我國政府購買社會工作服務的困境與對策管窺

◇ 文/王薇

縱觀政府社會服務的歷史，社會工作在我國經濟的快速推動下，已經成為我國社會管理的重要工具，并且在全國范圍內得到廣泛的認可。社會工作突飛猛進的發展，離不開政府購買社會工作服務典型模式的嘗試。所謂政府購買社會工作服務就是指，政府在社會公共服務預算中拿出經費，向各類提供公共服務的社會服務機構，直接撥款資助服務或公開招標購買社會服務。簡而言之，就是政府出資，向社會組織購買服務的協作模式。

一、我國政府購買社會工作服務的現實困境

（一）政府購買社會服務中的目標偏離①

近幾年來，我國政府向社會組織購買服務得到了較快發展。按照政府的政策設計，政府向社會力量購買服務的主要目標有三個：一是向社會提供更多、更優質、更便捷的公共服務(包括社會服務)；二是創新公共服務和社會服務的供給模式，動員社會力量，提高公共服務的水平和效率；三是深化社會領域改革，推動政府職能轉變。除此之外，還有其他更加復雜多樣的目標。客觀地說，在一些地方，特別是政府向社會力量購買服務發展較早的地方，這項工作取得了不錯的成績。

但是，我們必須看到政府購買社會服務中的目標偏離。所謂目標偏離是指組織(或個人)實際上達到的狀態對既定目標的偏離。這不但是因為社會政策的實施過程比較復雜，而且因為政策對象對政策目標及實施信息了解較少。當前我國政府購買社會組織服務中的目標偏離現象主要表現為：一些社會組織在申請購買項目時很積極，但服務經費到手后實施不力，工作拖沓，最后草草收兵；一些項目由于主觀和客觀原因，項目承擔者專注于“趕工期”，應付發包政府部門的檢查，而對服務的數量特別是質量未能按計劃實現；有的項目因為招標過程不規范而使缺乏能力者中標，但他們又無力完成，最后不了了之，甚至出現造假現象。這些都造成服務對象沒有得到應有的服務，政府也沒有在此過程中積累起經驗，更不用說社會服務領域的創新了。

（二）社會組織缺乏專業人才和活力

社會建設與管理研究院關信平教授發表的《當前我國增強社會組織活力的制度建構與社會政策分析》（《江蘇社會科學》2014年第3期）一文認為，我國經濟體制改革極大地激發了經濟組織的活力，但沒有很好地激發社會組織的活力。社會組織活力不足的問題嚴重影響著社會治理創新。社會組織的活力是指社會組織在復雜的社會環境中的生存、發展，對滿足人的需要和維系社會功能做出貢獻的能力，包含了提供服務的能力、運行效率與競爭能力、自主性和創新能力以及對全社會的價值引領和貢獻等要素。目前我國社會組織數量少，規模小，經濟實力、服務能力、自主性和創新能力都不足，對社會的貢獻還很微小，難以滿足創新社會治理的要求。

（三）對群眾需求導向不清②，政府與社會組織無法擴大服務項目

國務院辦公廳2013年出臺的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》中，對購買服務的內容界定比較宏觀。對此，財政部負責人解釋說，由于當前仍處于經濟體制改革不斷深化和社會發展轉型時期，政府提供服務的內容和社會力量承接服務的能力也在不斷調整變化之中。同時，區域間發展不平衡，各地需求及社會力量承接服務的能力不盡相同，明確全國統一購買服務的項目范圍不切實際。

但是，隨著各個省市相關政策的出臺，目前北京、上海、廣東等地政府購買服務項目主要集中在養老助殘、社會救助、法律援助、技術培訓等領域?？偟膩砜矗茉黾庸哺＠念I域應當是政府購買服務的重點。而政府在哪些領域購買服務并未做出具體細致的規定。

（四）政府職責不明確，購買過程不公開③

首先，隨著人民群眾對公共服務需求日益增長，養老、醫療、教育等領域公共服務明顯供給不足。如果走大包大攬、包辦一切的老路，政府既當公共服務的組織監管者，又當生產者，很容易因管辦不分、缺乏競爭導致效率低下。其次，許多公共服務的購買訂單不是在充分的市場競爭條件下訂立的，更多是靠關系獲得的，極易產生尋租行為。同時由于提供服務的社會組織數量不多，政府在購買服務時，供貨方屈指可數，也容易形成公共服務壟斷，并由此帶來服務質量差、費用高、資金使用不透明度等一系列問題。

（五）評估主體缺乏獨立性，評估客體和過程缺乏多元性

政府購買社會服務，績效評估是一個關鍵環節。由于政府與服務方地位不對等，由政府機構來進行評估和驗收，容易造成權力尋租，此外，政府考核容易導致數字化、政績化取向，使得評估主體缺乏獨立性。

績效評估需要通過科學的方法、程序和標準，從成本效益、顧客滿意度、投入產出的比率、服務質量、社會反響等方面對服務方完成的服務質量、效果做出客觀的評價。近年來地方政府購買社會組織服務的實踐較為普遍，但是購買效率并不高，購買服務并未達到高質量、低價格的效果，政府購買的財政資金使用效率一直為人詬病，違背了政府購買的初衷。這一現象出現的主要原因在于政府并未深刻意識到自身擔負的重大責任，并未將政府列為績效評估對象。同時，績效評估環節不健全。首先，過多重視結果評估。評估內容的設定均基于政府購買服務的最終結果，而購買前的需求評估與服務提供過程中的過程評估均未得到重視。其次，在評估結果得出后，缺乏反饋和調整。

二、我國政府購買社會工作服務的對策

（一）提高政府購買服務的意識，聘請有資質的社會組織承擔服務

政府購買社會服務中的目標偏離可能是我國社會福利體制和社會治理改革創新過程中不可避免的現象，但是我們不能掉以輕心。一方面是服務對象急切地希望得到服務；另一方面，中央政府迫切希望通過此舉促進社會治理創新。所以，相關政府部門和社會組織必須對目標偏離現象予以高度注意，制定切實可行的政府購買社會服務規范，加強政府購買服務過程中的監督和評估，提高政府購買服務的責任和法律意識，聘請有資質的社會組織承擔服務，加強社會組織能力建設，真正實現政府購買社會服務的政策目標。

（二）以法治和政策推動增強社會組織活力

首先，應該確立社會組織的憲法地位，并盡快制定社會組織的基本法律及社會組織運行、管理等環節上的具體規范。其次，應該構建社會組織公益性和非營利基礎上的資源保障制度。包括確立政府向社會力量購買公共服務的長期性基礎制度，將其納入發展規劃和常規財政預算，通過項目購買、項目補貼、項目獎勵等方式，為社會組織的發展“輸血”，使其加強基礎能力建設和制度規范化建設，促進社會服務組織不斷提高主動性，并防止形成對政府機構新的依附關系等。再有，應該加強社會組織規范化建設，包括組織內部制度建設、行業自律制度建設和社會監管制度建設等幾個方面。

（三）社會服務需要了解群眾需求，擴大服務項目

北京在政府購買公共服務具體操作中，先進行需求調查，根據民意篩選項目。專家、學者對項目初審后，通過公示接受群眾監督，以保證最終確定的項目真正為群眾所需。轉型期的群眾服務需求呈現多層次、多樣性特點，且隨著經濟社會發展不斷變化，政府購買服務的內容也應動態調整，適應群眾所需。同時，政府機構改革和職能轉變的深化，社會組織、企業、機構的公共服務供給能力的變化等，都會影響到政府購買服務的范圍?！霸谌罕娦枨髮蛳?，可以按照先易后難、便于操作的原則，先選擇條件較成熟的項目實施，然后逐步增加政府購買服務的內容。

（四）創新模式高效服務，扶持社會組織發展

首先，強化政府公共服務職能，需要創新公共服務供給模式，有效動員社會力量，構建多層次、多方式、多元化的公共服務供給體系。當前，一些領域的社會組織和企業已經具備承擔部分公共服務事務的能力。政府大膽放手，對適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔的公共服務，采取政府購買服務方式，交由社會力量承接，既有利于簡化管理流程、降低行政成本，更能促進政府從傳統公共服務生產者向組織監管者轉變，形成競爭性公共服務產品提供機制，實現管辦分離、強化監管效力。

其次，政府購買公共服務的核心是建立契約式服務提供模式，不是建立雇傭關系，它要求作為購買方的政府和承接方的社會組織之間保持獨立性，社會組織獨立決策、獨立運作、承擔責任。政府要從政策、資金等方面支持社會組織建立、發展、壯大，引導和支持民間組織參與公共事務管理，不過多干預社會組織的內部管理，讓其回歸民間性和非盈利性，促進形成更廣泛的公共服務市場。

（五）公開政府購買信息，建立監督和退出機制

首先，政府購買社會服務的過程，應當進行信息公開，不僅可以讓社會組織和企業及時了解信息并積極參與競標，同時也可以為網民與媒體提供一個獲得信息的平臺和渠道，便于對購買過程和實施過程進行監督。

其次，為提高社會組織承擔公共服務的能力，社會組織的登記、準入門檻逐漸降低后，建立退出機制，實施優勝劣汰，對于促進公共服務供給水平的發展十分必要。服務期滿后，社會組織評估驗收不合格，可以給予其一個整改機會，如果整改達不到要求，就要取消其競標資格。

（六）健全評估機制，完善監督手段

在政府購買服務時，為了取得客觀的評估結果，應設置獨立的“第三方評估機制”，改變原來單一由政府機構來評估和驗收的模式，這里強調的“獨立”，一定程度上可以避免出現“外行領導內行”的現象，也符合政府購買社會服務的初衷。例如，2010 年廣州在全市開展 20 個試點，由廣州市社協承擔對 20 個家庭綜合服務中心的評估工作。廣州市社協為此聘請了 20 名在校大學生做長期的服務跟蹤，在社區里匿名體驗服務，同時還由高校教師、香港督導等組成的評估團進行中期和末期的審核打分。

政府購買社會組織服務是個復雜的過程，同樣政府夠買社會組織服務的績效評估也十分復雜，為了能夠準確評估政府購買社會組織服務的績效，績效評估環節缺一不可。必須對政府購買的事前（政府購買前的安排）、事中（執行環節）、事后（服務完成之后）三個階段進行評估，并健全需求評估機制，健全動態評估機制，健全事后追責機制。④

①王思斌. 警惕政府購買社會服務中的目標偏離[J].中國社會報,2014(5)

②汪國梁. 政府“買”服務走好哪幾步[j].安徽日報，2014（2）

③王明剛. 政府購買公共服務的制度化機制研究[J].宏觀經濟，2013(2)

④胡穗. 政府購買社會組織服務績效評估的實踐困境與路徑創新[J]. 湖南師范大學社會科學學報,2015(4)