基于典型調查的精準扶貧政策創新及建議*

楊園園　劉彥隨**　張紫雯1　北京師范大學資源學院　北京　1008752　中國科學院地理科學與資源研究所　北京　1001013　中國科學院大學　北京　100049

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基于典型調查的精準扶貧政策創新及建議*

楊園園1,2劉彥隨1,2**張紫雯2,3
1北京師范大學資源學院北京100875
2中國科學院地理科學與資源研究所北京100101
3中國科學院大學北京100049

摘要文章基于國務院“實施精準扶貧、精準脫貧”政策措施落實情況第三方評估項目調查，歸納出目前精準扶貧、精準脫貧政策實施過程中的問題及難題，深入探討未來五年我國全面脫貧的政策創新與對策建議，為“十三五”期間更好地推進精準扶貧工作提供指導，為實現精準脫貧和全面建設小康社會目標提供理論參考。典型調查發現：目前以收入作為貧困戶唯一識別標準具有一定的局限性，13.1% 的受訪農戶認為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶；貧困村脫貧與返貧現象同時存在，缺乏對脫貧人口的動態跟蹤與精準管理；扶貧資金滿足不了地方需求，用途分散，約束多；基層扶貧機構不健全；貧困地區基礎設施和公共服務建設不夠完善。針對目前存在的問題提出了政策建議：（1）加快建立健全貧困識別和動態監測體系，因地制宜地推進精準扶貧；（2）加大資金整合力度，將審批權限下放，責權到縣；（3）加強基層扶貧隊伍建設，引入扶貧專職公務員；（4）關注貧困個體、貧困區域的協同發展，未來扶貧時序應突出“一前一后”；（5）發揮地方優勢，突出產業扶貧和解決勞務輸出；（6）試點先行，探索我國可持續精準扶貧之路。

關鍵詞精準扶貧，農村發展，典型調查，政策創新，對策建議

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.009

*資助項目：國家社會科學基金重大項目（15ZDA021）

**通訊作者

修改稿收到日期：2016年2 月12日

改革開放以來，我國政府主導下實施大規模扶貧開發，特別是《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000 年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010 年）》及新《綱要》的相繼實施，有力地促進了貧困地區縣域經濟和農村轉型發展，扶貧開發的成效舉世矚目[1,2]。1978—2014 年，全國貧困人口由 2.5 億降至 7 017 萬人，貧困發生率也從 30.7% 降至 7.2%。當前，農村貧困人口大幅減少，收入水平穩步提高，貧困地區基礎設施明顯改善，最低生活保障制度全面建立，農村人地關系發生了顯著變化[3,4]。我國扶貧開發總體上已經從以解決溫飽為主要任務的階段轉入鞏固溫飽成果、加快脫貧致富、改善生態環境、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。推進新型城鎮化、創新農村土地制度、促進城鄉公共資源均衡配置，成為面向城鄉發展一體化的重要戰略[5]。但同時，我國仍處于社會主義初級階段，貧困地區基礎薄弱、發展滯后的問題仍然十分突出，制約貧困地區發展的深層次矛盾依然存在[6]。亟需創新扶貧開發長效機制和政策，著力推進符合貧困地區農村發展和農戶需求實際的精準扶貧、精準脫貧新模式。

2014 年，我國開始全面推動精準扶貧、精準脫貧工作，該政策成為我國新階段扶貧開發的核心和重點內容。實施精準扶貧戰略，關鍵是因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療。目前，中國的農村貧困線是每人年收入 2 300 元（按 2010 年不變價），即每人每天收入約 6.3 元。據國務院扶貧辦統計[7]，全國有 14 個集中連片特困地區，片區縣及國家扶貧開發重點縣共 832 個，貧困村1 2.8 萬個，貧困戶 2 948.5 萬個，貧困人口 7 017 萬人。貧困人口不僅規模大、分布廣，而且致貧原因復雜，脫貧難度大。貧困地區的轉型發展、貧困人口的脫貧事關 2020 年全面建成小康社會目標的成敗。

2015 年 7 月，按照國務院部署，中科院作為第三方評估機構對“實施精準扶貧、精準脫貧”政策措施落實情況開展了評估。本研究在該評估調研的基礎上，匯總歸納出目前精準扶貧、精準脫貧政策實施過程中的問題及難題，深入探討未來五年我國全面脫貧的政策創新與對策建議，以期為“十三五”期間更好地推進精準扶貧工作提供指導，為實現精準脫貧而全面建成小康社會目標提供理論參考。

1 精準扶貧工作機制的基本內涵

2013 年 11 月3日，習近平總書記在湘西土家族苗族自治州調研扶貧攻堅時，提出“精準扶貧”理念，強調扶貧工作要“實事求是、因地制宜、分類指導、精準扶貧”，并指出“抓扶貧開發，既要整體聯動、有共性的要求和措施，又要突出重點、加強對特困村和特困戶的幫扶”。2013 年12 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》（中辦發［2013］25 號）從績效考核、精準扶貧、干部駐村、資金管理、金融服務、社會參與 6 個方面提出深化改革、創新扶貧工作機制的要求，明確要求建立精準扶貧工作機制。國務院扶貧辦《關于印發〈建立精準扶貧工作機制實施方案〉的通知》（國開發辦發［2014］30 號）和《關于印發〈扶貧開發建檔立卡工作方案〉的通知》（國開辦發［2014］24 號）兩個文件的出臺，標志著我國建立精準扶貧工作機制在全國正式啟動實施。2015 年 6 月18日，習近平總書記在貴州召開的“部分省區市扶貧攻堅與‘十三五’時期經濟社會發展座談會”上再次強調“扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準”，并提出“六個精準”、“四個一批”等精準扶貧工作思路和攻堅計劃。“六個精準”即為扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準。“四個一批”計劃即為通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批，從而實現貧困人口精準脫貧。

2 基于典型調查的數據分析

2.1 調研路線設計

按照全面性和典型性原則，本次第三方評估調研分成7組，分別對大興安嶺南麓山區、燕山-太行山區、羅霄山區、武陵山區、大別山區、秦巴山區、六盤山區、烏蒙山區、滇西邊境山區、西藏等 10 個集中連片特困地區進行調研，共涉及13 個省區、18 個地市州、23 個貧困縣（圖1）。隨機抽選了124 個村 2 075 個農戶，進行精準扶貧相關政策措施落實情況調研和實地考察，同時對利益相關方（124 名村干部、1 052 個貧困戶、517 個脫貧戶、506 個非貧困戶、64 家企業）進行訪談和問卷調研，共獲得實地調研問卷 2 139 份[8]。

圖1 實地調查總體路線（7個小組）

2.2 基于調研問卷的統計分析

受訪農戶年齡結構集中在 46—65 歲之間，比例高達55.2%，貧困村貧困人口的老齡化現象突出；同時調研農戶受教育程度普遍偏低，半數以上屬于小學及以下學歷，且整體上非貧困人口學歷較貧困人口學歷高。93.8%的受訪農戶認為國家對精準扶貧工作空前重視，87.4% 的受訪農戶認為當前的精準扶貧對困難群體幫助很大。

2.2.1 資金幫扶是廣大貧困地區農戶的最大需求

通過本次調研，為了盡早脫貧，貧困戶的主要訴求包括資金幫扶、基礎設施需求、產業發展需求、社會保障需求和技能培訓等，分別占樣本量的 37.6%、20.6%、18.3%、17.3% 和 11.2%。增加資金幫扶是貧困戶的最大訴求，其中農業生產是貧困農戶的首選資金投入，56.4%的貧困戶希望增大種植、養殖等農業生產性投資，通過產業發展增加收入、脫貧致富；29.6% 的貧困戶選擇將資金用于日常開支，16.6% 的貧困戶選擇了創業投資。

2.2.2 不同調研片區農戶需求反映了區域貧困特征的差異性

集中連片貧困地區自然資源稟賦和歷史文化積淀差異較大，貧困的原因和類型也不盡相同。實地調研表明（圖2），東北大興安嶺南麓山區和羅霄山-武陵山區屬于基礎設施需求型，貧困戶希望加強公共基礎設施建設；華北燕山-太行山區和大別山區屬于社會保障需求型，貧困戶希望提高低保、醫保、教育補貼等社會保障性福利；西南烏蒙山-滇桂黔石漠化區-滇西邊境山區和西北六盤山區-秦巴山區屬于產業發展需求型，貧困戶的訴求主要是加大地方產業發展的投入和支持。這種不同片區農戶需求的差異與區域性貧困特征是相吻合的。

圖2 調研片區貧困戶的訴求表現特征

圖3 調研片區農戶對資金的使用用途（首選農業生產投入）

不同調研片區對于資金使用用途的比較分析結果表明（圖3）：（1）不同片區對于資金的使用用途排序相同，由高到低均為農業生產、日常開支、創業投資及其他。（2）東北大興安嶺南麓山區、羅霄山-武陵山區、西南烏蒙山-滇桂黔石漠化區-滇西邊境山區、西北六盤山區-秦巴山區農業生產的比例顯著高于日常開支；華北燕山-太行山區、大別山地區農業生產與日常開支相差不大。大興安嶺南麓山區和羅霄山-武陵山區農業生產投入主要表現為農業基礎設施和公共基礎設施的投入；烏蒙山-滇桂黔石漠化區-滇西邊境山區和六盤山區-秦巴山區的農業生產投入主要表現為農業產業發展的投入。

2.2.3 不同年齡階段貧困戶的意愿要求不同

60 歲以上貧困戶的需求類型首選是生活保障，比例高達 67.2%，而獲得勞動技能培訓和貼息貸款的需求較小，分別僅為 17.8%和 10.1%（圖4）。這表明隨著年齡的增大、勞動能力及抗風險能力的減退，貧困戶對“生產發展型扶貧”的需求明顯降低，對“生活保障型扶貧”的需求成為主體。該群體對扶貧資金最主要的用途是用來滿足日常生活開支、解決生活困難，其比例為 56.1%；此外，用于農業生產性投入的比例也相對較高，而用于創業投資的意愿則相對降低，僅為 10.1%（圖4）。這表明 60 歲以上的貧困戶最為迫切的需求是解決自身生活問題，同時還具有一定的勞動生產意愿。

50—60 歲貧困戶的生活保障需求較 60 歲以上的有所下降。50—60 歲年齡段的貧困戶最主要的需求雖然仍是醫療救助和最低生活保障，但這一比例為 40.8%，與 60 歲以上的貧苦戶相比該需求明顯降低；對勞動技能培訓和貼息貸款生產的需求分別為 26.4%、16.6%，均高于 60 歲以上的 17.8% 和 10.1%。這表明 50—60 歲年齡段的貧困戶在渴望獲得醫療救助和最低生活保障的同時還有較強的勞動生產意愿，屬于“生活保障型扶貧”和“生產發展型扶貧”需求并重的類型。該類群體中有 57.6% 的貧困戶希望將扶貧資金投入到農業生產性投入中，用于解決生活困難的只占 29.4%，明顯低于 60 歲以上貧困戶 56.1% 的比例。這表明 50—60 年齡段的貧困人口對于農業生產性投入的意愿和積極性依舊十分強烈。這是因為與 60 歲以上貧困戶相比，該類貧困戶相對年輕，具有一定的勞動能力，農業生產的需求依然較多。

圖4 不同類型貧困戶的需求類型和對扶貧資金用途的意愿

50 歲以下的貧困戶對勞動技能培訓、發展特色產業和貼息貸款用于生產的意愿分別為 37.3%、35.1% 和20.5%，均高于 50 歲以上兩類貧困戶對這三者的需求；而對獲得醫療救助和最低生活保障的需求比例僅為20.5%，明顯低于 50 歲以上兩類人群的比例。這是因為該類貧困戶年輕、勞動能力相對較高，50 歲以下的貧困人口普遍希望通過獲得技能和資金幫扶、參加勞動生產實現脫貧致富，其“生產發展型扶貧”的意愿最為強烈。該群體中分別有 65.3% 和 24.2% 的貧困戶希望將扶貧資金用于農業生產投入和創業投資，均高于 50 歲以上貧困戶在這兩類用途上的需求比例，而用于日常開支的只占 18.1%，又明顯低于 50 歲以上貧困戶對該方面的需求程度。這表明 50 歲以下貧困戶的生產積極性最高，對日常生活保障的需求程度最低，因為該類貧困戶一般勞動能力和抗風險能力較強，脫貧致富的意愿也最為強烈，脫貧的難度也相對較小。

2.2.4 致貧原因對農戶的幫扶需求重點有明顯影響

因學致貧類貧困戶的需求類型主要是勞動技能培訓（53.8%）、發展特色產業（48.4%）和貼息貸款用于生產（20.4%）。該類農戶在所有貧困戶中勞動生產愿望最為強烈，84.6%希望利用扶貧資金投入農業生產。大部分因學致貧類貧困戶具有較強的勞動能力，同時在子女上學負擔的壓力下，與相同年齡段其他貧困戶相比，其對生產發展、貸款創業的渴求更為強烈。該類貧困具有暫時性和階段性。

因病致貧類的農戶最強烈的意愿是獲得醫療救助和最低生活保障，比例為 54.1%，遠高于其他貧困類型的需求。同時，該類貧困戶對扶貧資金的需求主要為日常開支（47.5%）和農業生產（42.1%）。疾病在很大程度上削弱了貧困戶的勞動能力，致使其對“生產發展型扶貧”的意愿相對降低，同時大量的醫藥費使得“生活保障型扶貧”成為該類貧困戶最主要的訴求，屬于解決生活困難與發展生產并重類型。

3 基于調研問卷的問題剖析

3.1 以收入作為貧困戶的唯一識別標準具有一定的局限性

調研發現，扶貧中存在貧困戶漏出現象，即扶貧對象不是貧困人口而是非貧困人口，13.1%的受訪農戶認為建檔立卡工作中漏掉了部分真正需要幫助的貧困戶。當前，我國主要根據收入狀況制定貧困線識別貧困戶，以收入水平刻畫和識別貧困程度具有直觀比較優勢，但其在識別貧困戶時具有一定的局限性，實際操作較難，存在難選、漏選問題。一方面，農村真實個體收入難以及時、準確獲得，且存在難測度性和單一性，難以有效統計與識別，以收入標準識別貧困戶在實際操作過程中難度較大，按照收入標準所區分的貧困戶和非貧困戶差別不大。另一方面，收入只能反映農戶生活和貧困的一部分，不能充分反映收入之外其他維度的貧困狀況，如因學、因病、因婚等導致的支出性貧困。由于沒有可靠的收入統計，盡管有明確的貧困線標準，村兩委也很難按收入來識別貧困人口，只能借助民主評議的方法由各村民小組推薦貧困戶再由村民代表大會討論決定。該辦法具有可操作性，但主觀性較強，容易受人操控，導致的識別偏差相當普遍[9]。此外，貧困指標的層層分解造成了區域的不公平問題。受貧困戶指標的限制，貧困程度高的地方在投票評選時存在一定困難，對于“臨界農戶”難以確認[10]，易誘發群眾矛盾。

3.2 貧困村脫貧與返貧現象同時存在，缺乏對脫貧人口的動態跟蹤與精準管理

當前，我國貧困人口的退出程序主要采用自上而下和自下而上相結合的指標分解方法，易造成“被脫貧”、“假脫貧”現象。經本次調查測算，近三年來我國貧困地區平均返貧率為 12.9%，部分地區返貧率較高，貧困村脫貧與返貧現象同時存在[11]。經調研發現，“脫貧”人口的自我發展能力和承擔風險的能力依然很弱，因災返貧、因病返貧的機率較高，缺乏對脫貧人口的動態跟蹤與精準管理。此外，貧困戶退出過程中需要簽字確認，但貧困戶往往不愿簽字，容易引起矛盾糾紛。目前的精準扶貧工作機制，尚缺乏對脫貧人口的動態跟蹤、精準管理，難以保證脫貧又返貧人口的再次及時納入扶貧對象。

3.3 扶貧資金滿足不了地方需求，用途分散，約束多

調研貧困縣普遍認為財政專項扶貧資金總體上滿足不了地方需求，下達到貧困縣的扶貧資金到地方后“不解渴”，且貧困縣財力薄弱，資金匹配能力不足。如，以工代賑專項扶貧資金規模小且多年未增長，而工程建設成本卻逐年遞增，以致每年可建的工程數量越來越少，無法滿足廣大貧困地區群眾的建設需求。同時，目前經費使用時財政管理的剛性結構約束較強，財政資金呈現條塊分割格局。例如，調研過程中發現某縣專項扶貧資金分九塊，其中用于整村推進的比例為 30.6%，發展資金為 29.4%，以工代賑資金 22.9%，集中連片特困資金 11.6%，互助資金 2.3%，扶貧貸款貼息 0.6%，固有林場補貼 0.8%，少數民族發展資金 1.3%，康復專項貸款貼息 0.6%，用途分散。

3.4 基層扶貧機構不健全，缺乏專職穩定的基層扶貧隊伍

基層扶貧工作任務重、責任大，但扶貧機構不健全，人員配置少，編制外人員須通過自籌自支解決，難以適應繁重的扶貧開發任務。52.2% 的受訪部門認為目前扶貧部門編制少，扶貧工作力量和機構薄弱，特別是村、鎮（鄉）兩級缺乏專職、穩定的扶貧人員。村級扶貧任務主要由駐村工作隊和鄉鎮的駐村干部承擔，屬于兼職扶貧，駐村干部利用自身行業資源和人脈資源為村莊建設爭取項目和資金的方式使駐村幫扶的實效受人為因素影響較大，駐村工作隊和駐村干部人員階段性調整和變動較大，影響扶貧工作的精準性、連續性。同時，一些省扶貧辦掛靠在其他部門里，難以有效協調相關部門。

3.5 貧困地區基礎設施和公共服務建設不夠完善，農村生活狀況有待進一步改善

經過多年的國家和地方投入，貧困地區基礎設施得到了一定改善，但是通村公路與區域大交通仍十分落后，部分貧困縣無高速公路和鐵路等重大過境交通，交通通達性差，成為制約本地區發展的核心要素，如某縣 58% 的村目前還未實現村村通。同時，某些地區鄉村道路交通建設規劃中未深入考慮其長遠性和鄉村道路設計的合理性，道路建設的等級規格前瞻性不足，不能與未來發展的交通運輸量相適應，可能會造成未來重復建設。此外，貧困地區農田水利設施建設、農機裝備改造、農業技術推廣等方面比較薄弱，加之網絡信息不暢、產品要素交換和對外開放程度低、物流成本高等問題制約了農村經濟發展。56.5% 的被調研相關部門建議加大交通、住房、衛生、教育、社保、網絡等方面資金投入力度，在規模化、農機化、水利化、科學化、品牌化、安全化、信息化上予以重點傾斜。同時，由于基礎設施條件差，也限制了扶貧項目的落地投入。

4 政策創新及建議

4.1 加快建立健全貧困識別和動態監測體系，因地制宜地推進精準扶貧

在現有的貧困識別和建檔立卡工作基礎上，推進建檔立卡信息與不動產登記、低保、公安系統等信息的銜接，加強部門間協作，完善貧困戶基本信息，深入基于大數據思維的精準扶貧機制[12]。同時，為了能更加準確地瞄準窮人、靶向扶貧，亟需在人均收入維度以外，從更為客觀的多維測度來綜合識別貧困村、貧困人口。深化改革以年人均收入為貧困戶識別的單一指標，建立和完善農村貧困多尺度、多維度識別方法。將農戶收入能力、可支配能力、消費能力有機結合起來，建立貧困人口識別與評判綜合指標體系。鑒于貧困類型和區域的差異性，精準扶貧應重點對貧困戶進行分區（片區、流域）、分類（不同對象）、分級（貧困程度）識別[13]，構建不同類型的貧困人口動態信息庫。實施差別化扶貧開發應體現因地制宜、因勢利導、因人施策，實現專項幫扶精準化。如基于上述研究，對 60 歲以上貧困人口政府應該采取以低保政策兜底為主的扶貧方式，保障其最低生活；對于 50—60 歲的貧困戶，政府在對其提供最低生活保障的同時還應給予一定的勞動技能培訓和資金扶持；對于 50 歲以下貧困戶，應以技能和資金幫扶為主。

建立貧困戶的退出標準體系和脫貧戶生計特征動態監測體系，適時幫扶，鞏固脫貧成果，解決漏貧、返貧、“被脫貧”等“三貧”難題[14]。以農村地區家庭日常實際生活成本為參照，明確貧困戶的退出標準，創建退出機制。應加大對脫貧戶的后續跟蹤與動態監測，準確掌握其脫貧后在生產、生活中遇到的新困難、新問題，并給予適時指導、適當幫扶，避免一些典型貧困地區的脫貧戶因主客觀因素重新返貧，講求精準扶貧、精準脫貧的可持續性。

4.2 加大資金整合力度，將審批權限下放，責權到縣

強化整合精準扶貧資金，統籌協調多部門扶貧工作，在自由裁量權允許的范圍內改變現有條塊分割的財政資金格局，加大資金捆綁式使用，集中力量扶貧，穩步提升精準扶貧開發的效益與效率。逐步擴大基層扶貧部門的資金使用與人事管理權限，強化省、市部門的監管。賦予基層扶貧機構適當財權，允許其根據貧困地區最為迫切的現實需求，因地制宜適度增加扶貧資金使用靈活性，上級部門可通過督查、紀檢或第三方評估的方式來強化資金監管力度，進一步加大違紀違法行為懲處力度。

項目精準與否，基層最有發言權，43.5% 的受訪部門建議應簡政放權，把資金項目的申報權下放到縣。貧困村村民更清楚他們受益最直接、最有效的項目[15]，應賦予縣級部門更靈活的項目資金自主權、調配權，由貧困村村民代表民主遴選對貧困戶增收和生產生活條件改善作用顯著的扶貧項目，“自上而下”與“自下而上”協調，做到產業與項目的精準幫扶。

4.3 加強基層扶貧隊伍建設，引入扶貧專職公務員，鏈接精準扶貧“最后一公里”

健全貧困地區縣、鄉鎮等基層扶貧機構，合理配置扶貧專職人員，壯大精準扶貧人才隊伍，扶持高素質的致富帶頭人，增強基層扶貧工作的連續性、戰斗力。著力落實干部駐村機制，明確工作職責，切實發揮駐村干部的聯系與幫扶作用；探索由財政撥款，將公務員系統延伸至村兩委班子，在貧困地區引入專職公務員，加強領導班子建設，不斷提升貧困鄉村治理體系與治理能力的現代化建設；加大對農村能人建設的引領和投入，通過政府采購的方式，發揮民間組織的作用，為鄉村各類能人提供能力提升、綜合素質培訓機會；在扶貧任務重的村鎮建立精準扶貧工作站，配備扶貧監管專干，鏈接精準扶貧“最后一公里”，確保專職專干、隊伍穩定、權責明晰、工作確有成效。

4.4 關注貧困個體、貧困區域的協同發展，未來扶貧時序應突出“一前一后”

加快貧困地區的扶貧開發、轉型與經濟社會可持續發展，是實現農村內生性、造血式發展，根本解決貧困人口的重要前提。通過因地制宜地推行區域政策、推進扶貧開發精準化[16]，可以在較大程度上促進貧困地區發揮后發優勢和快速轉型發展，未來5年精準扶貧、精準脫貧在時序上應突出“一前一后”，即貧困地區重大基礎設施、土地整治、生態治理工程等應前移部署，率先突破、擴大就業、增加收入、夯筑基礎；充分發揮生態資源、特色產業的后發優勢，精準扶貧效果、脫貧規模重在后兩年。隨著推進扶貧地區的功能轉型，到2020年全面消除貧困地區，促使連片貧困地區由生活型向生態型轉變。同時，受微觀家庭和農民個體的能力約束，部分貧困家庭或個人將仍存在。該群體的生計轉型和福利改善，需通過進一步的精準扶貧措施，以及低保兜底的途徑等予以妥善解決，重視加強與低保制度的銜接[17]。

4.5 發揮地方優勢，突出產業扶貧，解決勞務輸出

貧困地區由于勞動力輸出產生大量的留守老人、留守兒童，他們成為人社局救濟對象，大量的精壯勞動力流失，再次導致土地閑置。為此，65.2%的受訪部門建議應該因地制宜發展產業，突出產業扶貧，就地解決勞動力輸出。妥善安置返鄉農民工就業，利用好返鄉農民工的先進理念和技術，鼓勵大眾創業帶動就業，增強貧困地區活力。推進土地流轉，鼓勵現代農業提升農業機械化，合理利用閑置土地。農村金融是扶貧關鍵，龍頭企業對接市場、連接農戶。重點扶持龍頭企業成長，使市場、農戶和政府三位一體。促進輸血扶貧向造血扶貧轉變，大力發展特色產業，通過產業帶動就業，就業促進脫貧。同時，要重視政府政策好、地方落實少的問題，注重產業發展與區域實際、農戶需求的有機結合。

4.6 試點先行，深入探索我國可持續發展精準扶貧之路目前我國貧困地區尚未進入改革創新的前沿陣地，因而在全面深化改革進程中處于相對邊緣的地位，僅以“問題區域”的形象而存在。事實上，貧困地區作為水源涵養、生態保護、民族文化傳承的重要區域，仍有很多政策窗口沒有打開，其法制建設、機制創新、政策創新具有很大空間。面向精準扶貧新問題、農村轉型新形勢，亟需深入開展不同片區的精準扶貧典型試點縣建設工作，全面深化貧困地區的各項改革與制度創新，激發區域活力、增強轉型動力。在研究出臺精準扶貧實施條例基礎上，將精準扶貧、精準脫貧納入法制化建設的軌道，依法推進精準扶貧，依法治貧。重視發揮河北阜平、貴州威寧等國家扶貧開發試點縣的示范引領作用，先行先試、深化改革，推進創新我國精準扶貧、精準脫貧社會機制及配套政策，為有效實施精準扶貧、精準脫貧戰略提供制度機制支撐和實踐模式參考。

致謝：本文調查問卷由劉彥隨、樊杰、成升魁、金鳳君、魯奇、龍花樓、高星研究員分別任組長的燕山-太行山、烏蒙山-滇西山區、六盤山-秦巴山區、大興安嶺山區、羅霄山-武陵山區、大別山區、西藏地區等7個調研組共同完成。龔建周、胡銀根、杜國明、文琦、喬偉峰、屠爽爽、劉繼來、賈林瑞、吳一凡、李進濤、鄭小玉、武文豪等師生在問卷設計及整理分析中做了大量工作，一并表示衷心感謝！

參考文獻

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Study on Policy Innovation and Suggestions of Targeted Poverty Alleviation Based on Typical Investigation

Yang Yuanyuan1,2Liu Yansui1,2Zhang Ziwen2,3
（1College of Resources Science and Technology,Beijing Normal University,Beijing 100875,China; 2Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China; 3University of Chinese Academy of Sciences,Beijing 100049,China）

AbstractTargeted poverty alleviation policy has become the core of China’s new stage of poverty alleviation and development.Ensuring the remaining rural poor move out of poverty by 2020 under the current standard and solving the regional overall poverty is the most arduous task to build a well-off society during China’s 13th Five-Year Plan period.Based on the third-party evaluation of State Council “Implementation of Taking Targeted Measures in Poverty Alleviation”,this paper tries to summarize the problems and challenges in implementing the targeted poverty alleviation strategy,and to deeply explore the policy innovation and countermeasures for China’s successful poverty alleviation in the next five years.The research results are expected to provide guidance for better promoting targeted poverty alleviation strategy during the 13th Five-Year Plan period and to offer theoretical reference for achieving the goal of building a well-off society in an all-round way.This typical investigation found that identified poor families relying only on per-capita net income was difficult to fully reveal the essential causes of poverty,and 13.1% of respondents considered some real poor familiesthat need to be helped were left out during establishing card for archives.Besides,shaking off poverty and returning to poverty in the rural areas exist at the same time,and there is lack of the dynamic tracking of poverty population back into poverty again.Funding for poverty alleviation is insufficient and dispersedly utilized.The grassroots anti-poverty agencies are imperfect and the infrastructure and public service construction also need to be improved in the poverty-stricken areas.In this context,we proposed our suggestions aiming at the above problems:expediting the establishment of sound poverty identification and dynamic monitoring system; decentralizing the authority for the examination and approval of funding for poverty alleviation to the counties; introducing the full-time civil servants in poverty alleviation and strengthening the construction of grassroots anti-poverty agencies; focusing on the coordinated development of poor individuals and poor regions; outstanding the poverty reduction through industrial development; and exploring “Pilot First” implementation strategy for the sustainable poverty alleviation.

Keywordstargeted poverty alleviation policy,rural development,typical investigation,policy innovation,suggestions

楊園園北京師范大學博士后，中科院地理科學與資源所助理研究員。主要研究領域為土地利用/覆被變化、區域農業與鄉村發展研究。E-mail:yangyy@igsnrr.ac.cn

Yang YuanyuanPostdoctor of Beijing Normal University,research assistant of Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences(CAS).Her research fields include land use and land cover change(LUCC),regional agriculture and rural development.E-mail:yangyy@igsnrr.ac.cn

劉彥隨男，中科院地理科學與資源所區域農業與農村發展研究中心主任、研究員，北京師范大學土地與城鄉發展研究院院長、長江學者特聘教授、博士生導師。中國城鄉發展智庫聯盟（CURTA）理事長，中國農業資源與區劃學會副理事長，中國地理學會農業地理與鄉村發展專業委員會主任。主要研究領域為土地利用、土地資源管理、區域農業與城鄉發展。主持完成國家自然科學基金重點項目、國家社會科學基金重大項目、國家“十二五”科技支撐計劃重點項目等科研課題 70 余項。近 5 年來，作為課題負責人主持了國務院辦公廳委托“實施精準扶貧、精準脫貧”重大政策措施落實情況第三方評估，中共中央辦公廳委托“中國農村土地制度改革總體思路研究”等多項國家任務。發表學術論文 380 余篇，出版著作 15 部，撰寫咨詢報告 12 份，被中辦、國辦采用，并得到國家領導人重要批示。E-mail:liuys@igsnrr.ac.cn

Liu Yansuimale,Professor and director of Center for Regional Agriculture and Rural Development at Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Cinese Academy of Sciences,and dean of College of Land and Urban-Rural Development,Yangtze River Scholar Distinguished Professor of Beijing Normal University.He is currently the President of China Urban-Rural Development Think Tank Alliance,vice-president of the Agro-Resource and Zoning Society of China,and director general of Committee for Agricultural Geography and Rural Development,Geographical Society of China.His main research fields focus on land use,land resource management,regional agriculture,and rural-urban development.As the principal investigator,so far,he has undertaken 70 research projects sponsored by the Key Program of National Natural Sciences Foundation of China,Key Program of National Social Science Foundation of China,and Key Projects in the National Science & Technology Pillar Program during the Twelfth Five-year Plan period.Over the past five years,he also presided at the Third-part Assessment of State Council “Implementation of Taking the Targeted Poverty Alleviation Measures” delegated by General Office of the State Council,and the Overall Thinking on the Reform of Rural Land System in China delegated by the Office of the CPC Central Committee.He has published more than 15 monographs,over 380 peer-reviewed papers,and submitted 12 advisory reports to the General Office of the State Council and the Office of the CPC Central Committee and got the important instructions by the national leaders.E-mail:liuys@igsnrr.ac.cn