整體性治理視角下的地方政府環境保護發展策略研究

王兆龍　鄭　洋　宋　鑫　柳　溪

(環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京　100029)

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整體性治理視角下的地方政府環境保護發展策略研究

王兆龍鄭洋宋鑫柳溪

(環境保護部固體廢物與化學品管理技術中心，北京100029)

【摘要】整體性治理理論倡導對政府治理功能、層級、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行協調與整合，構建無縫隙且非分離的整體型服務政府治理新模式。本文基于整體性治理理論，對地方政府環境保護治理中的碎片化問題進行分析，提出了地方政府環境管理工作構建完善的策略。

【關鍵詞】整體性治理；環境保護；策略

中國共產黨十八大以來，環境保護作為實施生態文明建設的重要著力點，得到地方各級政府的積極響應。然而，地方政府普遍存在的“上下級思想不統一”、“環境管理體制不健全”等問題制約著環境管理水平的持續進步。整體性治理理論作為解決政府因行政碎片化和分散化所引發的“棘手性”問題的方法論，為地方政府解決大氣污染、水體環境惡化、工業固體廢物超量堆存等環境突出問題提供了新的思路。

1整體性治理的理論內涵

整體性治理(Holistic Governance)最早由英國學者Perri 6等人在《整體政府》(1997)、《面面俱到的治理—整體性政府的戰略》(1999)及《面向整體治理：新的改革議程》(2002)等著作中提出并加以完善。整體性治理是對1980年以來在全球化、市場化條件下產生的新公共管理運動所造成碎片化的回應：其認為新公共管理運動使政府機構碎片化，極大的增加了決策系統制度上的復雜性，導致各部門協調困難，降低了政府的行政效率。因此，在反思和批判傳統官僚制和新公共管理理論的基礎上，整體性治理理論以滿足公眾的整體需求作為核心理念，在肯定效率價值的同時，注重對正義、公平、責任性等民主價值的強調和對公民權利、人民主權和公共利益等多元價值的追求，以充分體現公共行政的公共性本質。

表1　公共行政三種典范的比較

在實現方式上，整體性治理主張以公民需求為治理導向，通過采用信息化、網絡化、組織一體化等手段，對政府部門的治理層級和功能，公私部門關系以及信息系統等碎片化問題進行有機協調與整合，提高資源分配效率，促使某一政策領域中不同利益主體團結協作，實現為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務的目標。

2環境保護與整體性治理理論工具的契合

整體性治理理論作為對傳統公共治理理論的揚棄，其創立的根本初衷在于解決政府公共管理中的棘手性難題及出現的碎片化狀況。因此，判斷整體性治理工具是否適用于環境保護，關鍵在于檢驗命題是否具有“棘手性”，并呈現出治理碎片化狀況。

2.1環境保護的“棘手性”

Perri 6認為：“棘手性是指許多民生問題跨越了數個部門的邊界，導致難有僅靠單一部門能夠獨自解決的情形”。環境保護作為現代政府的戰略任務，是一項涉及層面廣，運作機制復雜的系統工程。其既可根據所保護目標所處的時空及自身屬性將保護對象劃分為空氣、河流、土壤，或是人類、動物、植物等不同范疇，也可從保護實施方式上分為工程技術、行政管理、經濟財政、宣傳教育等不同的方法手段。在行業分工不斷深入的今天，環境保護作為一項跨越多個政府部門邊界的治理命題，難以通過簡單的任務分割切塊，然后加權合成就能夠實現，更不可能由某一政府部門統攬后獨立完成。跨部門、跨區域、跨層級的特征使環境保護具有較強的“棘手性”。政府各部門統籌協調、緊密配合、分工明確，才能促進地區環境問題的根本解決。

2.2治理功能的碎片化

圖1　地方政府主要部門環境保護行政職能圖

《中華人民共和國環境保護法》規定了縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理，其他相關部門按照資源要素分別對資源保護實施監督管理的原則。在這種體制下，地方政府環境保護工作的組織結構難免出現職能交疊現象：有資金支持的工作各部門“奮勇爭先”，工作難度大，出力不討好的任務卻“畏縮不前”，導致環境保護各項措施難以發揮預期效果，呈現出治理碎片化狀況。以市級人民政府環境管理工作為例，由于環境保護所涉及的規劃審批、防治監測、節能降耗等行政管理職能分屬發改、經信、城建、國土、環保、城環、水利等不同部門，職能的過度分散化致使各部門難以形成積極聯動配合的有效機制，制約了政府環境管理水平的提高。在政策措施上，地方政府各部門“口徑不一”、“政出多方”所造成的不一致性在浪費寶貴行政資源的同時，也加大了落實環境保護工作任務的難度。以各地“固體廢物處置利用率”的統計工作為例，環保部門側重于固體廢物的無害化處置——以固體廢物最終無害化填埋數量及制成產品的折和數量作為統計基礎；而工信部門往往側重于固體廢物的綜合利用——以固體廢物的實際銷售作為認定依據。這一統計口徑的不同導致兩部門對于同一指標的統計結果存在較大出入，影響市政府總體決策的同時也造成一定程度上行政資源的浪費。

在信息交互上，涉及環境管理的地方政府各部門普遍存在“信息孤島”問題。盡管在公共服務的整個過程中，政府各部門能夠相互配合，為公眾提供緊密連接、流程順暢的公共服務，但由于各部門往往獨立開展相應職能范圍領域的信息系統建設，導致信息資源成為各部門的“獨家秘笈”，再加上經濟利益、數據安全要求的制約，出現水污染防治部門不清楚區域實時水利水文數據，項目環評審批部門不掌握規劃部門最新思路部署等問題也就不足為奇。

2.3治理層級的碎片化

環境保護作為一項跨層級的公共管理議題，地方環境管理部門在接受中央部委業務指導的同時，也要服從省、市一級地方政府的直接領導。一方面，由于中央部委在政策制訂時與地方政府不可能做到深入調研、充分交流，信息的不對稱性必然引起中央部委有關政策不同程度的與基層實際脫節。另一方面，國家、省、市、區縣各治理層級間環境治理戰略目標的不同，也導致治理碎片化狀況的產生。除此之外，區域環境管理工作缺乏統籌，城鄉環衛管理存在雙重標準，以及城市污染向農村轉移趨勢加大等，也是治理層級碎片化中不容忽視的問題。

2.4公私合作治理的碎片化

公共部門與私人部門對于環境保護評價體系的不一致性，也是碎片化產生的原因之一。公共部門以履行上級部門指示及滿足民眾實際訴求為導向施政，并借助行政手段鼓勵和引導社會生產生活注重環境保護，追求政府政績的實現；私人部門則是以利益的最大化為目標，追求部門效益和績效的提升，甚至不惜以高能耗、高污染為代價換取短期巨額利益回報。以北方多地政府推廣的“型煤替代工程”為例，政府拿出巨額財政資金攤平環保型煤與取暖用散煤的差價，并限制高硫高灰分煙煤在當地煤炭市場的流通，以鼓勵民眾購買型煤取暖，減少劣煤散燒造成的環境污染。但實際上，煙煤散燒往往難以根本遏制，消費者對于微薄利益的追求帶動劣質煙煤通過各種“地下渠道”進入當地市場，致使補貼政策未能起到預期效果。因此，若不能將公私部門對于環境保護價值取向和運行理念進行有效統合，政府訂立的環境保護政策必定難有作為。

綜合以上分析，在生態環境惡化成為重要公共問題，治理碎片化狀況嚴重影響到普通民眾生活的當前，基于協作和整合的整體性治理理論對于解決跨部門、跨區域、跨層級的環境保護“棘手性”問題有著十分重要的應用價值。

3地方政府環境保護整體性治理的實現策略

3.1治理功能的整合

整體性治理所要解決的核心問題是由于服務裂解和責任主體模糊所呈現出的碎片化問題。聯系到地方政府為落實環境保護基本國策而提出的各項政策措施上，權責交叉、職能分散是導致環境保護治理碎片化的根源。然而，解決這一問題，并不意味著要完全打破過去的傳統官僚制治理體系，單純為環境保護這一治理目標整合出一個超級功能部門，而是通過引入部門組織結構的統合機制，如建立合理的矩陣式機構加強部門的協調與統合，使功能性分工的部會組織達到整合性政府的運作狀態。

在組織上，可建立由市長任組長，分管工業生產的副市長任副組長，各部門負責人任組員的地方高層級環境保護專項協調議事機構，如×市環境保護工作領導小組。當涉及環境保護相關的重大項目決策時，可先由環境保護領導小組集中會商、審批，避免以往發改、環保、規劃、國土等部門間在項目審批時缺乏綜合審視機制、信息交流弱化等問題，做到全面把關、統籌考慮。

在政策上，政府可統籌考慮地方環境保護實際情況，對環境經濟政策的行政規范、技術標準、獎勵激勵、監督處罰等政策規章制度進行整合，使其在在層次上和內容上具備整體性和系統性，并處理好“資源節約與經濟發展”、“注重當前與謀劃長遠”的關系，做到統籌兼顧、協調發展；對于涉及兩個不同部門職能的事項，可由相關部門聯合制定文件，并由環境保護工作領導小組統一協調決策。

在信息交互上，可由市環境保護工作領導小組負責推進政府各部門的信息資源整合，統一數據端口，建立環境保護信息的公開、共建與共享機制；對于項目的環評、節能環保獎勵資助、資金申請等牽扯到多個部門的事項，通過建立“一站式”的政府公共服務系統，簡化審批流程，提高服務效率；利用統合建立的政府環境保護信息系統平臺，鼓勵市民參與環境保護工作；對環境違法或限期淘汰落后產能企業進行公示，通過社會和市場壓力迫使企業轉變經營策略。

3.2治理層級的整合

政府治理層級的整合意味著減少環境保護治理中的行政層級，通過建立扁平化的行政組織結構，縮短決策層和執行層間的距離，提高政府行政路徑的針對性和時效性。具體來說，地方政府環境治理層級的整合可分為地方與省、中央部委的合作整合，市與縣區的整合，市與周邊城市的合作整合等幾個方面。

從縱向上看，在“跑部錢進”必將陷入資金爭奪的死循環，以及中央清理駐京機構的背景下，地方政府可跳出“上下級”、“主體客體”的治理關系傳統思維，在相互尊重、平等對話、充分溝通的氛圍下，通過簽署協議合作備忘、成立合作試驗區、組建項目聯合開發聯盟等多種形式，廣泛開展“部市合作”、“部省合作”，化解層級鴻溝，獲得中央各部門在政策、資金、技術、信息、項目等方面的關注和支持，最終實現合作共贏。以財政部、國家發改委組織開展的節能減排財政政策綜合示范工作為例，內蒙古包頭市通過成立專項工作領導小組，積極同國家有關部門開展項目合作，爭取到3年共計12億元的節能減排獎勵資金，這種“部市合作”項目，將成為地方今后促進環境保護工作發展的重要支撐。

同時，對于地方本級政府而言，市與縣區、村鎮等治理層級的整合對于克服基層在環境保護技術、經濟、政策、思想觀念等方面的不足同樣具有重要意義。地方政府可通過發展“市縣共治”、“市村共治”，統籌運用政策引導、財政補貼、獎勵先進、宣傳教育等工具，充分調動縣區及村鎮相關部門治理環境問題的積極性，減小市級各行政主管部門的工作壓力。并通過制定科學有序的綜合治理方案和技術標準，打破城鄉、市縣分割，實現規劃、建設、執法、監測、治理、應急等方面的一體化，推動全市環境保護工作水平的提高。

從橫向上看，環境本身所具有的外部性和空間外延性決定了環境保護工作決不是某一人為劃分的行政區域政府能夠獨立完成的任務，因此必須加強區域各市級人民政府間協同治理的整合，使環境保護成為一項跨區域性的公共治理議題，通過城市群合作共治的模式解決諸如區域水資源調配，區域大氣污染控制，區域危險廢物儲運等復雜環境議題。以“呼包鄂地區”為例，區域環境保護工作長期面臨著生態環境脆弱、歷史欠賬多的不利局面，可基于整體性治理理論關于區域治理層級整合的主張，統一區域環保規劃目標指標，完善區域環境政策法規體系、明確區域各地方政府環境保護責任，推進區域環境問題的解決。

3.3公私合作治理的整合

整體性治理并不意味著全盤否定新公共管理運動，一味地提倡社會公共服務的去“民營化”。而是通過“公共部門業務采取委外化、民營化、去任務化、行政法人化等做法，運用更多非盈利組織與私人部門接軌，使公司合作關系產生漸層合作的關系”。基于這一理論，地方環境保護公私合作治理的整合應當恪守政府責任的非市場化，服務提供機制的市場化，在強化政府責任的基礎上，鼓勵采用多元共建的市場化機制提供環境治理服務。具體來說，從服務提供手段上，可借鑒推廣合同能源管理(EPC)，污水處理項目BOT、TOT模式，清潔發展機制(CDM)的成功經驗，對節能、污水處理、污染物減排等環境保護公共服務的公私治理模式進行整合。同時，除政府、企業間的公私合作整合外，還應積極鼓勵發展環保NGO，環保產學研聯盟等第三方組織，加強有利于公眾參與和技術進步的社會環保力量能力建設，促進政府與公眾環保力量的整合。

4研究小結

生態環境惡化成為重要公共問題，治理碎片化狀況嚴重影響到普通民眾生活的當前，基于協作和整合的整體性治理理論對于解決跨部門、跨區域、跨層級的環境保護“棘手性”問題有著十分重要的應用價值。整體性治理理論倡導對政府治理功能、層級、公私部門關系及信息系統等碎片化問題進行協調與整合，構建無縫隙且非分離的整體型服務政府治理新模式。本文基于這一整體性治理理論，對地方政府環境保護治理中的碎片化問題進行分析，提出了以下地方政府環境管理工作構建完善的策略：第一，治理功能的整合；第二，治理層級的整合；第三，公私合作治理的整合。

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Strategic Analysis on Local Environment Protection under Holistic Governance Theory

WANG ZhaolongZHENG YangSONG XinLIU Xi

(Solid Waste and Chemicals Management Center，Ministry of Environmental Protection，Beijing 100029)

Abstract：Holistic governance advocates a coordination and integration between function，hierarchy，information and public-private relationship of government management，aims to establish governance without seamlessness. Based on holistic governance theory，proposals and strategies are put forward to solve problems caused by fragmentation in local environmental management.

Keywords：holistic governance；environment protection；strategy

中圖分類號：X21

文獻標識碼：A

文章編號：1673-288X(2016)02-0036-04

通訊作者：鄭洋，理學碩士，高級工程師，主要研究方向為環境管理政策、固體廢物管理等

作者簡介：王兆龍，碩士，助理工程師，主要研究方向為固體廢物的環境保護規劃與污染防治技術

引用文獻格式：王兆龍等.整體性治理視角下的地方政府環境保護發展策略研究[J].環境與可持續發展，2016，41(2)：36-39.