定資產投入率也從49.17萬元/公頃提高到150.78萬元/公頃，翻了三倍以上。這說明當陽市土地利用強度在逐步提高，集約利用程度越來越好。

綜上分析，《規劃》實施以來，當陽市土地向著節約集約利用方向發展，各類土地的集約利用程度較上輪規劃實施期間已有明顯改觀，但是仍有較大提升空間，建議當陽市在《規劃》后期實施過程中，不斷完善用地機制，繼續強化土地節約集約利用水平，充分挖掘存量建設用地潛力，切實提高土地利用效率。

四、《規劃》與未來發展適應性評估

（一）當陽市未來發展空間重點

《當陽市城鄉總體規劃（2011-2030年）》明確了當陽市的發展總體規模，重新確定了當陽市的城市功能分區和定位，對城市布局和結構進行了合理調整：以當陽市城區為核心，以漢宜公路為發展主軸，以荊當公路和遠當公路為發展次軸，構成向市域東南、西南扇形輻射的空間結構，以玉泉鐵路橋以東、金橋工業園以西、沮河以南、玉泉河以北的20平方公里為范圍，進一步擴展發展空間，加快中心城區的擴容提質。城市結構和布局的調整對《規劃》實施帶來了挑戰。

（二）當陽市發展對土地資源的需求

2015年，作為“十二五”規劃的收官之年和“十三五”規劃的開局之年，當陽市未來發展建設將面臨著新挑戰。在《當陽市2015年政府工作報告》中提出，“十三五”規劃，應高起點謀劃一批打基礎、管長遠，對當陽市經濟和社會發展具有較強帶動作用的新項目、大項目，特別是城市骨架拓展、城市功能提升、城鄉快捷路網、重大產業布局和農業基礎設施等功能型、基礎類的項目，提高入庫項目質量，增強持續發展能力。由此看來，隨著“十三五”規劃啟動，將對《規劃》的用地保障能力提出更高要求。

由于城市規劃和土地規劃在規劃方案的內容、表述方式、規劃期限以及用地分類上的差異，很難僅從文字敘述方面分析出二者的協調情況。而從二者的空間布局上看，城市規劃與土地規劃在市域總體用地布局上基本保持一致，但是土地規劃在中心城區的壩陵片區和木店片區的規劃發展范圍比城市規劃更大，而城市規劃對雙蓮工業園、王店鎮、半月鎮、河溶鎮和草埠湖鎮等幾個重點鄉鎮的規劃發展范圍大于土地規劃，這說明重新編制的城市規劃與土地規劃之間存在著一定差異，需要對土地規劃進行有針對性地修改。

五、結論

《規劃》實施總體情況較為良好，嚴格貫徹土地用途管制制度、基本農田保護制度和耕地占補平衡制度。基本農田保護任務得到有效落實，保障了各類各業用地需求，重大工程和重點項目用地得到有效落實，促進了經濟社會發展。

從當陽市未來經濟社會發展形勢來看，《規劃》在一定程度上難以適應未來經濟社會發展形勢的所有需求。首先，國家加快湖北長江經濟帶新一輪開放開發和湖北省委省政府“兩圈一帶”、“一主兩副”戰略的實施，以及“十三五”規劃的啟動，當陽市經濟社會發展背景發生變化，《規劃》中確定的發展戰略已不適應新的經濟發展形勢；其次，隨著《當陽市城鄉總體規劃（2011-2030年）》的實施，當陽市城鄉建設用地發展方向及產業的發展方向都發生改變，原有的建設用地布局已不能完全滿足未來建設用地發展需求；第三，隨著《宜昌市環境總體規劃（2012-2030年）》的實施，位于三條“紅線”內的建設用地類型、布局及規模需要進行相應的調整。第四，城鄉建設用地規模突破規劃目標405.22公頃，新增建設用地已使用指標總量的89.06%，剩余指標有限。《規劃》后期實施過程中，需繼續大力實施城鄉建設用地增減掛鉤等項目，加強各類建設用地的整理復墾力度，提高土地節約集約利用水平，補充有效耕地，嚴格控制新增建設用地增速，盤活存量建設用地資源。

注解：

①“五個當陽”是指產業當陽、開放當陽、綠色當陽、民生當陽、和諧當陽

參考文獻：

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[3]陳銀蓉，梅昀，汪如民，等.城市化過程中土地利用總體規劃與城市規劃協調的思考[J].中國人口資源與境，2006，16（1）：30-34.

作者簡介：熊縣城（1981.1），男，漢族，湖北當陽，土地管理工程師，本科，湖北省當陽市國土資源局，土地管理專業