多維視野下政黨協商有效運行探析

◇ 文/寧夏社會主義學院 左 珉

2015年年初中共中央印發《關于加強社會主義協商民主建設的意見》，首次將中國共產黨與各民主黨派直接的政治協商明確為“政黨協商”，把政黨協商列在七種類型的協商之首位，對加強政黨協商的重要意義、指導思想、基本原則等，做了全面系統闡述。加強政黨協商是發展社會主義協商民主的重要內容，是推進社會主義民主政治建設的“風向標”。增強政黨協商的有效運行，要堅持問題導向，按照制度規定和實踐需要，把政黨協商存在的問題解決好；要從多方面著手，多維度探索，提高認識、完善制度，提升能力，實現政黨協商有效運行，充分發揮政黨協商在民主政治建設中的功能優勢。

一、在認識維度上，增強政黨協商意識和 “深層共識”

（一）加強政黨協商的理論認識，促進政黨協商實踐的發展與創新

政黨協商具有較長的歷史，醞釀于新民主革命時期，形成于中國共產黨與各民主黨派協商建國，從實踐角度說，政黨協商比較成熟。但政黨協商在理論發展方面卻相對滯后，協商各方對政黨協商存在一些認知誤區，這極大地影響著政黨協商的有效運行，應在理論上予以厘清。

1、明確政黨協商的內涵

2015年12月10日中共中央辦公廳印發《關于加強政黨協商的實施意見》對政黨協商的內涵作了最權威、最明確的界定，即“政黨協商是中國共產黨同民主黨派基于共同的政治目標，就黨和國家重大方針政策和重要事務，在決策之前和決策實施之中，直接進行政治協商的重要民主形式”。其內涵可從以下幾方面把握：一是從協商主體性看，政黨協商主要是中國共產黨和各民主黨派之間的協商，不是黨派內部的協商，是“中國共產黨的主導性和民主黨派的參與性的有機統一。”[1]雖有無黨派和工商聯領導人也參加政黨協商，但從其性質上來說是黨與黨之間的協商。二是從協商目標看，執政黨與參政黨以建設中國特色社會主義，實現中華民族的偉大復興為共同的政治目標，以求同存異、體諒包容、找到“最大公約數”為目的，而不是以互相競爭、奪取政治權力為目的。三是從協商內容上看，政黨協商是是圍繞“黨和國家重大方針政策和重要事務”進行的協商，是一種宏觀的、觀大局、議大事的協商[2]，而不是社會治理層面或者一般事務性的協商，政黨協商的重點應放在提升重大決策的科學化和民主化水平方面。四是從協商層次上看，政黨協商是中國共產黨主要領導人與民主黨派主要領導人和無黨派代表人士的政治協商，是一種高層次的政黨直接協商，它不存在任何中間環節，屬于最高核心層的協商，代表性強，不是普通黨員之間進行的協商。五是從協商原則上看，政黨協商把協商納入決策程序，堅持協商于決策之前和決策實施之中。

2、界定政黨協商與政協協商的區分

在社會主義協商民主的7種渠道中，政黨協商較其他6種協商渠道更容易與政協協商相混淆，存在著把民主黨派參加的政協協商等同于政黨協商的認識。產生這種認識的原因在于沒有搞清政黨協商與政協協商既平行又關聯的關系。在我國，中國共產黨和各民主黨派之間的協商是在兩個層面上進行的：一是中國共產黨同各民主黨派之間的直接協商；二是中國共產黨在人民政協同各民主黨派、無黨派人士和各族各界代表人士進行的間接協商。中國共產黨主要領導人與民主黨派主要領導人和無黨派代表人士的政治協商，是一種高層次的政黨直接協商，它不存在任何中間環節，屬于最高核心層的協商。它主要研究解決一些戰略性、前瞻性、全局性的重大問題，由于協商范圍小，容易舉行，也容易達成共識，并能保證協商內容的深度開展。中國共產黨在人民政協同各黨派和各界代表人士的協商，是依托人民政協開展的間接協商，著重研究解決一些策略性、現實性、具體性的問題，是體現更大范圍內的政治協商。兩種協商各具特色、互為補充，但不能混淆，更不能相互代替。

（二）提高主體雙方政黨協商意識

意識是行動的先導。以什么樣的高度去認識政黨協商、以什么樣的態度去發展政黨協商的問題，是提升政黨協商效率的重要條件。無論是中國共產黨還是各民主黨派，都要增強協商意識以保證政黨協商順利進行。

一些黨委、政府把政黨協商整合在政協協商等其他協商民主形式之中，較少開展經常性的直接協商，主要領導“想到了”“有空了”才協商的現象也不少見。把重要情況通報會和調研成果匯報會代替政黨協商。各級黨委、政府及其職能部門，應高度重視政黨協商工作對于科學決策的重要作用，進一步增強政黨協商意識，切實堅持政黨協商的重要原則并在具體工作中加以落實，真正將政黨協商落實到各級黨委、政府決策中,并形成制度保障，保證地方政府決策的科學化、民主化。各級黨委和政府應充分認識政黨協商的重大現實意義。

按照職能定位，參加中國共產黨領導的政治協商是民主黨派的三大基本職能之一。在履職過程中，民主黨派明顯存在對政黨協商的重要性認識不夠、參與意識和主動性不強等問題，存在因把協商、監督寓于參政議政之中而主要抓參政議政工作的現象。此外，民主黨派主動發起協商更是少之又少。應加強民主黨派成員的理論學習和培訓，建立相應的制度加以規范化，使民主黨派逐步樹立政黨協商必須具備的平等、對話、理性、公共利益等基本精神，增強主動協商的自覺意識，在堅持政治共識的基礎上，善于創新協商形式，敢于批評質疑，樂于建言獻策，從而使政黨協商“真正成為發揚民主、集思廣益的過程，統一思想、凝聚共識的過程，科學決策、民主決策的過程”。

二、從制度維度上提升政黨協商功能價值的實現程度

政黨協商是中國共產黨與各民主黨派在長期的團結合作過程中形成的，是中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的重要內容。1989年頒發的《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》，提出“加強中國共產黨和各民主黨派之間的合作與協商”。2005年頒發的《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》，提出“完善中國共產黨同各民主黨派的政治協商”，以及2010年中共中央辦公廳印發的《關于進一步規范省、自治區、直轄市黨委同民主黨派、無黨派人士政治協商的意見》，對中央和地方黨委開展政黨協商進行了進一步規范，有力地推動了政黨協商的制度化、規范化、程序化進程。而2015年連續頒發的《中共中央關于加強社會主義協商民主建設的意見》和《中國共產黨統一戰線工作條例(試行)》，更是把政黨協商推向了法治化的軌道。可以說，在新的發展階段，我國的政黨協商重要性日益凸顯，制度逐漸健全，極大地推動了社會主義協商民主發展。

但是，政黨協商在制度具體規定和程序設計細節上還有待進一步完善。比如，政黨協商的內容、范圍、事項、程序、意見反饋、監督評價等方面缺乏硬性明確可量化的規定；政黨協商主要是依靠政黨的文件政策、政治慣例、內部章程約束，缺乏國家法制約束力。這些因素極大地影響了政黨協商效能的充分發揮。一是需要對協商內容、形式、原則、協商主體的責任等方面作出詳細的制度規定，最好制定出一套操作性強的實施辦法和細則。二是規范政黨協商程序，對協商形式的流程進行細化和安排，把政黨協商的每個環節、每個步驟都用一定的制度把它們固定下來，保障協商有法可守、有章可依、有規可循、有序可遵。三是要完善協商反饋機制，明確規定反饋的主客體、反饋的方式、反饋的時間限制等。四是要建立監督評價機制，其內容主要包括監督主體和監督標準的設定、監督權限的明確、監督評價的方式以及監督評價結果的運用。在具體監督評價過程中，不僅要對協商過程進行監督評價，更要對協商結果轉化使用進行監督評價。如，中共黨委和政府有關部門(如黨委辦公廳、政府辦公廳)有必要適時安排民主黨派組織對承辦部門的相關工作開展督查，或者把相關工作納入承辦部門的年度督查范圍。

三、從能力維度上確保政黨協商的質量水平

協商的能力直接決定協商的成效。習近平強調，搞好政黨協商，需要中國共產黨和各民主黨派共同努力[4]。協商能力既涉及對理論的理解、制度的遵從、程序的把控、表達的選擇以及氛圍的營造，也涉及協商各方的態度、情感以及共同的價值取向等。與政黨協商的制度定位、客觀需要相比，政黨協商的參與者均存在協商能力不足問題。

作為協商主體，中國共產黨和民主黨派都面臨提升協商能力的問題。對中國共產黨而言，重點是強化領導干部的政黨協商意識，熟悉政黨協商方法，總結政黨協商經驗，推進政黨協商實踐。政黨協商是中國共產黨領導下的政治協商，執政黨的協商能力是影響政黨協商實效的首要因素。中共各級領導干部首先要提高協商能力，帶頭學習掌握政黨協商理論，把握政黨協商工作規律，熟悉政黨協商工作方法，努力成為政黨協商的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者[5]。中共各級領導干部要重點提升組織領導和合作共事的能力，站在堅持和完善中國特色政黨制度的高度，既堅持制度化協商，做到協商有規程依據、有程序規定、有機制保障;又堅持民主化協商，用積極開放的協商態度、熱情主動的協商情感、平等友好的協商表達營造寬松和諧的協商氛圍，支持和鼓勵民主黨派成員、無黨派人士說真話、建諍言。

民主黨派是政黨協商的參與方，是多黨合作的參與者。從實際運作來看，民主黨派的協商能力是影響政黨協商實效的關鍵因素。民主黨派的協商能力包括政治認知能力、宏觀把握能力、優化選題能力、調查研究能力、建言協商能力、整合團隊能力等。

習近平總書記指出，民主黨派和無黨派人士參與協商，“參政要參到點子上，議政要議到關鍵處，努力在會協商、善議政上取得實效，不斷提高政黨協商能力和水平。”這實際上為參政黨提升協商能力和水平明確了原則和方向。在實踐中還應從人才、機制等方面積極探索。第一，加強民主黨派各級領導班了建設。做好政黨協商工作，就必須要加強民主黨派各級領導班了建設，因為他們是政黨協商的主要參與者，是黨派的領導者、代言人，他們的協商能力關系到黨派在政黨協商活動中的作用發揮。對此應著力加強領導班了分析問題、解決問題能力和議政建言、獻策獻計水平的提升。第二，培養一批善于協商、敢于協商的黨外代表性人士隊伍。推進政黨協商需要一批政治素質強、業務能力過硬且善于協商的黨外人士，尤其是具有領軍作用的代表性人士。民主黨派的政黨協商能力不僅包含準確把握執政黨治國理政原則和方針的能力、政治協商的能力、依法協商的能力、參政議政的能力，而且還必須有良好的民主素養和民主技術。第三、建立高效的資源整合機制。一是整合本黨派內部資源，發揮黨派智力密集、人才薈萃的優勢,形成參與政黨協商的優勢領域。二是整合黨際資源，不同民主黨派開展聯合調研、實現資源共享。三是整合社會資源,充分發揮民主黨派的渠道、平臺優勢和其他單位的智力、資源優勢，共同開展調研、形成高水平的協商建議。

注釋：

[1]袁廷華.社會主義協商民主中的政黨協商[J]中國統一戰線，2015(2).

[2][3]萬鄂湘.參政黨要做社會主義協商民主的全力推動者[J].求是，2015(5).

[4][5]中共中央統戰部.鞏固發展最廣泛的愛國統一戰線IMI.北京:華文出版社，2015:109.