從“一業一會”到“一業多會”：“內部官僚有限競爭”的分析視角

龍寧麗

（中央編譯局比較政治與經濟研究中心，北京100032）

?

從“一業一會”到“一業多會”：“內部官僚有限競爭”的分析視角

龍寧麗

（中央編譯局比較政治與經濟研究中心，北京100032）

[摘要]“一業一會”是當代中國最具法團主義特征的制度結構之一，但現實中行業協會的發展與這一規定相去甚遠。本文首先回顧了“一業一會”制度的歷史形成以及現實蛻化歷程，并在實證研究的基礎上揭示出全國性行業協會的“一業多會”情況，進而嘗試提出一個“內部官僚有限競爭”模型作為理解全國性行業協會“一業多會”成因機制的框架。

[關鍵詞]全國性行業協會；一業一會；一業多會；內部官僚有限競爭

我國《社團登記管理條例》等法律法規對行業協會的成立提出了“一業一會”的要求，但行業協會在基層發展的現實與這一規定相去甚遠。常敏、葉勁松（2005，2006）等指出，當前浙江省行業協會已經出現重疊型、聯合型、并列型、跨區型、總分型的“一業多會”以及跨行型的“多業一會”，“一業一會”管理模式存在明顯的局限性；江華（2008，2009）考察了民營經濟高度發達的溫州市，在對70余家行業協會和400余家會員單位進行調查后指出，當地的行業協會普遍存在“一業多會”現象。上述研究證實了與現行法律法規明顯相悖的“一業多會”在發達地區基層治理的普遍性，并揭示自下而上產生的行業協會與“一業多會”制度創新的相容性，但是，對于國家層面以自上而下方式產生的行業協會，我們仍知之甚少。

觀察表明，除了遍布東南沿海地區的企業自發聯合而成的體制外生成協會，自上而下體制內生成的協會在現有經濟社團中的比重更大，二者在運行邏輯、治理績效、會員歸屬感、服務能力等方面的差異與其產生方式顯著相關（余暉2002&2006，李景鵬2003，賈西津等2004，金正慶2006，汪莉2006）。研究還發現，中國社會組織行為的差異與其隸屬層級存在關聯（Unger&陳佩華1995，陳家健2010，孫沛東2011），按分級管理原則組織起來的行業協會，毫不例外受到所在層級政府利益偏好差異的直接影響。這是否意味國家層面以自上而下方式產生的行業協會，更不容易突破“一業一會”的制度藩籬？換言之，行業協會“一業多會”格局的形成也與其產生方式及層級存在相關性？

受制于現有區域性研究范圍過窄、調查對象限于民營經濟發達地區協會的樣本非典型性等因素，我們無法從常敏、江華等人的結論推斷出國家層面體制內行業協會的“一業多會”情況。本文將以2013年一項針對全國性行業協會的調查名單為基礎，結合部分協會座談情況以及對各協會網站的信息搜集，評估全國性行業協會的“一業一會”狀況。研究發現，全國性行業協會存在大量外顯或“變形”的“一業多會”現象，并沒有與地方民間協會形成明顯反差，現行制度所設定的“一業一會”規則在實際操作中幾乎形同虛設；此外，行業協會“一業多會”格局的形成與協會產生方式及所在層級并不具有相關性，因此，本文的另一目標是探討這一現象的成因機制以及如何破解這一難題。

一、法團主義視域下的“一業一會”：從結構到解構

“一業一會”是當代中國最具法團主義特征的制度結構之一。“一業一會”的制度合法性確立于1998年《社會團體登記管理條例》的第十三條，“在同一行政區域內已有業務范圍相同或者相似的社會團體，沒有必要成立的，登記管理機關不予批準籌備”。事實上，它簡單復制了1989年條例的第十六條，“在同一行政區域內不得重復成立相同或者相似的社會團體”。在登記部門的行政管理實踐中，它被演繹為同一地區不能有兩個業務范圍相同或相似的行業協會，即“一地一業一會”（張紹華2010）。來自最高監管部門的人士曾毫不隱瞞地指出“一業多會”在消解行業代表性及加重企業負擔上的消極作用（張悅2013），這被視為“一業一會”規則何以在1998年修訂條例時仍被保留的官方理由，即，受益于“一業多會”不良效果的“負面合法性”。客觀的看，盡管官方的考慮中有提升行業協會的秩序化行動水平的因素，但它的本質卻是既使分散的社會利益按照功能分化的原則進行組織并有序地參與政策過程，又讓國家權力獲得穩定的合法性來源和對社會的控制權（Schmitter1974，張靜2005，江華2009，褚松燕2014），而這正是法團主義的基因密碼。

回溯經濟社團的起源，歷史的廣角鏡將“一業一會”對焦于社會法團主義的十字準星。商業史研究者指出，在行業協會前身——行會、會館等這些古老組織形式的早期發展階段，無論中外，幾乎都罕有見到國家的身影。但這并不意味著經濟社團將走上自由發展的多元主義軌道，相反，在國家干預缺場的情況下仍形成了“一業一會”。不僅早期城市的手工業行會在地域基礎上形成了壟斷，就連具有高度流動性的遠距離貿易商人所結成的組織，也在地域或同鄉基礎上發展出強烈的排外性（Williams 1927，步濟時2011），在城市規模小、商品經濟集聚發展、家族主義以及行業共同利益等因素的作用下，“一業一會”機制自然生發并被固定成商業慣例。對于法團主義的擁躉而言，“一業一會”作為中世紀城市小商品經濟發展中自發形成的治理機制，它的社會合法性源于存在了數百年之久的社會自發形成的對行會地域性及壟斷性的管理，其本質仍是依靠組織控制、利益聚合限制來解除經濟社團之間的競爭關系，只不過采取了社會自我組織的外衣形式，而這恰好落在社會法團主義的中心地。可以說，“一業一會”在形成初期的產生方式、原則和特征等，無不是對社會法團主義基因的繼承與遺傳，而后者正是在與多元主義辯爭中成長的法團主義這顆大樹上成熟起來的一個果實。

與早期的社會法團主義傳統相不同，當代中國的“一業一會”已棲居于國家法團主義的枝杈。中國與西歐同樣封閉、排他和壟斷的封建行會制度，在本國近代資本主義精神的改造下分別走上了不同的道路，其中，“一業一會”在中國被改造為一項國家制度，由此導致從社會法團主義到國家法團主義的轉折。針對這個范式的轉換，一種觀點將“一業一會”制度歸結于共產主義體制或社會主義體制——共產主義政權對社團懷疑到了極點，以至創造出“單一的組織”（mono-organizational）體系，它最顯著的特征是試圖將所有的社會生活全部吸納進一個單一的組織結構（Rigby 1992，Pearson 1994）。事實上，“一業一會”并不是共產主義獨有或首創的發明，單就中國對行業協會進行監管的短暫歷史而言，“一業一會”的制度合法性肇始于共產黨尚未獲得執政權力的民國時期。1923年北京政府在《修正工商同業公會規則》中明確提出，“公所、行會或會館存在時，于該區域內不得另設該項同業公會”，從此，同一區域內的商家都被集結為“同區同業一會”，一行多會、互不統屬的格局正式瓦解，同業公會根據國家的法律授權行使保護工商業發展的權力，并以法人名義與商會等組織建立制度化聯系（彭南生2004）。考慮歷史區隔中的連續性，我們可以毫不含糊地得出，作為國家法團主義載體形式的“一業一會”，其制度起點具有比新中國建國更遠的原點。縱觀中國對行業協會進行制度化管理的短暫歷史，前后兩個時期的政府均承認，作為社會自組織形式的經濟社團在解決公共池塘資源問題上的效用，但又不約而同地透過“一業一會”這個具有準公共性和壟斷性的縱向連接機制，形塑國家相對于社會的絕對優勢地位。

然而，國家法團主義將“一業一會”制度拖入批評的泥淖。協會在本質上是一種“自我任命、自我選定的聯合形式，不可能具有真正的代表性”，且不論尋求行業代表性在上述（Peruzzotti 2005）質疑前的脆弱，也不論“一業多會”增加企業負擔的根源在于行政化背景下權力對企業的騷擾，而這種“權力”騷擾恰需通過“多會”及其之間的真正競爭才能徹底根除，就本質而言，在“一業一會”的諸多積弊中，依靠組織控制、利益聚合限制來解除經濟社團之間的競爭關系等法團主義安排，才是導致其沉疴難愈的真正病因。在衡量社會公共領域發達與否的指標體系中，數量是與社團生活活躍度相并列的重要指標（Lewis 2001，帕特南2001），“一業一會”從法律合法性的獲取層面控制經濟社團的登記注冊，極大限制了社團數量增長。對準入門檻的限制也許一定程度上解決了分裂社會中的價值整合難題，但在有效退出機制匱乏的強化下，卻導致經濟社團長久的壟斷——既有機構缺乏持續改進績效的動力，即使陷入僵死狀態也能有效阻止新社團的產生，這從根本上阻塞了依靠競爭產生更有效的行業治理機制的通道（康曉光2001，郁建興2006，余暉2008）。從更大的社會發展角度看，“一業一會”從根本上威脅公民自由結社權的平等實現，并因其不夠靈活、缺乏活力而引發大規模“消極的社會停滯”（Hemerijck 1995），這種由國家從社會中挑選代表性社團的行政強制邏輯傷害到社會肌體本身，終將在走向“歷史終結”的過程中被拋棄。

對“一業一會”制度的有力反擊，來自受地方政府認可及鼓勵的“一業多會”改革。在用法團主義以及碎片化、庇護性與層級性等名詞修飾的法團主義修正派觀點，論證當代中國國家社會關系時解釋力不復的潰退中（Howell 1995，Ding 1998，Yep 2000，Foster 2002，Nevitt 2006，Kennedy 2008，張鐘汝2009，景躍進2013，龍寧麗2014），江浙地區行業協會“一業多會”的發展，應和了法團主義理論退潮的趨勢。與“一業一會”規范存在明顯張力的“一業多會”改革，不僅充分印證Kennedy（2005）的判斷，即，中國地方層面的社會組織并沒有真正實現層級結構、壟斷權力和強制會員資格這些制度特征，組織之間常有重合或彼此競爭，同時還側面表明地方政府面對“上有政策”，在改革創新就要突破舊有制度條框的旗幟下采取“下有對策”的靈活與精明。

二、研究方法：基于全國性行業協會名錄的數據挖掘

評估全國性行業協會“一業多會”的核心指標是行業協會的“相同”或“相似”度。對此的權威性解釋最早見于1989年民政部《關于〈社會團體登記管理條例〉有關問題的通知》，“相同”指社團的名稱、性質、宗旨、任務等相同或基本相同，“相似”則指社團名稱雖不相同，人員構成也有差別，但實際業務活動屬于同一業務領域。盡管該文件所解釋的對象——1989《社會團體登記管理條例》早已為1998年的修訂版所替代，修訂版對社團“相同”或“相似”條款的保留表明對上述解釋有效性的延續認可。從系統的角度看，確定“會”的“相同”或“相似”度，離不開科學劃分行業協會所屬“業”這個首要前提，原因在于，無論“一業一會”抑或“一業多會”的表述中，“業”是界定經濟社團領域屬性的關鍵詞。在認定行業協會所屬的“業”方面，《關于〈社會團體登記管理條例〉有關問題的通知》曾專門提出，成立經濟性社團要依據《國民經濟行業分類和代碼》的中類標準確定，但情況特殊的經充分論證后可按大類或小類設立，因此，本文采用這一通用分類標準，并依據行業大類、中類和小類的劃分，將業務屬性上具有種屬關系的特例一并納入“一業多會”的范圍。

進入數據處理前的一項基礎性工作是框定研究范圍。現有關于行業協會的大部分研究采用個案方法，尚缺乏對總體特征的描述與剖析，更無法實現對重要假設的有效性檢驗，就全國性行業協會而言，這種缺陷尤為突出。本研究借助2013年一項官方對全國性行業協會進行的調查，獲得了所有在國家民政部登記注冊的全國性行業協會的完整名單，這為分析全國性行業協會“一業多會”的總體情況提供了前提。對名單的初步考察表明，先后分兩批納入調查的838個全國性行業協會，類型不僅包括經濟社團，還包括與其區隔開的專業性社團和聯合性社團。這種對行業協會外延進行擴大化的處理，不僅表明發展一個統一的行業協會定義的困難，同時揭示了即使是主導調查的官方機構也缺乏辨認行業協會的可靠技術方法這一尷尬（杜魯門2005；龍寧麗2014）。但從現實的需要及操作上的可行性出發，本文仍以這份出自官方的名單作為數據挖掘的起點。

在數據處理上，本研究采取了“兩步三輪”的方式。第一，借助關鍵詞分析法對協會的名稱進行相同度比對，第二，對作為協會自治憲章的章程進行文本分析，判斷行業協會在性質、宗旨、任務以及業務活動領域上的相同度和相似度。此外，為減小企業縱向一體化經營對“業”的突破以及分類工作本身難以避免的主觀性偏差等因素對編碼工作的負面影響，本研究在劃分行業協會的“業”別時，采取了三輪編碼比對法，即，筆者先后三次按照“國民經濟行業分類標準”對各行業協會所屬的業進行劃定，取三次編碼中兩次結果相同的為最終結果，對于三次編碼都不一致的，另由一個外部專家確定最終結果。必須承認，上述數據處理方法不可避免地存在著局限于文本分析、分類主觀等缺陷，但在目前的研究條件下暫時沒有更優的替代方法。

在數據處理中，對協會章程文本的抓取是通過互聯網完成的。筆者選定全球最大的中文搜索引擎“百度”(www.baidu.com)，逐一檢索838個全國性行業協會并下載相關信息，信息獲取時間為2015年1月15日至2月15日之間。搜索結果顯示（見表1），全國性行業協會普遍重視互聯網的信息溝通功能：有789個全國性行業協會在互聯網設置了機構頁面，其中，除192個依托百度百科等互聯網渠道開設簡單的宣傳頁面外，剩下597個專門建立了本協會的獨立網站，換言之，75.7%的協會投入人財物力等成本從事網站信息化建設。進一步的分析表明，實現章程網絡公開的協會有652個，即，章程文本的網絡獲取率高達82.6%；其中，通過本協會獨立官方網站、依附其他網站開設宣傳頁面兩種渠道公開章程的分別為523個和129個，這意味著66.3%的協會的章程內容可被本機構獨立網站登載的其他信息驗證或核實，表明了本文文本分析的可靠性。

表1　在互聯網設置機構頁面的全國性行業協會單位（個）

三、全國性行業協會“一業多會”：特征與表現

理論上看，法團主義的結構安排，將使社會中協會的數量更多受到制度而非產業本身的抑制，這是上文對全國性行業協會絕緣于“一業多會”作出假設推論的原因所在。但下文分析顯示，與地方行業協會多元發展的事實如出一轍，全國性行業協會作為一個群體并未完全嚴格堅守“一業一會”的規則底線，相反，它在形式上發展了較為普遍的“一業多會”格局，這意味政府高層部門具體執行自己所制定的政策時出現了系統偏差，并暗示出其背后成因機制的復雜性。

第一，“一業多會”在全國性行業協會中普遍存在，幾乎占據了“半壁江山”。數據顯示，789個有效樣本中，只有396個全國性行業協會維持“一業一會”，剩下高達49.81%的協會處于“一業多會”狀態。這直接反映了活躍的市場經濟對在“一業”內成立數個行業協會的內生需求，但也表明處于“多會”中的全國性行業協會所代表的利益并不具有“全國”或“全行業”意義上的普遍性。這一數據揭示出中國的社會精英在復雜形勢下，利用各類社會資本成功登記全國性社團的能動性和活躍度，此外，還催生了對最高登記監管部門“燈下黑”的質疑——政策出臺機構并沒有徹底執行自己制定的政策。

圖1全國性行業協會“一業多會”情況（N=393）

表2　全國性行業協會“一業多會”的結構類型

第二，“一業多會”的“會”數因“業”的不同存在明顯差異。工商活動幾乎使每個行業都有自己的協會，但這并不意味著各行業中可容納的協會的數量趨于無限。就中國而言，在國家對社會進行同等干預的情況下，協會的數量及其差異，更多的受所在行業或產業規模的剛性約束。分析結果顯示（見圖1），處于“一業多會”的393個全國性行業協會，分屬108類不同的行業“業”別。每“業”所容納“會”的數量不等，從“一業兩會”直至“一業二十三會”，這表明了各產業或行業的市場容量存在天然差異。其中，“一業兩會”和“一業三會”的分別有53類和22類“業”，累計占總數的69.4%；“會”數最多的達到了“一業二十三會”，但僅存在于1個行業“業”別中。協會的數量反映行業的復雜性及發達狀況，對原始編碼數據的查詢進一步表明，“一業多會”中“會”數較多的全國性行業協會主要集中在機械、電子和醫藥等“業”別，客觀印證了這些行業在國民經濟中的相對發達及細分程度。

第三，同一行業的“多會”內部呈現復雜的結構。從同一行業的協會之間的邏輯隸屬關系來看，協會之間存在屬種包含型、重疊型、交叉型、串聯型、多元混合型等結構，其中，屬種包含型中各種類之間的結構又呈現出多種形態（見表2）。

協會之間的關系受結構的影響。理論上，行業協會的數量越多，多元的行業格局就越有可能出現。但事實上，協會間關系更多受到它們之間結構的影響。以版權保護領域的全國性行業協會為例。版權領域的這些協會，盡管在成立之初接受國家新聞出版總署或國家版權局等業務主管單位的指導，但這兩個行政機構實為一套人馬、兩塊牌子，在2013年政府機構改革中合并為國家新聞出版廣播電影電視總局。根據各協會章程中載明的協會性質及宗旨等文字表述，中國版權協會在某種程度上可被視為版權產業的綜合性社會組織，與電影、音像、文字、攝影、音樂這5個并列領域的著作權保護協會構成屬種關系（見表3）。為了強化各專業性著作權保護協會之間的并列及互斥關系，中國音像著作權集體管理協會甚至針對音像作品與影視作品的交叉性，在章程中對“音像節目”進行了專門界定，即指“受著作權法保護的錄音、錄像制品和以類似攝制電影的方法創作的作品，并且明確其外延不包括電影、電視劇等”。從積極的功能看，相互并列的專門性協會之成立是特定利益的“擴音器”和“放大鏡”，有利于社群利益的精確化和專業化表達；但在消極的意義上，這是版權領域的協會在同一業務主管單位干預下形成的“分而治之”格局，從這點看，“多會”格局并未真正促進競爭并改變制度設計的法團主義特征，只不過先前的利益代表功能由一個協會集中承擔變成了由幾個協會按照功能分化的原則共同承擔而已。

四、全國性行業協會“一業多會”何以發生：“內部官僚有限競爭”模型

在“一業一會”的制度約束下，全國性行業協會何以存在“一業多會”的分布特征？Key和奧爾森曾分別從商業逐利本性所生發的內在驅動力以及俱樂部產品的有效規模兩個維度，對影響社會中協會數量多寡的因素進行了探討。他們認為，社會中擁有最大量為其自身利益工作的游說疏通團體的部門是商界，商業組織的逐利本性使市場主體無需借助外力就組織起來成為普遍規律，但由于對協會起有效支持作用的會員通常比想象的少得多，這就是協會數量如此之多的主要原因（Key 1958；奧爾森2004）。作為從微觀層面入手的分析工具，上述觀點具有一定的解釋力，但在詮釋中國的全國性行業協會何以在法團主義的制度根基上生發出向有限多元主義靠攏的“一業多會”時，它仍存有一定的局限，難以從瑣碎和具體的經驗檢驗中提煉出一個整全的視野。

一些學者提出，個體主義的方法論基礎不足以解釋中國復雜的政治社會現象，宏觀體制因素才是起決定性作用的力量。持這種偏好的政治學者提出了威權體制、后全能主義體制、共產主義體制、黨國體制等概念模型，并將中國作為同類現象中的典型個案予以例證。按照這種邏輯，向有限多元主義逼近的“一業多會”，并不代表放松管制的趨勢，而是體制對特定環境變化所做出的主動收縮與調試（沈大偉2011）。這一視角不失從宏觀上進行理論推演的合理性，但是，它易流于抽象和空泛，很難驗證，并且缺乏精確性和操作性。但是，無論微觀還是宏觀研究，都無法克服內在的方法論局限，要在有限的社會現象中解釋社會行為、社會組織和社會變遷中觀察到的一致性，需要一種介于抽象綜合性理論與具體經驗性命題之間的中層理論，通過架設一條社會理論實用化的橋梁，縮短宏觀與微觀之間的距離（默頓2015）。從這個角度看，全國性行業協會與國家體制發生聯接的中觀機制，或許能為探求“一業多會”的成因提供“第三條道路”。

通過登記獲取法律合法性，是全國性行業協會與國家體制發生聯接必不可少的機制，簡要的看，它包括兩個環節，一是獲取業務主管單位的同意，二是在登記管理機關完成登記。現有的文獻研究普遍聚焦于第一個環節，一邊倒地要求取消業務主管單位（Saich 2000；康曉光、韓恒2005）。理由是，規范中國結社行為的業務主管單位與登記管理機關雙重登記管理制度?，強制尋求注冊的社會組織與業務主管單位發生縱向聯系以取得其同意，并將接受監管作為換取合法性支持所必須承擔的一項義務，這事實上設定了一種隱性的前置行政審查機制，賦予業務主管單位廣泛且不受規則約束的自由裁量權，此外，從其執行效果來看，這一自由裁量權行使極其隨意，已成為制約社會組織登記及發展的巨大絆腳石。

表3　版權領域全國性行業協會的基本情況

取得業務主管單位同意后，申請籌備成立的社會團體進入了第二個環節，向登記管理機關提交完整材料以完成登記手續。與第一個環節相比，這個環節更類似于某個自動化的處理過程——如《社團登記管理條例》第十一條和第十二條所指出的，只要申請籌備成立的社會團體之發起人向登記管理機關輸入包括業務主管單位批準文件在內的各種信息材料，那么，登記管理機關自收到有效文件之日起60日內，將輸出批準或者不批準籌備的政策結果。事實上，真實情況要比字面上的文字介紹復雜得多——來自國家部委的一位官員撰文介紹的國際性社會團體登記流程（黃海輝2013），揭開了在這個不為外界重視的對社會價值進行權威分配的公共政策“黑箱”中（尼古拉斯·亨利2002），業務主管單位、作為利益相關方的其他行政機關、國務院以及民政部等各機構呈現出迥異的角色、地位和功能差異。

據介紹，國際性社會團體的具體登記流程包括：1.確定發起人或發起人單位，條件準備（如提交成立國際性社會團體的可行性研究報告，包括擬定組織章程、組織成員國家反饋意見等）。2.發起人或發起人單位向其業務主管部門申請籌備成立國際性社團，經主管部門審查同意。3.主管部門行文呈請國務院審批（事先要征得外交部同意，如申請中央財政支持或在中央財政中列支經費還需征得財政部同意）。4.國務院批準同意后，由主管部門向民政部申請籌備成立國際性社團，經民政部審查批準同意后，開始籌備工作。5.發起人或發起人單位向主管部門申請召開會員（代表）大會，主管部門審查同意并召開會議（代表）大會后，由主管部門向民政部申請登記成立，民政部審查批準后辦理登記、備案事項（黃海輝2013）。

盡管上述程序規范的僅是國際性社會團體，但作為一個同級行政機關之間的公文流轉程序，它具有公認的規范性和代表性。本文對協會網站數據的挖掘表明，該程序適用于包括全國性行業協會在內的所有在民政部登記注冊的社會團體。例如，網站公開的信息顯示，全聯中小冶金企業商會是經國務院同意，民政部核準的國家一級社團；中國攝影著作權協會是經國家版權局同意，報國務院總理辦公會批準、民政部正式批復同意成立的國家一級社團；中國農業產業化龍頭企業協會是經農業部同意，報國務院批準、民政部正式批復同意成立的國家一級社團；中華潮汕商會是經民政部提交國務院批準成立的國家一級社團。盡管未能揭示出各利益相關方的角色功能，上述介紹仍有力地證明了國務院在登記注冊中的關鍵作用。

這一內部行政管理流程，未給社會組織等任何外在的行動者提供制度化的介入形式，有的只是業務主管單位、登記管理機關和作為利益相關方的其他行政機關所展開的討價還價和協商等行為，以及國務院的實質性約束，這在某種意義上可以被概括為“內部官僚有限競爭”。其產生的根本原因在于組織內部無法消除的結構性縫隙，即，官僚體制內部并非是鐵板一塊和毫無縫隙的，事實上，同一層級的各個部門具有相對獨立的使命、資源和偏好，權力平行分散，這符合了現代政府專業分工的管理原則，但也正因如此，零散割裂的政府結構帶來充滿談判、討價還價、妥協讓步和尋求共識的政策系統，平行部門之間的利益博弈受到作為最終裁決人的更高一級政府的節制。在社會團體登記的第二個環節所體現出的“內部官僚有限競爭”，對全國性行業協會“一業多會”的最終生成起到了決定性作用，在第一環節選擇支持成立某個社會組織的業務主管單位，在這個環節發揮出不可替代的關鍵性功能。

不可否認，業務主管單位客觀上具有積極功能。既然雙重登記管理制度很難在短期內得到改變，與其糾結于取消業務主管單位，不如發揮業務主管單位的積極效用。分散化的管理格局下，政府各部門原本均負有不同的行業管理職責，但現實中各部門間敷衍塞責、推諉扯皮等情況時有發生，在這個意義上，雙重管理體制使業務主管單位不對稱地肩負起首位的社會組織登記和日常監管責任。由此產出的第一個副產品，就是社會組織獲得了一條與體制發生制度化聯系的額外途徑。中國背景下，與政府沒什么聯系也就意味著無從獲得體制的任何好處，對力量弱小的社會組織而言，獲取體制的資源支持尤為重要，因為與政府聯系的機制本身就是一種能帶來其他資源的稀缺性資源。業務主管單位一旦選擇支持成立某個社會組織，就架設了一道社會組織與官僚體制進行制度溝通的橋梁，并由于本身是官僚結構一分子的結構構造，在建構體制內外的聯系上具有獨到的比較優勢。

幾乎被完全忽視的第二個副產品是，在“內部官僚有限競爭”場景下，業務主管單位首當其沖地扮演了社會組織在官僚體制內部獨一無二的代言人以及利益捍衛者，與作為利益相關方的其他行政機關、登記管理機關直接開展博弈。蓋伊指出，官僚提供的政府可能向很多方向發展，沒有統一的意識形態或者哲學，只有一些關于特定政策問題的特定意識形態，這些意識形態而非統一的政府活動，使政府更加分裂，導致一系列競爭，或者起碼的不合作，各自為政（2006）。在第二個環節，最終拍板的國務院作為一個決策和協調機構，其決策診斷高度依賴來自官僚部門及文官所提供的各種專業化知識，而熟悉問題領域、具有專業技能的業務主管單位、登記管理機關以及其他利益相關方，又通過提交對各自部門有利但同時可能互為沖突的競爭性信息，事實上參與最高決策進程并影響國務院的最終判斷。在這個復雜的內部博弈進程中，為社會組織代言、游說其他機構并積極爭取“同盟軍”的，從結構上看首推業務主管單位，他們對問題重要性的理解和闡釋，以及參與競爭博弈時的興致及效率，毫無例外地影響了討價還價的效果。王名等人通過社團成立年份的離散度分析以及全國性社團在地方同類社團成立時間序列中的位置分析也證明了這點，社團的成立受主管部門態度的影響較大（2001）。

對隨市場經濟發展而繁榮興盛的全國性行業協會而言，“內部官僚有限競爭”刺激了“一業多會”的形成，無論這種“一業多會”隸屬于同一業務主管單位還是來自于不同業務主管單位。事實上，進入第二環節后，業務主管單位此刻顯示出了不多見的驅動力，甚至將成立社會組織當作尋求權力積極擴張的一種變異形式而具有了擴張性。王信賢指出，各部門與地方政府都是具有自利動機的個體，利用社會組織維持、擴張與爭奪權力與利益（2006）。具有擴張性的業務主管單位面對同樣具有部門利益本位傾向的其他游戲參與者的角逐，如果在游說其他機構支持自己政策努力的博弈中尤其是在影響國務院的決策過程中居于主導性地位，全國性行業協會注冊成功幾乎十拿九穩了。這為“一業多會”的形成提供了現實基礎——大量的全國性行業協會在上世紀九十年代市場經濟快速發展的形勢下井噴式成立后，要想找出仍未成立行業性自律組織的全新行業領域已經越來越難，再加上互聯網技術支撐下共享經濟的發展和行業界限的日趨模糊，新成立的全國性行業協會不可避免地與現有協會產生了交叉重疊。

進一步看，每場“內部官僚有限競爭”中，除了國務院、登記管理機關等固定不變的機構外，包括業務主管單位在內的其他游戲參與者始終在變化。2000年出臺的《民政部關于重新確認社會團體業務主管單位的通知》（民發[2000]41號）明確指出，在行政體制內占據不同結構資源的黨、政、人大、政協、法院、檢察院以及軍隊等機構，均可擔任社會團體的業務主管單位。就全國性行業協會而言（見圖2），這涉及了在體制內呈現出“差序”排列的59個單位，具體包括黨的機關1個，國務院直屬事業單位5個，群團組織7個，參公單位（具有事業編制）1個，其余45個均為國家行政機關（含國務院特設機構）。每次的博弈結果，因業務主管單位在結構、地位和資源上相對于其他游戲參與者的優劣而呈現出差異。這就解釋了為什么強勢的業務主管單位更容易推動“一業多會”的形成，而相對弱勢的業務主管單位更多地是維持“一業一會”現狀。

五、思考與討論：從政府選擇走向市場選擇

“內部官僚有限競爭”模型提供了一個立足于部門行為博弈的動態過程，它在“結構性嵌入”視角之外，極大拓展了我們對全國性行業協會“一業多會”成因機制的認知與理解——“結構性嵌入”視角認為，將部分國家機關轉換為全國性行業協會的兩次行政機構改革導致了“一業多會”的大量產生。在這個模型中，業務主管單位的積極作用得到充分展現：在雙重登記管理體制在短期內無法解決的前提下，從部門利益角度出發的業務主管單位充當了全國性行業協會成功登記必不可少的“助產士”，并進而推動了“一業多會”的形成。但不可否認，無論“內部官僚有限競爭”模型的解釋功效如何，它始終無法抹去“一業多會”國家法團主義的特征，同一行業中全國性行業協會數量的增加并不代表多元主義或者有限多元主義的誕生，相反，這種變異形式在本質上仍是政府選擇的建構結果。站在發展的角度，未來“一業多會”格局之形成，需要摒棄政府這只看得見的手的干預，真正從政府選擇走向市場選擇，從而推動行業協會成為一種真正有效的行業治理機制。

圖2全國性行業協會按業務主管單位劃分的分布情況（N=810）

[注釋]

第5號，商事法例。1923年4月14日北京政府農商部發布第267號令，即以《修正工商同業公會規則》的方式，對中國歷史上第一個關于同業組織的正式制度《工商同業公會規則》（1918年4月27日第45號令頒布）中的相關條款進行了完善，正式提出“同區同業一會”制度。

[參考文獻]

[1] [美]埃莉諾·奧斯特羅姆．公共事務的治理之道[M]．上海三聯書店，2000．

[2] [美]步濟時．北京的行會[M]．清華大學出版社，2011．

[3]常敏．行業協會的組織規模邊界研究——對“一業一會”問題的調研與分析[J]．中共杭州市委黨校學報，2005，（6）．

[4]常敏、葉勁松．《行業協會的組織邊界與效率對“一業一會”問題的再思考[J]．浙江學刊，2006，（3）．

[5]陳家建．《法團主義與當代中國社會[J]．社會學研究，2010，（2）．

[6] [美]杜魯門．政治過程——政治利益與公共輿論[M]．天津人民出版社，2005．

[7] [美]蓋伊·彼得斯．官僚政治（第五版）[M]．中國人民大學出版社，2006．

[8]黃海輝．關于國際性社會團體在我國民政部注冊登記的實現途徑研究[J]．對外經貿，2013，（6）．

[9]江華．民間商會的“一業多會”問題及其求解路徑[J]．中國工業經濟，2008，（5）．

[10]江華、張建民．民間商會的代表性及其影響因素分析——以溫州行業協會為例[J]．公共管理學報，2009，（4）．

[11]康曉光．行業協會何去何從？[J]．中國改革，2001，（4）．

[12]康曉光、韓恒．分類控制：當前中國大陸國家與社會關系研究[J]．社會學研究，2005，（6）．

[13]賈西津、沈恒超、胡文安．轉型時期的行業協會：角色、功能與管理體制[M]．社科文獻出版社，2004．

[14]金正慶．從強制性制度變遷看我國“官辦型”行業協會[J]．生產力研究，2006，（6）．

[15]景躍進．比較視野中的多元主義、精英主義與法團主義——一種在分歧中尋找邏輯結構的嘗試[J]．江蘇行政學院學報，2013，（12）．

[16]龍寧麗．國家和社會的距離：尋求國家社會關系研究的新范式——基于對全國性行業協會商會的實證分析[J]．南京社會科學，2014，（6）．

[17]龍寧麗．經濟社團治理現代化：現狀、問題及變革——一項基于全國性行業協會的實證分析[J]．中共寧波市委黨校學報，2014，（11）．

[18]李景鵬．關于非政府組織若干問題的探討[J]．新視野，2003，（1）．

[19][美]羅伯特D．帕特南．使民主運轉起來[M]．江西人民出版社，2001．

[20][美]曼瑟爾．奧爾森．集體行動的邏輯[M]．上海三聯書店，2004．

[21][美]羅伯特-默頓．社會理論與社會結構[M]．譯林出版社，2015．

[22][美]尼古拉斯．亨利．公共行政與公共事務（第七版）[M]．華夏出版社，2002．

[23]彭南生．近代中國行會到同業公會的制度變遷歷程及其方式[J]．華中師范大學學報，2004，（6）．

[24]孫沛東．市民社會還是法團主義？——經濟社團興起與國家和社會關系轉型研究評述[J]．廣東社會科學，2011，（5）．

[25][美]沈大偉．中國共產黨：收縮與調試[M]．中央編譯出版社，2011．

[26]汪莉．論行業協會的經濟法主體地位[J]．法學評論，2006，（1）．

[27]王名等．中國社團改革——從政府選擇到社會選擇[M]．社會科學文獻出版社，2001：99～100．

[28]王信賢．爭辯中的中國社會組織研究：國家——社會的視角[M]．臺北：韋伯出版社，2006．

[29]余暉．行業協會及其在中國的發展：理論與案例[M]．經濟管理出版社，2002．

[30]余暉．我國行業組織管理體制的模式選擇[A]．浦文昌．建設民間商會——市場經濟與民間商會理論研討會論文集[C]．西北大學出版社，2006．

[31]余暉．我國行業組織管理體制的模式選擇[J]．財經問題研究，2008，（8）．

[32]郁建興、江華．商會發展中的問題與挑戰——溫州行業商會、協會調查[J]．中國改革，2006，（10）．

[33]張靜．法團主義[M]．中國社會科學出版社，2005．

[34]張紹華．關于行業協會“一業一會”的思考[J]．社團管理研究，2010，（6）．

[35]張悅．行業協會商會探索一業多會改革將面臨的問題及應對建議[J]．中國社會組織，2013，（5）．

[36]張鐘汝、范明林、王拓涵．國家法團主義視域下政府與非政府組織的互動關系研究[J]．社會，2009，（4）．

[37]Ding,Yijiang,1998,Corporatismand Civil Societyin China: An Overview of the Debate in Recent Years, China Information 4: 44～67.

[38]Foster, Kenneth W., 2001, Associations in the Embrace of an Authoritarian State: State Domination of Society? Studies in Comparative International Development. Vol. 35, No. 4:84～109.

[39]Foster, Kenneth W., 2002, Embedded within State Agencies: Business Association in Yantai, China Jounal 47: 41～65.

[40]Hemerijck, A., 1995, Corporatist Immobility in the Netherlands, See Crouch & Traxler eds., Organized Industrial Relations in Europe: What Future? Aldershot, UK: Avebury, pp.183～226.

[41]Lewis,David,2001,The Management of Non-Governmental Development Organizations: An Introduction, Routledge, p.44.

[42]Linz, Juan J., 1970, An Authoritarian Regime: Spain, in Erik Allardt and Stein Rokkan, eds., Mass Politics:Studies in Political Sociology, New York: Free Press, pp.152～183, 374～381.

[43]Nevitt, Christopher E, 1996, Private Business Association in China: Evidence of Civil Society or Local State Power? China Journal 36: 25～43.

[44]Pearson, Margaret, 1994, The Janus Face of Business Associations in China: Socialist Corporatism in Foreign Enterprises. The Australian Journal of Chinese Affairs.31: 25～46.

[45]Peruzotti, E., 2002, Toward a New Politics: Citizenship and Rights in Contemporary Argentina, Citizenship Studies, Vol.6, No.1, pp.77～93.

[46]Rigby, T. H., 1992, The USSR: End of a Long, Dark Night? In Robert F. Miller, ed., The Developments of Civil Society in Communist Systems, pp.11～23.

[47]Saich, Tony, 2000,Negotiating the State:The Development of Social Organizations in China. The China Quarterly, No. 161, Mar, 2000, pp.124～141.

[48]Schmitter, Philippe, 1974, Still the Century of Corporatism. Review of Politics, Vol.36, No.1, pp85～131.

[49]Schmitter,Philippe,1982,Reflectionson Where the Theory of Neo-corporatism Has Goneand Where the Praxis of Newcorporatism MayBeGoing,inGlehmbruch,PSchmittereds., PatternsofCorpratistPolicyMaking,Lodon:Sage,pp.259～279. [50]Schmitter, Philippe C. & Grote, Jurger R., 1997, The Corporatist Sisyphus: Past, Present and Future. A Revisted and Translated Version on Politische Vierteljahresschrift(PVS), Summer. Howell, Jude, 1995, Prospects for NGOs in China, Development in Practice, Vol.5, No.1(Feb., 1995), pp.5～15.

[51]Unger, J.& Anita Chan. 1995, China, Corporatism and the East Aisan Model. The Australian Journal of Chinese Affairs, 33:29～53.

[52]Yep, Ray,2000, The Limitations of Corporatismfor Understandign Reforming China: An Empirical Analysis in a Rural County, Journal of Comtemporary China, Vol.9, No.25, p.548.

[53]Kennedy,Scott,The Price of Competition:The Failed Gove rnment Effort to Use Associations to Organize China's Market Economy, in Jonathan Unger eds., Associations and the Chinese State: Contested Spaces. N.Y.: M. E. Sharpe, 2008. [54]Key, V.O. Politics, Parties, and Pressure Groups, 4th ed. New York: Crowell, 1958.

[55]Kennedy, Scott. 2005. The Business of Lobbying in China. Mass: Harvard University Press Williams, Edward Thomas. 1927, China, Yesterday and Today, 2nd, New York, Bantam Books.

責任編輯：劉華安

[作者簡介]龍寧麗，女，中央編譯局比較政治與經濟研究中心副研究員，主要研究方向為國家社會關系、非政府組織問責、行業協會治理等。

[基金項目]中央編譯局“行業協會治理現代化研究”課題（編號：15B03）的階段性成果。

[收稿日期]2015-12-29

[中圖分類號]C912.21

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-4479（2016）02-0100-12