政府在推進環境污染第三方治理中的作用研究

董嘉明　范　玲　吳潔珍　何　恒　丁哲瀾

(浙江省發展規劃研究院，杭州　310012)

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政府在推進環境污染第三方治理中的作用研究

董嘉明范玲吳潔珍何恒丁哲瀾

(浙江省發展規劃研究院，杭州310012)

【摘要】環境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環境服務公司進行污染治理的新模式，是我國環境管理制度的重大創新。文章分析了第三方治理工作中存在的市場秩序缺規范、定價機制未理順、治理責任難明晰、資金制約成難題、政府監管欠到位、相關政策不給力等主要問題，并以問題為導向，提出了政府在推進環境污染第三方治理中應發揮的七方面作用。

【關鍵詞】環境污染；第三方治理；政府作用

2014年12月，國務院辦公廳出臺《關于推行環境污染第三方治理的意見》(國辦發〔2014〕69號)，明確了第三方治理的總體要求、改革路徑和支持政策。2015年4月，《關于加快推進生態文明建設的意見》(中發〔2015〕12號)提出，要“積極推進環境污染第三方治理，引入社會力量投入環境污染治理”。在國家的重視和推動下，近年來各地在第三方治理方面進行了積極探索，取得初步成效。

1環境污染第三方治理現狀

1.1政策效果明顯

浙江省憑借市場化改革領先、體制機制靈活等優勢，積極探索運用市場機制推進污染治理產業化?？傮w而言，全省的環境污染第三方治理起步早、發展快，治理水平和成效走在全國前列。據初步統計，全省50%～60%城鎮污水處理委托第三方服務機構進行運維管理，生活垃圾處理能力55%以上是第三方建設運營的垃圾焚燒設施，危險廢物集中處置實現了第三方治理全覆蓋，以余杭經濟技術開發區、松陽縣工業園區為代表的一批園區，采取了第三方集中處理園區內工業廢水。

第三方治理的開展，有效提升了浙江省的污染治理效率和效果。據環保部門不完全統計(2014年5月)，企業污染治理設施專業化運營后的達標排放率提高了30%～50%，運營成本節約了10%～20%。同時，有力促進了環保服務業的發展。近幾年全省環保服務業年均增長20%左右，服務業收入中78%屬于污染治理服務及環境保護設施運營服務。

1.2參與主體眾多

浙江省第三方治理相關企業數量多、類型多。根據環保部門統計[1]，2013年全省共有環保服務業單位763家，有資質的第三方治理單位350多家，從業人員6.1萬人。環保服務業市場主體類型多樣，其中不乏有眾多央企、外企參與浙江省環境治理工作。這些企業已成為浙江省環境污染第三方治理市場的主力軍。環保服務企業區域分布較集中，主要分布在杭州、寧波和紹興，分別有254家、101家和75家。從治污領域看，主要集中在污水處理、生活垃圾處置等領域。

1.3市場潛力很大

(1)治污領域、行業和區域的進一步拓展將帶來較大市場。從浙江省持續深化“五水共治”到大力推進“五氣共治”分析，預計今后除城鎮污水、工業廢水、垃圾焚燒、污泥處置等傳統領域外，將產生如大氣污染治理、土壤污染治理、農業面源污染治理、環境監測等新興領域；除傳統的鋼鐵、火電、石化等重點污染行業外，建筑業、餐飲服務業的第三方治理也將風生水起；除城鎮生活廢棄物集中處理、工業園區集中治理外，農村環境連片整治也將成為區域第三方治理的重點。

(2)改革存量和激發增量將帶來較大市場。對既有公用設施運營模式的改革，將進一步開放存量市場。如杭州天子嶺垃圾填埋場正開展運營模式的改革。提高污染物排放標準、加大監管力度也會產生第三方治理的增量。如按照省政府要求，已建成的城鎮污水處理廠要加快實施提標改造。因此，建立存量和增量相互促進的良性機制，將為第三方治理帶來更大市場。

2環境污染第三方治理存在的主要問題2.1市場秩序缺規范

(1)市場開放程度不夠。部分區域和行業的市場開放程度不夠，存在利益保護。一些地方政府不愿打破既有的利益格局，不希望域外企業參與本區域收益比較穩定的治理領域。即使發現違規排放問題，也多是采用罰款辦法解決。一些大的集團企業尚未向社會開放環境治理市場，如有些公司將下屬電廠的脫硫脫硝、水污染治理全部交給集團下屬的環境污染治理公司。另外，市場退出機制尚不完善，缺乏對第三方治理企業的約束機制，也影響地方和企業引入第三方的積極性。

(2)行業自律尚未建立。第三方治理領域尚未制定行業自律公約、行業服務參考價格、標準等，導致行業發展呈現無序狀態，拼價格、拼人脈、重業務承接、輕運營管理等現象較為普遍。尤其是2014年3月起環保部門取消了有關環境污染治理設施運營資質許可審批，更多中小企業紛紛進入第三方治理市場，加劇了低價競爭、關系戶中標等市場無序競爭。

2.2定價機制未理順

第三方的運營收入一般由合同約定的處理量、處理價格所決定。一些第三方治理項目實施一段時間后，按環保要求執行新的排放標準，企業需要增加投資以改進工藝，增加運行成本以保證排污達標。但由于缺乏收費動態變化機制，付費方往往以各種理由拖延調價，使第三方利益受損、進退兩難。另外，如果污染物處理量與當初合同約定的處理量發生較大變化，第三方企業需要增加投資以擴大處理能力，但付費方往往沒有及時給予處理量補償，處理量收費聯動機制并不健全。定價機制的不完善嚴重影響了第三方治理的積極性。

2.3治理責任難明晰

(1)存在責任推諉現象。企業與企業間、政府與企業間的治理責任往往難以明晰。排污企業認為治污已交由第三方，排污不達標應由第三方擔責；而治污方認為排放不達標是因為排污方不按照合同排污，導致污染難處理。由于雙方主體責任不明確導致相互推諉。而目前在處理超排責任時，往往歸咎于第三方，尤其是政府為責任主體的治污領域，政府采取的措施一般是對第三方進行罰款。

(2)涉及刑事責任難以界定。按照國家推行環境污染第三方治理的意見[2]，排污企業承擔“主體責任”，第三方承擔“治理責任”。但是，一旦涉及刑事責任，往往各有責、界定難。從文件看，排污企業是“主體責任”，主要責任似乎在排污方。如果不管排污企業是否已嚴格履行合同，仍需承擔違法排污所涉法律責任，這將在一定程度上制約了排污企業委托第三方治理的積極性。

2.4資金制約成難題

(1)環境治理設施建設投資較大。一般來說，排污企業自行設計建造污染治理設施既缺乏技術能力又缺少資金來源，而第三方治污企業單獨投資規模較大的污染治理設施也往往力不從心，動輒上億的投資對于一般的第三方治理企業壓力不小，一定程度上影響了第三方治理的發展。

(2)支付保障經常出現問題。治理費用經常拖欠現象的存在，影響了第三方企業的運行：一是以政府為責任主體的項目，一方面因政策不連續導致資金得不到保障；另一方面，對于地方經濟實力較弱的縣(市、區)政府，或者是鄉鎮街道，由于財政支付能力弱，也會出現拖欠現象。二是以企業為責任主體的項目，由于不按合同排污、治污效果未實現等原因造成排污和治污雙方相互扯皮時，或由于排污企業經濟效益差等原因，資金很難在第一時間支付。

2.5政府監管欠到位

(1)環境治理手段刺激乏力。政府主要是采用排污許可和排污費征收辦法來對環境進行治理和監管。由于排污費征收過低，不足以刺激企業主動減少排污，也客觀上導致許多企業寧愿繳納排污費也不愿實施治理措施，更不愿意委托第三方進行治理。

(2)環境監管結構比較單一。政府對環境的監管，往往是比較重視自身的作用。環境政策中的各種具體措施，大部分是由政府直接操作，特別缺乏來自于包括第三方治理機構在內的社會公眾的參與。社會公眾作為環境監管的重要主體沒有得到切實重視，即使有參與，也是以末端參與為主。

(3)環境監管標準有所缺失。浙江省在一些地方環保標準的制定上，還跟不上經濟社會發展以及技術進步的步伐，滿足不了公眾對改善環境質量的期待。標準制定的缺失或滯后，不利于第三方治理規范運作。另外，政府不同管理部門對環保治理核查標準的差異性可能帶來考核結果的不一致，也給第三方治理造成困惑和無奈。

2.6相關政策不給力

(1)財政支持缺少實質性激勵機制。財政參與環境治理資金以直接支付等“輸血”形式為主，可在短期內解決第三方治理所需的資金問題，但這種支持模式的缺點也較突出，一是未能充分激勵第三方提升技術、管理水平。二是被補助的第三方容易產生依賴心理，妨礙其自身發展能力的激發和調動，無法增加其“造血”功能。

(2)產業基金缺少實質性支持。由于環保行業特別是環境治理行業回報率較低，在產業基金分配中容易被別的行業擠出，所能分割到的“蛋糕”很小。因此，相關產業基金的綠色標簽只是追求當下時髦的表面光鮮，缺少實質性傾斜支持。

(3)稅收政策有待完善。比如增值稅問題，工業企業自行解決污染治理問題，其環保投入可計入企業生產成本而無需納稅，或者自行購買環保原料可以抵扣進項稅。一旦委托第三方運營管理，企業就必須向第三方公司支付服務費用，第三方公司則要繳納各項稅負。

(4)融資渠道缺乏實質性突破。涉及提標改造和項目擴建的融資手段缺乏，除非實力雄厚的集團性企業或能全盤統籌獲得資金，一般企業項目融資渠道比較欠缺，沒有發行股票、債券的資格，也缺少相應的融資擔保能力。

3政府在推進環境污染第三方治理中的作用

政府在推進環境污染第三方治理中，應發揮履行宏觀調控職能的引導員、完善環境基本公共服務職能的服務員、承擔監管職能的裁判員的作用。

3.1嚴格污染治理標準，發揮環保標準引領第三方治理的先導作用

(1)提高主要污染物的排污標準倒逼排污者更加重視治污成效。以“五水共治”、霧霾治理等為抓手，有計劃、有步驟地提高浙江省主要污染物的排放標準。在高標準的治污要求下，部分排污者將難以承擔治理成本，由此凸顯出第三方治理在專業、成本上的綜合優勢，將新增部分第三方治理的需求。同時新的排放標準需要既有的治理設施增設深度處理，也將新增提標改造的第三方治理需求。

(2)實施限期企業污染第三方治理。選擇紡織、印染、醫藥、水泥、鋼鐵、建材、化工等重污染行業或工業園區，對因污染物超過排放標準或總量控制要求，根據新《環保法》，按日計罰，依法責令限期治理；逾期不履行的排污企業，列出企業清單向社會公布，并依據《行政強制法》有關條款，強制要求其以公開競爭方式引入第三方進行污染治理。

(3)提高排污收費標準。按照“逐步反映污染治理成本”的原則，分步提高二氧化硫、氮氧化物、化學需氧量、氨氮和主要重金屬等污染物排污費征收標準；按照排放水平，實施階梯收費，積極引導企業高水平治污。

3.2強化環境監督執法，加大實施第三方治理的外部壓力

(1)加強污染排放在線監測監控。按照國家“互聯網+綠色生態”三年行動實施方案要求，利用智能監測設備和移動互聯網，完善污染物排放在線監測系統，進一步擴大污染源自動連續監測的實施范圍。推進中心城區、大型居住社區、商務區、旅游度假區、新城等集中開發地區符合條件的建筑工地全部安裝揚塵污染在線監測監控系統；推廣餐飲油煙排放在線監控。完善自動連續監測監控設施的建設和運行維護責任機制，加強監測監控信息共享和數據應用，對污染排放實施嚴格監控。

(2)將第三方治理納入排污許可“一證式”管理。轉變環保監管方式，將線性的排污許可證、環評、“三同時”和竣工驗收、總量控制和排污權交易、排污申報和收費、現場監察、限期治理等各項碎片化的制度整合起來，推行排污許可“一證式”管理的新模式。如第三方機構負責污染治理的，除了排污單位需要簽下書面的達標承諾外，第三方也應一并簽訂書面的達標承諾，承擔不達標的法律后果，并定期向環保部門報送排污許可證執行報告。運用互聯網、物聯網等技術，建立數字化網絡平臺，將第三方的承諾、治污效果等信息全部公開，實行在線、實時、綜合的監管，接受社會監督。

(3)加大執法懲處力度[3]。將環保設施連續穩定運行、自動連續監測設施正常運行等納入環境監管重點，著力查處污染治理設施或監測監控設施建而不用、時開時停等違法行為。對排污企業或第三方治理企業以篡改偽造監測數據等方式，逃避監管的違法排污，按照高限從嚴從重處罰，對相關責任人員依法追責。對重大、典型案件，加大媒體曝光力度。

3.3健全規范合同約束，厘清治理結構中的責任關系

(1)抓緊研究出臺第三方治理管理辦法。參照政府與社會資本合作項目(PPP)管理辦法，明確排污方與第三方委托事項要求、雙方責任義務、相互監督制約機制、賠償補償機制等，研究出臺第三方治理管理辦法。抓緊制定適合不同領域特點的第三方治理合同范本。如，針對政府委托第三方治理的項目，除政府與第三方簽訂協議外，第三方也可嘗試與區域內的排污者簽訂合同，尤其是新增的排污者和排放特殊污染物的排污者，并以正式的合同獲得法律保護。

(2)探索建立第三方平臺支付機制。為消除排污企業對第三方治理機構能否保證治污效果以及第三方治理機構對排污企業能否及時足額付費的擔憂，建議引入類似于“支付寶”的第三方擔保支付機構，或在政策性銀行設立特別賬戶。排污單位將應支付的污染治理資金存入第三方平臺賬戶，第三方平臺依據治理效果，支付第三方治理機構費用，保障排污單位和第三方治理機構權益。省內符合條件的園區可先試行。

(3)健全環境違法案件行政執法與刑事司法的銜接機制。2015年1月起施行的《環保法》，規定了第三方機構在有關環境服務活動中弄虛作假，對造成環境污染和生態破壞負有民事上的“連帶責任”。 目前，迫切需要研究對排污方涉嫌犯罪負有“連帶責任”的第三方追究刑事責任的相關法律問題。研究第三方在不同情況下導致治理不到位的刑事責任追究的具體可操作辦法，比如根據合同約定，明確界定在正常治理情況下導致治理不到位的責任，以及在沒有完全履約盡責或工作不到位或弄虛作假情況下導致治理不到位所必須承擔的相關刑事責任。

3.4區分不同責任主體、領域和行業，創新完善第三方治理模式及收費機制

以政府為責任主體[4]，諸如環境公用設施、區域環境治理、農村環境治理、污染源等各類環境檢測，可推廣PPP模式或采用特許經營、委托經營，實施企業化運作；或采用政府購買服務的環境績效合同管理等形式。以政府和企業為共同責任主體，諸如工業園區或“小散”企業，可委托第三方企業開展集中式的環境綜合服務。以企業為責任主體，諸如鋼鐵、化工、水泥、玻璃等重點工業行業，可打破行業和所有權壁壘，采用委托治理和委托運營的方式，見表1。

表1　不同治理領域和行業的第三方治理模式選擇

3.5創新政策支持，幫助第三方治理突破發展瓶頸

(1)發揮財政激勵和撬動作用。一是加強財政支出方式改革，推行“以獎代補”激勵機制，每年在排污費等環保財政專項資金中撥出部分款項專門用于獎勵表現突出的第三方治理單位。二是對于公共領域環境治理，如果在未來收益作為補助的情況下，投資回報仍處于較低水平的話，可部分減免地方企業所得稅。三是對綠色貸款提供貼息。四是探索對環境公用設施類政府與社會資本合作重點示范項目，提供資本注入、股權投資等形式的資本投入支持。五是積極籌建環保專項產業引導基金、城鎮基礎設施PPP基金等，廣泛吸引財政資金、金融資本、社會資本參與出資，組建專業化團隊，由財政資金提供綠色擔保。

(2)推進金融機構綠色創新。一是鼓勵商業銀行，特別是省屬浙商銀行、城市商業銀行等地方性商業銀行響應人民銀行2015年第39號公告，發行綠色金融債券、專項環境治理債券，并加強對第三方治理企業的宣傳工作。二是推進綠色信貸資產證券化，鼓勵保險公司、證券投資基金、企業年金、社?；鸬确倾y行機構投資者參與投資。三是加快綠色信貸模式推陳出新，鼓勵開展推廣未來收益權、專利權、特許經營權、排污權質押，綠色融資租賃等綠色信貸產品。

(3)培育龍頭骨干企業發展。一是鼓勵具有一定經濟實力與競爭力的本省第三方環保服務企業，通過企業間合作、兼并、重組等改變自身治理結構，獲得國際領先的治污技術，迅速提升技術服務水平。二是引導本省第三方環保服務企業以資本、技術、股權等投資形式，與其他省市企業合作組建平臺公司，參與相關省市環境污染治理設施建設和投融資等服務。三是對開展第三方治理的大型治污企業給予獎勵支持，可參照湖南省的做法，對當年主營業務收入超過2億元的服務型企業，按照企業對地方財政貢獻年度新增部分的50%給予獎勵。

3.6加強規劃引導和改革示范試點，力推第三方治理成長發展

(1)通過規劃引導第三方治理業務發展。根據環境保護目標要求，在編制產業發展規劃、工業布局規劃和循環經濟發展規劃同時，編制環境污染治理設施建設規劃，并在此基礎上編制第三方治理指南。指南應包括不同行業領域的技術經濟條件、合理的平均成本收益水平、治污服務門檻價格，以及需要治理的項目清單。利用“互聯網+”技術手段，及時將上述規劃和指南信息向社會公布，便于排污企業和第三方治理機構能清楚地了解環境治理的需求，引導排污企業和第三方機構選擇最適宜的方式治理環境污染。

(2)選擇特定企業、行業和領域改革示范試點，加大以點帶面推廣力度。有序推進杭州、寧波等第三方治理國家試點示范[5]，積極謀劃省級和地方試點。一是推進城鎮污水處理廠運營管理方式改革，在2016年前完成由縣(市、區)政府或政府部門，或由鎮政府直屬的城鎮污水廠的運營管理脫鉤改革，處理好資產處置和人員身份轉變。二是開展重點工業領域試點示范，可選擇水泥、鋼鐵、化工、玻璃、紡織、印染、醫藥等重點污染行業，積極探索和應用運行維護外包、建設運營一體化等多種方式的環境污染第三方治理服務。三是開展餐飲油煙治理監控和建筑揚塵控制領域第三方治理試點，可選擇若干個大型城市綜合體，推廣實施餐飲油煙第三方治理；在中心城區工地，推廣實施第三方工地揚塵在線監測監控。四是推進農村生活污水治理設施運行維護管理示范，可選擇若干個位于不同水環境功能要求的區域，不同處理規模的設施運行維護管理進行示范。

3.7強化市場規范和行業自律，促進第三方治理有序發展

(1)規范第三方治理招投標行為。為避免出現因第三方治理市場低價惡性競爭，按照行業污染治理的平均成本和運營企業的合理利潤水平，由政府制定污染治理的門檻價格。尤其是對于以政府為責任主體的環境公用設施建設運營，要嚴格依據《招標投標法實施條例》，一律采用公開招標或競爭性談判方式確定特許經營方或委托運營方。實施綜合評標制度，將服務能力與質量、運營方案、業績信用等列為招投標條件，不得設定地域歧視性條件。

(2)實施第三方治理企業負面清單制度。建立第三方治理機構誠信檔案，政府監管部門根據監管情況，定期公布第三方治理企業的運營成效，建立企業信用累積制度，劃分治理水平等級，并向社會公布。將第三方治理企業違規投標記錄、不規范運營、偷排漏排以及運營設施不達標排放等信息，納入企業征信系統和社會公共信用服務平臺，并作為融資、擔保等經濟活動的重要參考信息。對未能達標排放的第三方企業給予警告，并限期整改。對于未按期整改或惡意偷排的第三方企業，將其列入負面清單。對違反環境保護相關法律法規的第三方企業，在政府采購、工程投標、用地審批、融資、財政獎勵補貼等方面依法采取限制或禁止措施。

(3)建立健全行業自律機制。鼓勵第三方治理企業成立行業協會，發布年度環境責任報告。鼓勵行業組織開展業務培訓、經驗交流、技能比賽、案例分析、展示交流、信息統計、技術咨詢、績效評估等工作，提升行業整體素質。行業協會要加強與政府部門的聯系和互動，加強第三方治理技術規范、服務標準和收費基準價格的研究，為政府決策提供參考。

參考文獻：

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The Role of The Government in Promoting The Third Party Governance of Environmental Pollution

DONG JiamingFAN LingWU JiezhenHE HengDING Zhelan

(Zhejiang Prov. Development Planning & Research Institute，Hangzhou，China 310012)

Abstract：Third party Governance of environmental pollution is a new model of pollution control by means of payment to the Environment Services Inc，which is a major innovation of environmental management system in China.This paper analyzed main problems about the third party governance in present，such as market order lack of regulation，pricing mechanism not straighten out，the responsibility of governance difficult to clear，funding into a problem，government regulation less in place，the relevant policy not to force the main problem.so the government in promoting third-party governance of environmental pollution should play a role in seven aspects.

Keywords：enviromental pollution；third party governance；role of government

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0027-05

通訊作者：吳潔珍，高級工程師，碩士，研究方向為環境科學

作者簡介：董嘉明，副院長，高級經濟師，碩士，研究方向主要為生態文明與環境設施投資

項目資助：2015年浙江省社會科學界聯合會研究課題“環境敏感性項目建設引發社會矛盾的根源分析及防控對策研究”成果，課題編號(2015N130)

引用文獻格式：董嘉明等.政府在推進環境污染第三方治理中的作用研究[J].環境與可持續發展，2016，41(2)：27-31.