公共政策的公平性與有效性：對研究生招生政策的評估與建議

朱原李華靜

（浙江大學研究生院，浙江杭州310027）

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公共政策的公平性與有效性：對研究生招生政策的評估與建議

朱原李華靜

（浙江大學研究生院，浙江杭州310027）

[摘要]公平性和有效性是公共政策的兩個維度，二者有時處于一種緊張關系。在現代公共政策的制定中，通過程序公正和嚴格的制度體系可以保障公共政策的公平性，在此基礎上實現政策的有效性，從而將公平性和有效性有機地統一起來。本文通過考察研究生招生政策的沿革，以及分析浙江大學2002年研究生入學考試成績與研究生學位論文成績的歷史數據以及近三年的初試成績與錄取人數的縱向數據，從公共政策公平性與有效性的視角出發，評估了研究生招生政策的政策效果，并在此基礎上提出了完善研究生招生政策的若干建議。

[關鍵詞]研究生招生；公共政策；公平性；有效性

李華靜，女，浙江大學研究生院副研究員，主要從事高教管理。

分數面前人人平等，考試一直以來被認為是公平性較高的招生方式，但同時也因為應試教育、高分低能、片面追求升學率等弊端，其選拔人才的效果受到廣泛詬病。為完善高校招生制度，近年來教育主管部門逐步推廣自主招生、推薦免試等招生方式，但這些政策的公平性又受到一定質疑[1]，特別是2013年曝出的某高校招生腐敗問題后，自主招生成為社會關注的熱點話題。如何在有效性和公平性之間取得平衡，甚至將兩者有機統一起來對于高校招生政策的制定來說是一個亟待探討的現實問題。

從公共政策的理論發展來說，公平性和有效性是公共政策的兩個維度，二者有時處于一種緊張關系。在現代公共政策的制定中，通過程序公正和嚴格的制度體系可以保障公共政策的公平性，在此基礎上實現政策的有效性，從而將公平性和有效性有機地統一起來。本文試圖考察研究生招生政策不斷走向公平性與有效性相統一的發展過程，并從中提出完善研究生招生政策的建議。

一、公共政策的公平性和有效性

公共政策的有效性和公平性是評估公共政策的兩個重要方面。公共政策的有效性是指公共政策在實際執行過程中達到的效果及其產生的影響，強調公共政策“在解決公共問題、分配公共資源和價值等方面，能否達成預定的目標”[2]，更加注重公共資源分配的效果和影響。公共政策的公平性是指“分配人們利益要求的價值合理性”[3]，是衡量人與人之間關系的價值尺度，也是協調社會各個階層相互關系的基本準則，作為公共政策重要的倫理價值判斷標準，它決定著公共政策具體功能的發揮。依據公共政策公平的實現階段來劃分，理論界將公共政策公平分為起點公平、過程公平和結果公平[4]。

受工具理性影響，傳統公共行政理論、新公共管理理論都將“效率”和“經濟”作為評判公共政策有效性的首要準則和價值尺度，而對“效率”的過度強調引發了學界對公共政策有效性和公平性沖突對立的爭論。對兩者關系的討論經歷了一個從對立到統一的漫長過程：從重效率論[5～6]到重公平論[7]，最后到效率與公平并重論[8～9]，強調效率的觀點從經濟學視角出發，認為市場是配置資源最有效率的方式，政府不能以社會公平的旗號干預市場；強調公平性的觀點認為，公平正義是優先于效率的，如果能提高社會最貧窮的人的利益，即使犧牲某些效率也是應該的。

公平與效率的關系并不是一成不變的，二者既矛盾對立又相輔相成，效率是公平的基礎，公平是效率的前提[3]，無效率的“公平”是低水平和不可取的，無公平的“效率”是殘忍和灰色的[10]。正如美國學者喬治·弗雷德里克森在《公共行政的精神》一書中指出：“把效率和經濟作為公共行政的指導方針是有必要的，但僅此是不夠的，必須加上社會公平作為公共行政的第三個理論支柱，使公共行政能夠回應公民的需要”[11]。只有整個社會的資源分配體現公平性，公共政策的有效性才有所保證并維持下去。因此，要充分發揮公共政策的有效性必須以公平為前提，將公平性作為有效性的價值基礎[12]，注重過程和結果的公平、公正，將公平、公正貫穿于公共政策制定與執行的全過程[13]。

近年來，越來越多的學者將公平性納入對公共政策有效性的評估過程中。國內著名學者陳振明1998年把公共政策有效性評價標準概括為五大方面：生產力標準、效益標準、效率標準、公正標準和政策回應度[14]；美國學者威廉·鄧恩2010年在《公共政策分析導論》中，從效果、效率、充足性、公平性、回應性和適宜性這六個方面闡釋了公共政策的評價標準[15]；類似的，王彩波和丁建彪2012年用“公共政策向公眾提供服務的能力和水平”來度量公共政策的有效性，包括數量、質量、效果、影響、能力、公眾滿意度等多方面的要求[16]，這些標準中政策的有效性都涵蓋了對政策公平性的評價。

二、研究生招生政策公平性和有效性的評估

目前我國碩士研究生選拔的主要方式為全國統一碩士研究生入學考試，包括全國統一報名條件、報名時間、考試時間、錄取程序，公共課（包括政治理論課、外語課、數學課和部分門類的專業基礎課等），由國家考試中心命題，評分標準則是根據國家考試中心提供的標準答案，由各省、市統一組織閱卷、統一評分，最后由教育部（或全國34所可自主劃線高校）劃定初試分數線，初試上線者方可參加學校的復試。如前所述，統一考試的招錄方式具有較高的公平性，但主要依靠初試成績錄取研究生也存在一定的弊端。因為初試成績是選拔研究生的第一道門檻，目前教育部一般按120：100的比例劃定復試基本分數線。由于各招生單位或學科生源不平衡，生源不足的單位或學科，生源選擇余地小，往往初試上線就意味著被錄取，初試顯得非常重要，所以一定程度上存在“一試定終身”的情況。

在歷史數據中，我們對浙江大學2002年經過考試入學的研究生入學考試成績與研究生學位論文成績的相關性進行對比分析，研究樣本546人[17]。2002年研究生入學考試課程為5門課，分別為外語、政治、業務課1（工科類都為數學）、業務課2、業務課3（2003年始改為4門，業務課2與業務課3合一，此次分析將業務課2和業務課3成績統一到業務課2成績）。用SPSS統計軟件將外語成績、政治成績、業務課1成績、業務課2成績分別與學位論文成績作相關分析，結果如表1所示。

表1　研究生入學成績與學位論文成績相關分析及顯著性檢驗

由上表得知，外語成績與論文得分的相關系數-.213(**)，政治成績與論文得分的相關系數-. 149(**)，業務1成績與論文得分的相關系數為-. 221(**)，業務2成績與論文得分的相關系數為-. 005，但不顯著，總分與論文得分的相關系數為-. 225(**)。入學成績與學位論文成績并不與常理推想的呈正相關關系，恰恰相反，總體上來說都與學位論文成績呈負相關關系，除了業務課2成績外，負相關關系都具有非常高的顯著性。

也就是說，入學成績高的，學位論文成績反而差。其原因主要是，目前高校里應試型學習還是很普遍，有相當數量的考生為了報考研究生，在大學期間把大量時間花費在集中突擊研究生入學考試的課程上，放松了其它課程的學習，敷衍應付畢業論文（設計）和實習等本科教學的關鍵環節。一些高校還讓教師對報考單位歷年來的考題進行研究，分析出題特色，列出答案要點，供考生死記硬背，這些學生考試成績較高，但進校后導師反映這些應試的考生能力較差，一些基本技能都沒有把握，很難適應正常的研究生教學、實驗和研究[16]。這些情況恰恰與碩士研究生招生政策的本來目標——培養具有研究能力、特別是有創新能力的高級人才——相違背，政策效果大打折扣。

針對研究生招生政策中存在的這些問題，2006年教育部發布《關于加強碩士研究生招生復試工作的指導意見》，擴大了研究生復試權重，首次明確復試成績要占總成績的30%至50%。這一政策強化了復試在研究生招生中的地位和作用，并且給予招生單位更大的自主權，有利于形成更加科學合理的研究生招生錄取體系。

但由于復試由招生單位自行組織，且面試具有一定的主觀傾向性，研究生復試可能存在不規范操作乃至滋生招生腐敗。隨著近年來出現的高校招生腐敗問題，社會上對于高校自主招生、研究生復試環節存在較多的質疑或擔憂，研究生招生政策的公平性重新被納入政策議程。為此，教育部先后出臺了一系列相關文件，如《教育部關于深入實施高校招生陽光工程的意見》、《教育部關于進一步推進高校招生信息公開工作的通知》，在此基礎上，《教育部關于做好2014年全國碩士學位研究生招生工作的通知》進一步從公開政策、公開范圍、公開形式、責任落實等方面對建立公開透明的研究生招生工作體系提出了要求，將信息公開作為研究生招生錄取工作的重要內容。

從信息公開制度的實施情況來看，對研究生招生公平性的強調一定程度上束縛了招生單位的自主性，在有效性和公平性的鐘擺中，政策實施再次擺向了公平性。以浙江大學2013～2015年初試總分排名中相對高分未被錄取考生人數來看，2013年此類考生數為61人，主要分布在工學、醫學、理學等9個學科門類；2014年為57人，基本與2013年持平，主要分布在工學、醫學、理學等9個學科門類；2015年減至13人，主要分布在理學和工學等4個學科門類，與2013年及2014年相比有較大幅度的減少（如表2）。這個絕對數值的降低表明，2015年在各院系碩士生招生工作中，經復試后相對高分的考生被淘汰的概率明顯降低。

表2　近3年相對高分未被錄取考生人數

三、完善研究生招生政策的建議

公平性是公共政策有效性的前提，是政策有效性的價值基礎[11]，但公平性應該與有效性相統一，過于強調政策的公平性而損害政策制定的初衷和政策實施的效果，必然是失敗的公共政策。因此，從研究生招生政策有效性和公平性相統一的角度，我們提出以下政策建議：

（一）改革初試模塊的效率

改革現有的研究生初試科目，分為二段式考試，第一階段可參照美國的SAT或GRE的學術能力評估測試，主要考察考生們的閱讀和寫作等作為研究生所必須的分析問題和解決問題的基本能力，而將專業知識能力的考核放權給學校、學院，由導師們根據自己學科的特點有針對性地對學生進行考核，以真正考出學生是否具備在這個學科進行研究的專業知識儲備和發展潛力。專業能力的考核由國家統一考試不僅無法根據所有的學科進行統一的測評，而且如此眾多的學科目錄需要各種各樣不同的試卷來進行考試，完全是事倍功半的結果。因此改革初試模塊，在繼續保證統考的公平性基礎上，提升政策的有效性，對于研究生培養是考試功能發展必由之路。

（二）擴大高校自主招生權

根據北京教育考試院對北京市研究生招生制度改革的調查研究，36.1%的導師認為擴大高校自主招生權將能更好地進行人才選拔，這一因素位居招生選拔機制改革對策的第一位[18]。

研究生教育是最高層次的學歷教育，研究生的培養目標是具有研究能力、特別是有創新能力的高級人才，因此必須賦予各個招生機構自主權，不能全國一刀切，更不能“一考定終身”。以初試成績為主要依據選拔研究生存在相當大的局限性，必須堅持30～50%的復試權重，完善復試辦法，提高復試效度。

同時，要真正選拔綜合素質好、專業水平高、具有科研潛力及創新精神的人才，對研究生招生復試過程和方法提出了更高的要求，應賦予導師或者學術團隊更多的招生權力和責任，除了考查學生必要的知識之外，由于研究生最終是個體的個性化培養模式，因此還要更多地尊重指導老師的意見，更多地尊重教授群體的意見，從而在研究生招生階段就盡可能的實現研究生與導師的相互匹配，為研究生的培養和發展創造良好的條件。

（三）采用結構化面試辦法

當前面試中仍存在著面試程序不規范、面試評價指標不全面、面試問題不科學、面試評分標準不明確等問題；比如面試總體情況還有一定的隨意性，如面試的問題隨意提出，面試老師給分較主觀，老師之間標準不統一，面試問題缺乏針對性和區分度，有的教師缺乏專業性的面試技術和評價技巧，很難在有限的面試時間內較準確地了解和評價考生，還有的教師不能保持評分尺度的一致性和連貫性；也有一些老師喜歡根據個人的偏好來給考生評分，致使面試帶有很強的個人色彩。

為此，我們倡導在研究生復試中采用結構化面試。結構化面試是指根據研究生錄取要求，遵循固定的程序，采用專門的題庫、評價標準和評價方法，通過考官小組與考生面對面的言語交流等方式，評價考生是否符合研究生錄取要求的測評方法[19]。結構化面試能夠克服傳統意義上的面試考官隨意提問、隨意打分，面試結果也有很大的隨意性等缺點。在研究生復試中引入結構化面試，能夠提高面試的科學性和有效性，既體現了公平公正，又能真正起到選拔優秀考生的作用。但是要做好結構化面試，要在復試前做好相當多的準備工作，各個環節要事先設計好，要根據學科特點分析設計本院系專業的素質要求，并根據素質要求建立試題庫，由學科專家組參與設計考題并明確評分標準。

（四）執行嚴格的信息公開制度

為了確保研究生招生錄取工作科學公正、規范透明，整個研究生招生環節必須進一步提高信息公開程度，在考前、考中和考后全過程做到信息公開透明，保證研究生招生、尤其是復試過程規范公正。根據《教育部關于進一步推進高校招生信息公開工作的通知》，信息公開的內容應包括：招生簡章、招生計劃、歷年招生統計信息、復試錄取辦法、復試考生名單、錄取結果以及咨詢及申訴渠道，對于擬錄取考生名單，要在院系及學校研究生招生處網站公示，名單包括考生姓名、考生編號、初試成績、復試成績、總成績等信息，對享受低分或照顧政策的，如強軍計劃、少數民族高層次骨干人才計劃考生，進行備注說明。

四、結語

通過分析浙江大學2002年研究生入學考試成績與研究生學位論文成績的歷史數據以及近三年的初試成績與錄取人數的縱向數據，我們從公共政策公平性與有效性的視角出發，評估了研究生招生政策的政策效果。

可以看到，研究生招生選拔制度的改革推進，需要在高校招生選拔體系的整體框架中予以完善。總的來說，研究生初試與復試環節均應兼顧公平與效率，不可顧此失彼。高校在加大復試比重、提升復試效度的同時，應保證選拔過程的公平公正，尤其需要在研究生復試環節加強信息公開，保障招生錄取工作的有效性和嚴肅性；同時在信息公開的前提下，招生單位和招生工作人員要致力于建立更加科學的研究生選拔機制，充分發揮和規范基層學術組織和導師群體在人才選拔中的作用，提高導師群體科學選拔人才和規范執行政策的能力，增強人才選拔的科學性和有效性，從而使真正具有創新能力和專業潛質的優秀人才脫穎而出。

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責任編輯：錢亞仙

[作者簡介]朱原，男，浙江大學研究生院副研究員，主要從事高教管理；

[基金項目]浙江大學2015年學位與研究生教育研究立項課題。

[收稿日期]2016-01-10

[中圖分類號]D669.4

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-4479（2016）02-0112-06