關于公共預算和國家治理

中圖分類號：DF2文獻標志碼：ADOI：103969/jissn1008-435520160103

我們知道，我國經過30年的社會經濟變遷，其實對國家治理構成很大的挑戰。我相信大家都意識到：需要一個適應經濟社會變遷，重構整個國家的治理。十八屆三中全會公報明確提出了要推動國家治理現代化，四中全會提出全面推進依法治國。我覺得不僅是建設法治政府，最好是法治國家、法治政府和法治社會一起建設。我也在學校做行政工作，我發現中國不僅是政府依法的問題，其實社會也需要建成法治社會，所以這塊也非常關鍵。

我的主要研究領域是財政預算。三中全會公報發布以后，我接到一個朋友的電話，因為我當時還沒來得及細看，他說里面有很多財政預算的內容，這是我們學財政的人比較受鼓舞的。比如，甚至連會計報告、資產負債表這些都寫進去了，我們覺得是非常振奮的。

現在一個很重要的任務是國家建設。我一直認為，國家建設有一些基本緯度，這點對我們學政治學的人來說比較熟悉。Charles Tilly在2008年寫的一本書中認為，國家建設有兩個基本緯度，即國家能力與政治民主。總結起來，應該就是面對現代市場經濟。因為我一直認為市場經濟絕不是像經濟學教科書所描述的那樣，是一個抽象的東西。我們要去透徹觀察歷史緯度，才能理解18世紀的政治思想家們為什么在那個歷史背景下提出要建立有限政府，你才能夠理解為什么這些年會出現國家與社會及市場的矛盾。面對市場經濟，我覺得再提傳統意義上的有限政府是有問題的。

當然強有力的國家必須在強有力的監督之下運作，也必須是依法運作。2007年我和林尚立老師出版過一本書，所持的就是這個觀點。2008年我和王紹光老師發表過一篇文章，其中也有這個觀點。我們研究近現代國家歷史，發現有一個規律。在近現代國家轉型過程中，財政轉型是一個“牛鼻子”。通過改變國家取錢、分錢、用錢的方式，就可以實質性地改變國家的治理模式。所以我們認為，可以通過財政改革來推動國家治理進行實質性的轉型。

其實，自有國家之日起，國家就要去收錢、用錢。即我們所說的現代理財。它在國家發揮著很重要的作用卻是在比較晚的時候。我比較佩服11世紀北宋政治家王安石。我知道一些歷史學家都不太喜歡他，但我非常欣賞這個人。我問過一個很有名的歷史學家，他怎么能在11世紀就構想出一個歐洲人實際上是在19世紀才建構起來的那套財政金融體系？我想寫一篇英文論文，就叫“11世紀的治國理財思想”。比如王安石講到“為天下人理天下之財”，“聚天下之人，不可以無財”。盡管財政活動一直非常重要，但直到19世紀才在治國中成為非常重要的制度，以后的200年時間里預算開始發揮著越來越多的功能，比如開始具備計劃、宏觀調控等等方面的功能。也就在這200年中，公共預算才逐步發展成為現代國家治國最基本的制度。這里有一個來自美國的案例。美國就是在20世紀初才構建起這樣一套現代預算制度。有一個中國人看到了美國的這場改革，他就是馬寅初先生。所以他當時寫了一篇博士論文，題目是《紐約市財政》，最后一頁他寫了一句話：“如果我的國家也產生這樣的改革，將對國家產生深遠的影響。”

西南政法大學學報馬駿：關于公共預算和國家治理財政和國家治理的關系是非常緊密的，我們可以追溯到1917、1918年的一場爭論。國家取錢有不同的方式。財政社會學一直有一個隱蔽的假設，說只有采取稅收這種國家取錢的方式才能有好的治理。我們用跨國數據驗證以后得出結論，至少在現有的數據背景下這個理論是成立的。當然我們希望找到更長時間序列的數據，最好有一百年的跨國數據才能說這個因果關系是真正成立的。這是一個簡單的觀點。我們可以看到，一個國家稅收越規范，相對來說治理水平也就越高。

一個國家進入現代稅收國家階段，會提出一個建立現代公共預算的要求。王紹光老師從財政的角度解釋近現代國家時，就是先到稅收國家，然后再轉向預算國家，也就是按照現代預算制度來治理的國家。

由于時間關系，我只簡單從三個緯度來講國家能力。

一、國家能力必須有一個最基礎的預算能力

其實國家能力方面有很多討論，有很多界定，但如果沒錢，國家怎么有能力呢？當然有了錢還不一定有能力，還得取決于你用得好不好。歷史上我們發現有很多汲取資源和利用資源的方式，也就意味著有很多不同的理財方式，而不同的理財方式就意味著不同的治國能力。只有現代預算制度建立以后，現代國家的治理能力才顯著得到提升。這是財政史、預算史研究已經得出的結論，這是兩位預算史上大師級人物的結論。1990年，Schick寫到：“毫不夸張地說，一個國家的治理能力在很大程度上取決于它的預算能力。如果不是因為有了現代預算制度，現代國家不可能有效地承擔這么多的職能。”

二、國家應當具備理才能力我們可以從三個緯度來判斷一個國家的理財能力：一個就是總額控制，也就是你準備從社會資源中籌集多少資源來分配，這經常和財政風險等聯系在一起。另外就是配置效率，也就是分錢，在地球上分得較好的我覺得有兩個國家，即新西蘭、澳大利亞這兩個國家在這方面是做得比較好的。

另外就是管理和運作效率，這里面涉及債務管理、現金管理等一系列非常重要的活動，這些看起來技術性很強的活動，對提升國家的能力非常重要。

三、應當建立責任政府我們再來看建立問責制，建設責任政府的問題。我們通常講，問責有三種：政治、管理和法律上的問責。政治問責常常是與財政問責聯系在一起的，只有與財政問責聯系在一起，政治問責才有實質性的內容。2011年，我在《中國社會科學》上發表了一篇文章，在這篇文章中，我把選舉和問責聯系起來。我的這篇文章是受Cleveland先生的影響，他是一個政治學家，又是一個會計學家，還是一個預算學者。他在1919年寫過一篇非常有意思的文章，這篇文章叫《民眾控制的政府》，里面講到一個觀點：民主不能發展到選舉民主就停滯不前，還必須在此基礎上加上一個權力約束使用的制度。他認為，能夠有效約束權力使用的制度就是預算制度。當時，他是批評美國沒有這樣的制度。所以他開篇說我們辛辛苦苦選了一百多年，政府還是不負責任，就是因為沒有一個控制權力有效運行的制度，就是沒有一個通過資金的使用來控制權力使用的制度。他提出要在民主選舉之上加上一個預算民主。

什么叫法治我就不用講了。我是從國家建設史上來理解法治的。從很多近現代國家建設史上看，在國家建設早期政治制度其實有時是缺乏權威性的，各種非政治制度是非常盛行的，它不能約束特性階層。在政府缺乏法治的情況下，社會肯定是沒有法治精神的，現代預算制度的建設過程實際是在強調法治。現代預算制度建設的第一步是確定公共資金只能用于公共目的，不能有任何一分錢用于私人目的。因此建立了一套非常嚴密的預算控制制度，就是在政府內部及對政府建立了這樣一套預算控制制度，然后逐步確立這套預算制度的權威性和約束性，這就包括兩個最基本的控制。我經常說，現代預算制度有兩條腿：一條腿是政府內部全面的預算控制，另一條腿是立法機構對政府預算的控制。其實在很多國家，預算的控制是寫進憲法的。在憲法之外還有一個一般我們稱之為小憲法的預算法，專門有一個預算法進行表述。而且很多國家是以法律的形式通過每年的預算方案，也就是說它不是一個簡單的收支，而是用法律的方式通過預算。所以在有些國家如果這個部門的領導超支了，那是違法了。

預算制度是如何確立起法治原則的呢？這是我剛才提到Schick專門闡述的。第一條你怎么取錢必須是受法律約束的，只有通過一個政治程序，政府才能從社會汲取資源。在支出的過程中必須遵守規則才能獲得資金，才能去開展活動，即使給了你錢，在支出過程中你仍然必須遵守各種各樣的規章制度，才能做事，才能開展活動。支出結束后仍然還有一個程序性的審查和問責。所以通過不斷的加強控制資金，最后就讓政治家、行政官員能夠意識到只能按照正式的規章制度才能去取錢、用權、做事。這樣慢慢就會把法治原則根植于政治過程和管理過程。所以Schick在給財政部長講課時說，這樣的控制雖然會損害行政效率，但是做一、二十年以后，當你發現法治原則變成一個職業習慣以后，我們在績效上付出的代價還是劃得來的。也只有政府按照這樣的方式和原則運作以后，國家才會有法治。他舉了一個例子，以前政府采購，你的朋友來找到你，你有權把這個工程給他，但現在有一套程序以后，你可以告訴你的朋友：“我想幫你也幫不了。”這樣慢慢地社會就會有法治。

本文責任編輯：林士平2016年2月第18卷 第1期Journal of Southwest University of Political Science & Law Feb，2016Vol18 No1“法治與國家治理”筆談文章編號：1008-4355（2016）01-0012-03