我國失業保險基金高額結余的成因及對策分析

李晨光，錢雨婷

（中央財經大學保險學院，北京100081）

我國失業保險基金高額結余的成因及對策分析

李晨光，錢雨婷

（中央財經大學保險學院，北京100081）

近年來，我國失業保險基金累計結余額居高不下，如何有效地利用失業保險基金是學術界及全社會共同關注的焦點。本文在分析我國失業保險基金結余情況的基礎上，運用多元回歸分析方法對失業保險基金結余的影響因素進行了實證分析，明確了影響因素的顯著性及大小，在此基礎上提出了擴大失業保險制度覆蓋范圍、提高失業保險待遇給付水平、調整失業保險基金支出結構、構建保險費率靈活調節機制等對策建議，旨在合理利用失業保險基金，充分發揮失業保險制度對促進就業再就業的作用，實現失業保險制度的可持續發展，加快社會主義和諧社會的構建。

失業保險；基金結余；再就業；可持續

近年來，我國失業保險基金累計結余額居高不下，截至2014年，全國累計失業保險基金結余高達4451.5億元。每年不斷增加的巨額失業保險基金結余意味著失業保險制度沒有有效發揮制度功能，這不僅關系到基金自身的保值增值問題，還牽動著失業人員的權益，關系到失業保險制度的可持續發展。因此對造成失業保險基金高額結余的影響因素進行深入分析從而針對重要影響因素采取政策對策，有效利用失業保險基金十分必要。

一、研究背景及意義

（一）失業保險基金結余現狀

失業保險是通過立法強制執行的，針對勞動者失業這一風險因素而設立的社會保險項目，對非因本人意愿失去工作、中斷收入而失去生活來源的勞動者由國家和社會依法保障其一定時期的基本生活需要并幫助其實現再就業的社會保障制度，是社會保險中獨有的具有失業保障性質的保險險種。

我國的失業保險制度自1986年頒布實施《國營企業職工待業保險暫行規定》以來已經經過了多年的發展，尤其是隨著1999年《失業保險條例》及2011年《社會保險法》的正式實施，失業保險制度已經相對完善，對于保障失業人員的基本生活和促進再就業等方面發揮了很大的作用。

當前，我國失業保險的覆蓋范圍為城鎮企業事業單位職工，對于靈活就業人員的參保國家沒有明確規定，不過近年來已有不少地方如哈爾濱、南京等地出臺了靈活就業人員參加失業保險辦法，將其納入失業保險覆蓋范疇。我國失業保險制度實行現收現付制，失業保險基金的籌集源于單位、個人繳納的失業保險費，財政給與補貼并負擔經辦機構的業務經費。近年來，全國失業保險參保人數快速增長，覆蓋范圍不斷擴大，受益人數持續增長。截止2014年，全國參加失業保險人數17042.6萬人，增加625.8萬人。同時，失業保險基金收支規模不斷上升。2014年全國失業保險基金收入為1379.8億元，支出為614.7億元。2010~2014年全國失業保險基金收支情況見圖1。

從圖1中失業保險基金及支出變化趨勢可知，我國失業保險基金的收入和支出總體來說都呈現出遞增態勢。失業保險基金的現收現付制決定了其“以支定收”的原則，因而隨著基金支出的增長需求，基金收入也不斷增長，尤其是從2010年至2014年，基金收入實現了大幅度的增長。

圖1 2010～2014年全國失業保險基金收支增長情況

圖2 2010～2014年全國失業保險基金當年結余率情況

2014年失業保險基金當年結余765.1億元，當年結余率為55.45%，累計結余4451.5億元，年末參保人數17042.6萬人，人均累計結余3828.5元。從2010年到2014年，失業保險基金當年結余率普遍偏高且總體呈上升趨勢（圖2）。

此外，就各個省來看，截止到2014年12月，全國31個省（區、市）開展了失業保險，各省市均不存在收不抵支現象。2014年，失業保險基金當期結余最高省份為廣東省，當期結余率79.6%，累計結余515.7億元，基金當期結余最低省份為西藏自治區，當期結余率96%，累計結余11.4億元。由此可見，不論是當期或累計結余低的省份還是高的省份，其結余率都是比較高的，說明失業保險基金的支出范圍較窄，支出規模較小，利用率較低。

（二）研究現狀

在理論研究方面，早在《失業保險條例》頒布之初，就有學者提出并強調了失業保險基金收支平衡問題。紀韶[1]（2000）提出要用科學的方法制定失業保險的實施細則，指出各地應該根據每年失業率的變動相應調整不同行業的失業保險費率，并意識到失業保險金地區不平衡的問題，認為應當建立中央和地方分級的統籌項目。谷祖莎[2]（2000）強調了失業保險制度的目的，尤其是失業保險對促進再就業的重要性，認為對其目的的認識關系到制度本身的良性運行，必須以立法的形式調整失業保險基金支出結構，保證將基金的一部分按合理的法定比例用于促進再就業。隨著《就業促進法》、《社會保險法》等法律法規的實施，我國的失業保險制度得到了進一步的發展與完善，但依然存在很多問題。鄭秉文[3]（2010）關注到了我國失業保險基金增長迅速而受益人數卻持續下降的問題，認為《失業保險條例》的修訂應該提上日程，提出了上調失業金替代率、擴大覆蓋面、延長失業金待遇期限、擴大失業保險基金促進就業和預防失業的功能等幾方面的政策選擇。孫潔[4]（2011）認為，我國失業保險基金巨額結余形成的根本原因在于失業保險制度中存在著繳費與受益關系的不對稱性，并針對這一問題提出了降低繳費率、提高待遇計發標準、擴大基金支出項目等消化基金結余的對策。

從管理失業保險基金的國際經驗來看，美國、德國等眾多歐美國家的失業保險覆蓋面相對較廣、待遇水平較高，失業保險制度已經比較完善。相比之下，我國失業保險制度的起步發展較晚，失業保險制度還不夠成熟，有關基金管理方面的改革也勢在必行?！皬慕畮啄陙須W洲國家的改革潮流來看，失業保險的責任主體呈逐漸下沉趨勢，各國都在探索合理的失業保險基金儲備規模的量化指標”。陶芳侯[5]（2001）通過對德國的失業保險制度與勞動力市場情況的考察，認識到德國將促進就業政策融于失業保險之中，兩者緊密結合，失業保險政策觀念積極，同時在執法情況方面，嚴肅執法，嚴厲處罰，使得參保和繳費政策得以落實。指出我國在以上幾方面也應借鑒德國做法，健全失業保險在促進就業方面的法律法規體系，并在基金運作過程中加強監督，改善執法環境，有效落實政策。李元春[6]（2008）通過對美國失業保險稅立法內容的分析，認為美國失業保險稅制度的立法及保障層次高、稅制設計科學合理，提出我國失業保險繳費也應實行“費改稅”，針對不同企業實行不同費率標準，同時給予地方一定的自主權，使得地方能夠根據自身的經濟發展情況制定稅制政策，從而解決失業保險費征繳中遇到的各種問題。Stewart，Curt[6]（2004）認為為保證失業保險基金的償付能力,各州應通過建立失業保險經驗稅率自動調整機制與通過立法增加失業保險稅率或稅基，以及減少失業保險金來避免失業保險基金降至最低點。Heer B[7]（2003）認為失業保險金的使用應體現在四個方面：保障就業崗位、支付失業救濟金、給失業者支付失業保險金和職業促進費用，其中，應更加注重對職業培訓的財政支出，從而實現失業保險金的利用最大化。Haub C[8]（2013）指出社會救濟扮演著十分重要的角色，它不僅可以降低貧困，還在勞動力市場調整上起到非常重要的作用。因此社會救濟應當在勞動者就業出現障礙時提供協助保護，崇尚提供慷慨的支持措施從而實現充分就業的信念。

（三）研究意義

失業關系到社會經濟的發展與秩序的穩定，失業保險作為唯一一種針對失業者設立的社會保險，如何充分發揮其功能一直是經濟學界和社保領域討論的重點問題，而發揮失業保險功能的關鍵在于有效的利用失業保險基金。本文在認識我國失業保險基金高額結余現狀的基礎上分析其成因，探尋影響基金結余的顯著性因素及各個影響因素的大小，從而針對重要影響因素提出對策建議，有利于政府有效設計政策，使失業保險基金真正按照“以支定收，收支平衡，略有結余”的原則進行運作，從而對于完善我國的失業保險制度，幫助失業者順利實現再就業，促進社會穩定、和諧、可持續發展都具有十分重要的作用。

二、失業保險基金結余成因的實證分析

（一）建立模型

在市場經濟活動中，經常會遇到某一市場現象的發展和變化取決于幾個影響因素的情況，也就是一個因變量和幾個自變量有依存關系的情況。這幾個自變量都或多或少決定著因變量的發展和變化，這時就需要采用多元回歸分析法。多元回歸分析法，是指通過對兩上或兩個以上的自變量與一個因變量之間的相關分析，建立模型進行分析的方法。當因變量同各自變量之間為線性關系時，稱為多元線性回歸。

我國失業保險基金的運行方式采用現收現付制，即影響基金結余的兩個最為直接的因素為“收”與“支”，而要剖析基金結余的更深層次原因，就要從影響基金“收”與“支”的多個重要因素入手。因此，本文采用多元回歸分析方法建立基金當期結余率與影響基金收支的多個因素之間的多元線性回歸模型。

其中下標t表示自變量和因變量的第t次觀測值（t=1,…，n）是模型的參數，t為誤差項。

（二）變量選擇及數據處理

1.變量選擇

多元回歸模型中主要涉及兩類變量，一類是因變量，一類是自變量。

（1）因變量的選擇。本文選取基金年結余率作為因變量，它是綜合反映基金籌集、支付、結余情況的指標。該指標通過基金年結余額與年籌資額比較，反映基金年結余額在基金年籌資額中所占的比例，同時能夠反映出基金的利用程度與結余程度。

（2）自變量的選擇。在自變量的選擇方面，從影響基金“收”與“支”因素入手，同時考慮到失業保險基金“以支定收”的籌集原則，選取了如下指標：

1）失業保險參保率。失業保險參保率=參加失業保險的人數/單位就業人數，參保率反映了實際參加失業保險的人數占應該參加失業保險人數的比例。我國失業保險制度所覆蓋的城鎮職工中，依然存在一部分人群尚未參加失業保險，這勢必造成基金收入的不完整。失業保險基金最為重要的籌集來源即失業保險參保人員繳納的失業保險費，而失業保險參保率的高低影響著繳納失業保險費人數的多少，從而對基金收入產生影響，因此選取失業保險參保率作為自變量之一。

2）失業保險費率。根據《人力資源社會保障部財政部關于調整失業保險費率有關問題的通知》，從2015年3月1日起，失業保險費率暫由現行條例規定的3%降至2%，單位和個人繳費的具體比例由各省、自治區、直轄市人民政府確定。我國目前實行固定費率，而如果費率發生浮動變化，其高低則影響著失業保險費收入的多少，失業保險基金結余也會隨之變化。由于在本文所使用的樣本數據中，失業保險費率自1999年至2012年均是一個固定值3%，未發生變化，因此在回歸分析中將其納入常數項。

3）失業保險待遇替代率。失業保險待遇替代率=當年人均失業保險基金支出/上年城鎮單位就業人員平均工資，失業人員在就業轉失業后，失業金就代替其在崗時期的工資成為失業期間的生活來源。這就涉及到了失業人員領取的失業金能夠代替其在崗工資多少的問題，而失業保險替代率直觀地反映了失業保險待遇占城鎮單位就業人員平均工資的比例,失業保險待遇水平的確定影響著失業保險基金支出的多少，因此選取失業保險待遇替代率作為自變量之一。

2）城鎮登記失業率。失業保險基金支出幫扶的對象即就業轉失業人員，因而失業率的高低影響著失業保險基金支出的多少。城鎮登記失業率能夠反映在城鎮登記失業的人數占城鎮就業人數與失業人數之和的比例，在一定程度上能夠反映失業情況，從而反映出對基金支出需求的大小，因此選取城鎮登記失業率作為自變量之一。

5）失業保險金發放比率。失業保險金發放比率是指失業者直接申領的失業保險金占失業保險基金總支出的比例。失業者直接領取的失業保險金是其失業期間最基本的失業保險待遇，此外，失業保險基金支出還包括領取失業保險金期間的醫療補助金，接受職業培訓、職業介紹的補貼等。失業保險金發放比率不僅關系到失業保險基金支出的多少，還關系到失業保險基金支出結構的合理性。因此選取失業保險金發放比率作為自變量之一。

2.數據處理

本實證分析中選取的各變量均為百分比形式，保證了單位的統一。本文在進行多元回歸分析時選取1999年至2012年的年度數據，數據來源于《中國勞動統計年鑒》、《中國國家統計年鑒》，保證了數據的可靠性，對數據的處理均采用Eviews6.0軟件，并進行了平穩性檢驗與協整檢驗，避免了偽回歸的出現。

（三）分析結果

根據上述分析，以失業保險基金當期結余率（變量Y）為因變量，以失業保險參保率（X1）、失業保險待遇替代率（X2）、失業保險金發放比率（X3）、城鎮登記失業率（X4）為自變量，將失業保險費率納入常量，建立多元回歸模型：

并進行回歸分析如下：

1.變量的平穩性檢驗與協整檢驗

為避免偽回歸，本文使用ADF單位根檢驗法對變量進行平穩性檢驗，并由檢驗結果可知，所有變量都是非平穩的，但是其二階差分都是平穩的，它們都是二階單整序列，因此變量之間可能存在協整關系，后續將進行變量間的協整檢驗。通過Johansen協整檢驗方法可知變量間至少存在一個協整關系，因此采用這些變量建立的回歸模型是不存在偽回歸的，是有意義的。由于篇幅有限，因此平穩性和協整檢驗的過程不在此贅述。

2．顯著性檢驗

由Eviews輸出結果可以得到因變量y對四個自變量的線性回歸方程為：

由線性方程的檢驗結果可知，所有回歸系數的標準差都是較小的，說明回歸系數估計的精度較高；常數與其他四個自變量的的t檢驗對應的概率P值都小于0.05的顯著性水平，因此它們的回歸系數均通過t檢驗,對因變量的影響都是顯著的；F檢驗通過說明多元線性回歸方程整體上線性關系顯著；模型標準差SE=0.0605很小，說明模型精度較高，誤差很小。判定系數R2=0.9000說明模型中的四個解釋變量解釋了因變量失業保險基金當期結余率的總變差的90%，回歸模型高度顯著。

此外，由回歸方程的參數估計值可以看到失業保險參保率X1與失業保險基金當期結余率呈正相關，失業金替代率X2、失業保險金發放比率X3、城鎮登記失業率X4與失業保險基金當期結余率y呈負相關。在所選取的四個自變量中，城鎮登記失業率X4對失業保險基金當期結余率y的影響最明顯，其回歸系數為-56.3776，即在X1、X2及X3都不變的情形下，失業率每上升一個單位，失業保險基金當期結余率就會“平均”下降56.3776個單位。其次對因變量影響較大的是失業金替代率，再次是失業保險參保率，影響相對最弱的是失業保險金發放比率。下面將針對上述已分析出的失業保險基金結余的影響因素做出具體的分析與對策建議。

三、失業保險基金高額結余的對策分析

（一）擴大失業保險制度覆蓋范圍

目前，我國失業保險的覆蓋范圍為城鎮企事業單位及其職工，覆蓋范圍過窄，失業保險參保、繳費政策尚未有效落實到所有城鎮企業。由公式(1)可知，失業保險參保率和城鎮登記失業率對失業保險基金結余的影響都是比較顯著的，失業率的變動對基金結余造成的數量變動更甚，這主要是由于失業保險的保障對象是失業群體，即在失業保險基金充分發揮其保障作用的情形下，失業率越高，失業保險基金結余也會相應減少。但是，通過實證分析我們可以發現，即使在參保率對基金收入貢獻較高，城鎮登記失業率較高的情形下，失業保險基金結余率依然很高。這說明失業保險參保人群和失業人群發生了錯位，勞動力市場上依然存在大量面臨較大失業風險卻被排斥在失業保險制度之外的群體如非國有企業就業人員、勞動關系和就業崗位都不固定的非正規就業群體等。因此我國應該根據國家經濟發展的具體情況并結合就業政策切實考量失業保險供需，擴大失業保險的覆蓋范圍，逐步建立廣覆蓋的城鄉一體化失業保險制度。尤其是將具有最大失業風險的靈活就業人員及進城務工的有雇主的農民工群體納入覆蓋范圍，使失業保險制度更好地發揮其保生活、促就業的功能，以化解更多人的失業風險，減緩基金不合理結余帶來的壓力。在擴大覆蓋面的同時，還應注意參保政策的落實，對非法用工及不交社會保險等行為加強處罰力度，使法律政策落到實處。

（二）提高失業保險待遇給付水平

《失業保險條例》規定“失業保險金的標準，按照低于當地最低工資標準、高于城市居民最低生活保障標準的水平，由省、自治區、直轄市人民政府確定”。在實踐中，我國失業保險待遇給付水平通常在當地最低工資水平的60%至80%，失業保險待遇替代率普遍低于40%，并呈現出下降趨勢。通過實證分析我們可以發現，失業保險替代率對失業保險基金結余的數量影響僅次于城鎮登記失業率，而在目前的替代率水平下基金結余偏高，這意味著我國失業保險待遇水平還有待提高，替代率水平還有較大的上調空間。具體來說，可以通過調整參照比例即將失業保險金給付水平的參照工資調整為失業人員的在崗工資，放寬失業金領取條件如將“非因本人意愿中斷就業”等領取條件進一步人性化，簡化失業保險金申領手續等措施保證失業人員能夠在有保險保障需求時及時享受到失業保險待遇。

（三）調整失業保險基金支出結構

在式(1)中，失業保險金發放比率X3這一變量涉及失業金發放金額占失業保險基金總支出的比例。由檢驗結果可知它對基金結余的影響也是顯著的，因此應該合理調整失業保險基金支出結構，增加基金支出中用于促進就業和預防失業的支出項目，建立失業保險基金對促進就業和預防失業的資金支持保障體系。2006年起，我國就開始在東部七省市試點適當擴大失業保險基金支出范圍，并接連通過政策性文件延長期限，這些辦法能夠暫時緩解基金高額結余的壓力，但從長期來看，還需要通過立法的形式將失業保險基金中用于擴大促進就業和預防失業功能的基金支出項目如崗位補貼、社會保險補貼、為失業群體進行的職業培訓和職業介紹補貼、異地就業補貼及為失業群體創造公益性崗位等良性措施固定下來，將支出項目予以規范化。同時在擴大基金支出范圍過程中還應注意培訓質量、就業服務質量等，以保證基金支出對于促進就業的實效，使基金支出結構的調整能夠真正實現促就業，防失業的目的，增強失業保險制度的活力。

（四）構建保險費率靈活調節機制

自《失業保險條例》頒布以來，我國失業保險費率即實行固定費率，近10多年來,雖然不同的統籌地區有費率調整，但未發生國家層面的調整，這不利于失業保險基金“現收現付、收支平衡”原則的實現。2008年底，為采取有力措施應對金融危機的影響，緩解就業壓力，人力資源與社會保障部、財政部和國家稅務總局三個部門聯合下發了《關于采取積極措施減輕企業負擔穩定就業局勢有關問題的通知》，出臺了階段性降低四項社會保險費率的規定；2015年3月1日起，根據《人力資源社會保障部財政部關于調整失業保險費率有關問題的通知》，失業保險費率暫由現行條例規定的3%降至2%，單位和個人繳費的具體比例由各省、自治區、直轄市人民政府確定。這些階段性政策調整均是根據我國不同時期的經濟狀況以及勞動力市場供求狀況的變化合理調整費率的良好嘗試。但是這種調節不具有持續性，隨著失業保險基金規模的不斷擴大,急需建立失業保險費率的自動調節機制以使基金能夠實現自我平衡。由于各地區、各省之間經濟發展不平衡，基金結余差異較大，因此可以提高失業保險統籌層次，同時將權力下放，擴大地方自主管理權力，將失業保險的責任主體從中央政府下沉到地方政府，使各統籌地區能夠根據其基金狀況在中央政府批準的一定幅度內確定本地區具體的費率，以有效應對省際間基金結余不平衡、經濟發達地區基金結余量大的問題。

適當消化失業保險基金結存，化解基金高額結余帶來的風險，讓失業者能夠在失業期間生活得到保障，順利實現再就業，從而使社會成員能夠共享經濟發展成果，穩定社會秩序，構建和諧社會，是我們的目標與希望。同時，我們也希望建立一個能夠實現自我平衡，具有可持續性的失業保險制度，從而充分發揮出社會保障制度所持有的的失業保險保障功能。當然，任何制度的完善，都需要經歷一個循序漸進的過程，能夠有效平衡基金結余、實現可持續發展的失業保險制度也應當由短期到長期，逐步構建與完善。

附錄：樣本數據

[1]紀韶.失業保險基金怎樣收支平衡[J].中國改革,2000(4).

[2]谷祖莎.對失業保險制度進一步改革和完善的探討[J].商業研究,2000(8).

[3]鄭秉文,楊長漢.我國失業保險基金增長的政策選擇[J].中國社會保障,2010(9).

[4]孫潔,高博.我國失業保險制度存在的問題和改革的思路[J].西北師大學報，2011(1).

[5]陶芳侯.對德日失業保險和勞動力市場情況盼魂秦與思考[J].財貿研究,2001(1).

[6]Stewart,Curt.The Facts on the Increase in Unemployment Insurance Tax in Utah[J].Enterprise,Salt Lake City,2004,33 (37).

[7]Heer B.Employment and Welfare Effects of a Two-Tier Unemployment Compensation System[J].International Tax and Public Finance,2003,10(3):147-168.

[8]Haub C.Tracking Trends in Low Fertility Countries:An Uptick in Europe[EB/OL].2013(12).

[9]李元春.美國失業保險稅對我國的啟示[J].稅務與經濟, 2008(5).

[10]陳豐元.失業保險基金大量結余問題分析[J].河南社會科學,2011(3).

[11]張瑞鋒,張映芹.失業保險基金供求失衡矛盾的探析[J].西安建筑科技大學學報:(社會科學版),2013(6).

[12]鄭秉文.中國失業保險基金增長原因分析及其政策選擇——從中外比較的角度兼論投資體制改革[J].經濟社會體制比較,2010(6).

[13]劉勇.我國社會保障稅收法律制度研究[D].安徽:安徽大學,2006.

[14]王靜敏.當代中國失業保險問題研究[D].吉林:東北師范大學,2008.

[15]王美春.失業保險法律制度研究[D].遼寧:東北財經大學, 2003.

[16]張瑞鋒.我國失業保險基金供求失衡矛盾的探析[D].陜西:陜西師范大學,2013.

[17]鄭功成.社會保障學[M].北京:中國勞動保障出版社, 2005．

[18]毛健.失業保險[M].北京:中國勞動保障出版社,2004．

[19]郭士征.社會保險基金管理[M].上海:上海財經大學出版社,2006.

[20]郭靜安.五險一金——理論、制度、實踐[M].北京:經濟科學出版社,2013.

[21]劉揚.統計學[M].北京:中國統計出版社,2010．

（責任編輯：羅蕾）

On the Causes of High Surplus of Unem ployment Insurance Fund in China and the Countermeasures

LIChen-guang，QIAN Yu-ting
(centralUniversity ofFinaceand Economice,Beijing100081)

In recent years,the accumulated amounts of fund of the unemployment insurance remain high,how to use these funds effectively becomes a hot topic.Based on the analysis and discussion on the situation of the unemployment insurance fund,the paper usesmultiple linear regression method to analyze factors that affect the balance of the fund.To solve this problem,the paper proposes the opinion such as letting more people into unemployment insurance system,improving the level of unemployment insurance benefits,ad justing the structure of expenditures for unemployment insurance fund,introducing the automatic ad justment system of the insurance rate and so on.The paper aims to use unemployment insurance fund reasonably that it can work efficiently, achieving the sustainable developmentof China’s social security system.

unemployment insurance;fund surplus;re-employment;sustainability

F842.61

A

1008-2107(2016)02-0022-07

2016－11－05

李晨光，男，遼寧葫蘆島人，中央財經大學保險學院博士，講師；錢雨婷，女，甘肅天水人，中央財經大學保險學院碩士研究生。