美國國家實驗室的改革動向及啟示*

肖小溪　代　濤　李曉軒中國科學院科技政策與管理科學研究所　北京　100190

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美國國家實驗室的改革動向及啟示*

肖小溪代濤李曉軒
中國科學院科技政策與管理科學研究所北京100190

摘要2013年7月11日，美國國會眾議院邀請美國的兩家智庫做了題為“能源部國家實驗室及科研活動的監察和管理”的報告，再次引發了美國國內對國家實驗室改革的呼聲。該報告指出了當前美國國家實驗室存在的組織架構不合理、政府管理官僚化等方面的問題，并提出改革建議。事實上，隨著國家需求的變化，不同時期美國國家實驗室的定位及管理都在進行相應調整。文章對這份報告進行了分析，揭示了美國國家實驗室改革的緣起和思路，并提出對我國國家實驗室建設的建議。

關鍵詞國家實驗室，國有民營，政府，國立科研機構

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.014

預出版文章

*修改稿收到日期：2016年1 月20日

國家實驗室（National Laboratory）是國立科研機構的一種形式。這種形式的國立科研機構往往應國家戰略需求而建立，體現國家意志，承擔國家任務。作為世界頭號科技強國，美國擁有一個龐大的國家實驗室體系，主要隸屬能源部、國防部和國家航空航天局等聯邦部委。其中，美國能源部下屬的 17 個國家實驗室是典型代表，2013 年度能源部國家實驗室的經費總量近 200 億美元。

經過半個多世紀的發展，美國國家實驗室在美國國防、航空航天、能源等領域做出巨大貢獻。“冷戰”結束后，美國國家實驗室開始處于變化和調整之中[1,2]。一方面，美國國家實驗室的研究領域從二戰及冷戰時期的武器研發，逐步調整到海洋、能源、健康、信息、材料等重大科學前沿與支撐經濟社會發展的領域；另一方面，在管理方式上，美國國家實驗室包含“國有國營”（Government Owned - Government Operated，GOGO）和“國有民營”（Government Owned - Contractor Operated，GOCO）兩種制度。國家實驗室中采取“GOGO”方式管理的實驗室數量越來越少，能源部 17 個國家實驗室目前有 16 個采用“GOCO”的方式委托給大學或非營利科研機構管理。同時，美國政府更加強調國家實驗室的共享和開放。

那么，目前美國國家實驗室的制度是否達到了最優呢？國家實驗室開展的工作如果委托給大學或其他機構是否具有更高的效率呢？對此，美國國內有多種看法。一些人認為，美國國家實驗室系統代表了美國高水準的科研實力，并且“GOGO”制度被認為是科研管理的一種好的制度[3,4]。另一些人則認為，作為如此龐大的體系，國家實驗室容易出現官僚作風并導致效率低下。在當前國際科技、經濟競爭十分激烈的情況下，為保證聯邦財政投入的有效性，需要不斷地質詢國家實驗室的效率[5,6]。2013 年 7 月11日，美國國會眾議院科學、空間和技術委員會下屬的能源分委會邀請美國政府管理方面的兩家智庫——信息技術和創新基金會、遺產基金會的代表，做了題為“能源部國家實驗室和科研活動的監察和管理”的報告（以下簡稱“報告”），報告對美國國家實驗室未來改革方向提出了具體的建議，在美國國內形成較大反響，再次引發了美國國家實驗室改革的呼聲[7]。

近期，我國十八屆五中全會提出“在重大創新領域組建一批國家實驗室”，習近平總書記在關于制定“十三五”規劃建議的說明中提到的阿貢、洛斯阿拉莫斯、勞倫斯伯克利三大國家實驗室，均隸屬于美國能源部國家實驗室體系。本文基于此次美國能源部國家實驗室的改革動向，對我國國家實驗室建設提出建議。

1 美國國家實驗室制度的緣起及特點

“GOCO”制度與“GOGO”制度相比具有很大的靈活性，最能體現美國國家實驗室制度的靈魂。目前，美國國家實驗室主要采用“GOCO”制度，將政府所有的國家實驗室通過管理合同的方式，委托給大學或非營利機構來運行和管理。美國能源部阿貢、洛斯阿拉莫斯、勞倫斯伯克利等國家實驗室是起源最早、最具代表性的“GOCO”實驗室。

1.1 歷史緣起

美國建國之初，憲法就嚴格限定了聯邦政府的權力，將科學、教育、文化等領域的權力交給了州政府。因而在整個 19 世紀，美國聯邦政府與美國科學界幾乎相互隔離。

“一戰”爆發后，為滿足軍方對先進技術的需要，美國聯邦政府迫切需要與科技界建立聯系。當時，民間的科學家主要是在大學，少數科學家在具有研發實力的工業組織中。這些科學家秉承科學獨立的精神，極力反對科學為政府服務。在此背景下，美國聯邦政府采取依靠知名科學家組成若干國家層面的顧問委員會的策略，如以愛迪生為首成立的海軍顧問委員會，由這些委員會代表聯邦政府組織和協調戰時的科技活動。例如，委員會將一些大學和工業組織的科學家送到軍事實驗室中工作。但是，這套策略在實際中成效甚微。國家層面的顧問委員會（例如國家研究理事會）不掌握管理軍方實驗室的權力，導致在軍方實驗室工作的大學科學家只能聽從于軍方的行政指揮。而事實上，由于軍方對現代科學并不熟悉，他們提出的很多要求在科學上是不可實現的[8]。統觀“一戰”期間，美國政府未能找到與科技界有效的合作方式。

“二戰”前夕，以萬尼瓦爾?布什為代表的科學家頻繁與政府接觸，積極倡議建立美國聯邦政府與科學家之間新的合作機制。1940 年，羅斯福總統批準布什等人的建議，建立了國家安全研究理事會，一年后，該理事會演變成為科學研究和發展辦公室，主任由布什本人擔任。布什說服國會授予該辦公室與大學簽訂研發合同的權力[9]，但并不主張將科學家或者工程師召集到軍方實驗室，而是希望讓他們繼續留在大學，依托大學中已有的實驗室或根據需要新建立起來的實驗室開展工作。政府與大學簽訂研發合同，放手讓大學來具體操作和管理實驗室。在這種制度中，實驗室的運營方由熟悉科學研究的科學家組成，由其與政府進行溝通，了解政府的需求，在此基礎上提出能夠滿足政府需求同時在科學上可行的方案。這種制度，逐漸發展形成美國國家實驗室的“GOCO” 制度。

1.2 基本特點

“GOCO”制度在美國聯邦政府和國家實驗室之間建立了一種緩沖機制，實驗室運營方是這兩者之間的橋梁。由于有了這種橋梁，即便是政府對于聯邦雇員和聯邦資產有著嚴格的規定，國家實驗室也可依托實驗室運營方的政策進行適當調整，使得對國家實驗室的管理更符合科研機構的特點，具體表現為 3 個方面。

（1）“GOCO”制度使得美國國家實驗室能夠根據科研活動的需要靈活地雇傭或淘汰科研人員。科學研究最關鍵的是人才。因此，科研機構如果要保持一流的水平，必須建立起“能進能出”的用人制度。國家實驗室如果全部都是聯邦雇員，則一旦入職就難以解聘。由于采取了“GOCO”制度，國家實驗室中聯邦雇員的人數通常控制在一半以下，絕大部分雇員采取的是實驗室運營方的聘任制度，即大學或者非營利機構的人事制度[10]。這就使得實驗室能夠根據科研活動的需要招聘大量合同雇員，并在科研布局調整的時候使這些合同雇員流出。

（2）“GOCO”制度使得美國國家實驗室能夠根據科學家的水平制定相適應的薪酬制度。科研活動是具有高度創造性的活動，不同于一般的行政事務。因此，對科研人員的薪酬要體現科研活動的創造性。與其他國家類似，美國聯邦雇員的薪酬體系是相對固化的，無論從事何種職業，只要是聯邦雇員就按照統一的規則確定工資等級。這種薪酬制度使得作為聯邦雇員的科學家無法取得與其高創造性相匹配的報酬，顯然不適用于國家實驗室。“GOCO”制度的采用，使得國家實驗室能夠采用實驗室運營方的薪酬制度，根據科研水平為非聯邦雇員的科學家提供報酬。

（3）“GOCO”制度使得美國國家實驗室能夠在技術轉移中享有更為靈活的政策。傳統上，政府所有的國家實驗室中的有形資產和無形資產都屬于聯邦資產，因此，在技術轉移中要嚴格遵守政府對于聯邦資產的管控。這就不利于國家實驗室與企業的合作。1980 年，美國聯邦政府頒布《拜杜法案》，將利用政府資助研發形成的無形資產的所有權從政府手中讓渡給承擔政府科研項目的大學、非營利機構和小企業手中。此后，美國政府在 1984 年重新修訂的《拜杜法案》以及美國總統在1987 年頒布《12591號總統令》都明確，在一定限制范圍內，“GOCO”實驗室可以按照管理該實驗室的運營方（即大學或非營利機構）的政策進行成果轉化。這就為“GOCO”實驗室與企業的合作提供了極大的便利[11]。

2 美國國家實驗室制度新的發展和完善

2013 年 7 月11日，美國智庫題為“能源部國家實驗室和科研活動的監察和管理”的報告，指出了國家實驗室當前存在的主要問題及改革方向。

2.1 能源部對國家實驗室管理的越位和缺位并存

（1）能源部越過實驗室運營方，直接干預實驗室的內部管理。例如，能源部在每個國家實驗室所在地設立了一個規模龐大的場地辦公室，這些辦公室除了在環境和安全方面要求實驗室符合聯邦政府的規定之外，近些年逐步深入到實驗室的內部管理。比如這些辦公室制定了關于使用公共研發資金參加學術會議、基礎設施建設、人事招聘和薪酬等的法規條文。之前，這些方面是由實驗室運營方來決策和管理的。因此，“GOCO”實驗室的運營方對此頗有抱怨。據某實驗室運營方負責人說，負責監管該實驗室的場地辦公室有 200 多個聯邦雇員，造成聯邦資源的極大浪費。

（2）能源部對實驗室管理和監督的流程比以前更為繁瑣。2011 年有學者專門針對能源部國家實驗室技術轉移合同的管理效率進行了研究[12]，發現因審批而使國家實驗室和企業簽訂技術轉移合同所需的時間比以往多了16 天。這些多出的時間，還不包括實驗室運營方準備合同期間比以前多花費的時間。究其原因，主要是場地辦公室提出的程序的要求越來越多，有些申請甚至需要滿足場地辦公室提出的 110 項要求才能夠獲批。

（3）能源部在大科學裝置開放共享和成本補償方面的監管缺位。目前，能源部的大科學裝置面向外部開放，外部科學家提交申請后由實驗室組織專家評議。由于評議只關注申請書的學術價值，這就導致大學科學家的申請容易獲批，而企業科學家的申請往往以學術價值較低為由被拒。如果能源部能夠在這方面加以規范和引導，將有助于企業和實驗室的合作。此外，能源部沒有就大科學裝置對外服務的成本補償機制進行合理的規范，導致大科學裝置的服務成本難以回收，不利于激勵實驗室運營方對外提供大科學裝置服務。

2.2 能源部的組織架構與當前的科研活動不相適應

目前，能源部的民用研發活動分為科學和能源兩條主線進行管理，分別負責基礎研究和應用研究的資助和管理。在能源部最高管理層中，分別設立了一個主管科學的副部長和一個主管能源的副部長來負責這兩條主線的管理（圖1）。主管科學的副部長通過科學辦公室管理著 10 個國家實驗室，主管能源的副部長通過能源效率與可再生能源辦公室、化石能源辦公室、核能辦公室、環境管理辦公室管理著另外 4 個國家實驗室。此外，還有3個主要從事核武器研究的國家實驗室由設立在能源部的國家核安全管理委員會管理。

這種組織管理架構被指與能源部國家實驗室當前的科研活動不相適應，不利于這些國家實驗室落實戰略定位。以科學辦公室管理的 10 個國家實驗室為例，目前，科學辦公室通過 6 個業務辦公室（先進計算、基礎能源科學、生物環境、聚變能、高能物理、核能）辦公室管理和資助 10 個國家實驗室。從行政歸屬上來看，每個國家實驗室都歸屬于某一個業務辦公室，由該辦公室指導國家實驗室的戰略規劃和發展方向。在能源部發展的早期，由于各實驗室的業務范圍相對比較集中，這種組織架構是合理的。然而，隨著國家實驗室業務范圍的不斷拓展，這些實驗室不僅從主管業務辦公室獲得經費，也可從其他業務辦公室獲得經費。甚至，一些國家實驗室的科研經費中來自主管業務辦公室的經費所占比例剛剛過半。據統計，2011 財年，能源部 17 個國家實驗室中有 7 個實驗室從主管業務辦公室獲得的經費比例不超過 56%（表1）。

2.3 改革方向

綜上所述，當前能源部代表的美國聯邦政府與國家實驗室之間的關系尚未完全理順，特別是能源部和實驗室運營方各自的管理職責還需進一步分辨。

圖1 美國能源部現轄17個國家實驗室的管理架構①

（1）明確能源部和實驗室運營方各自的管理職責。

一方面，要重新修訂能源部與實驗室運營方之間簽訂的管理和運行合同的內容，明確能源部的職責是監督和考察實驗室的戰略制定和完成情況，將科研組織、人事管理、經費使用、知識產權管理、物化成果管理等方面的權力交給實驗室運營方，保障實驗室的自治；另一方面，能源部在某些目前管理缺位的方面要進一步加強管理，例如要引導實驗室運營方完善大科學裝置的開放共享制度，建立合理的成本補償制度，并且在促進國家實驗室與企業合作方面給予更多的引導和激勵。

① 張秋菊.美國能源部國家實驗室業務管理模式.中科院內部資料.2012

（2）改革能源部的科研管理組織架構。將能源部主管科學的副部長和主管能源的副部長職位合二為一，只設一個主管科學和技術的副部長。同時，能源部層面將現有的業務辦公室合并成一個科學技術辦公室，該辦公室下按照大領域設立能源創新、計算創新、生物創新、環境研究、物理創新5個業務辦公室。這些業務辦公室負責相關領域的基礎和應用研究的資助和管理。14個從事民用研究的國家實驗室由這5個業務辦公室統一管理。新的組織架構示意圖如圖2 所示。

表1 2011財年美國能源部 17 個國家實驗室的經費來源

3 結論與討論

國家實驗室作為美國乃至全世界高水平科研機構的典范，美國國會和智庫為何總是對其百般挑剔？這一方面體現了美國治理體系中的制衡機制，但更本質的原因是：國家實驗室作為一個體系龐大、代表國家利益的系統，直接受到政府管控，內部設立大量聯邦雇員，因而天然具有官僚化和效率低下的傾向。

2013 年 7 月11日，美國國會眾議院邀請智庫完成的“能源部國家實驗室和科研活動的監察和管理”的報告重點圍繞“冷戰”之后，當國家目標不是特別明確和清晰的情況下，國家實驗室開展的科研工作是否有效？這些不再屬于國家明確目標的科研任務可否交給大學或其他科研機構承擔？國家實驗室是否還有存在的必要？諸如此類問題始終是美國國內關注的焦點問題。

報告大體得出如下結論：美國國家實驗室目前在定位和管理方面仍然面臨很大的改革壓力，涉及組織架構、委托合同、平臺開放等問題。首先，在組織架構方面，報告建議將能源部主管科學的副部長和主管能源的副部長這兩個職位合二為一，這是對能源部所屬國家實驗室越來越綜合的業務活動的響應，體現了當前美國國家實驗室在研究內容上的調整。其次，在委托合同管理和平臺開放等方面，報告主要表達了對政府官僚體制的不滿，建議重新梳理政府與國家實驗室的關系，改變當前這種越位與缺位并存的狀態。

圖2 美國能源部國家實驗室管理架構變革示意圖

當前，我國國家實驗室的建設提上日程，美國國家實驗室的緣起和改革對我國國家實驗室建設具有重要意義。如前所述，美國國家實驗室制度最核心的是清晰的國家使命定位和靈活的管理制度，這兩方面都反映出國家實驗室相比其他國立科研機構的特殊性。可見，如何處理好國家實驗室與現有國立科研機構之間的關系，是當前我國國家實驗室建設面臨的主要問題。

從理論上講，國家實驗室是國立科研機構的一部分。以中科院為代表的一大批國立科研機構曾經的使命和定位類似于國家實驗室。這些國立科研機構在成立之初也是響應國家需要，具有鮮明的國家使命特色，在“兩彈一星”等國家任務中發揮了重要作用。但是，隨著外部環境的變化，國家需求和使命不再突出和明確，這些國立科研機構的定位也逐漸模糊。中科院 “知識創新工程”、“率先行動”計劃，中央政府部門所屬開發類和公益類科研機構的啟動等，其目的都是使國立科研機構的定位更加明確。

我們認為，中央此次提出建設國家實驗室，本質上應是對國立科研機構的一次重大改革。一方面，可借鑒美國國家實驗室在定位和管理兩方面的經驗，按照國家實驗室的要求，從現有國立科研機構中遴選出一批真正有能力完成國家使命的機構以其為基礎建設國家實驗室，明確定位，配套支持，使其真正發揮國立科研機構的作用。對于不適合成為國家實驗室的國立科研機構，則要按領域和水平，推動其分類改革。通過國家實驗室建設解決我國國立科研機構存在的定位不清、國家投入不到位、與大學區別模糊問題，并進一步促進我國國家創新體系建設，實現創新驅動發展戰略。

參考文獻

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Reform Tendency of U.S.National Laboratories and Its Inspiration to China

Xiao XiaoxiDai TaoLi Xiaoxuan
（Institute of Policy and Management,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100190,China）

AbstractOn July 11,2013,Subcommittee on Energy,Committee on Science,Space and Technology,United States House of Representativesinvited two of the U.S.think tanks,the Information Technology & Innovation Foundation andthe Heritage Foundation,to present a report entitled Oversight and Management of Department of Energy National Laboratories and Science Activities.This presentation pointed out the problems of inappropriate organizational structure,bureaucratic management,etc.,and triggered the new call for the reform of national laboratories in U.S..As a matter of fact,orientation and management of national laboratories in U.S.have been altered in different stages,according to the changing national needs.In this article,the content of the above report was analyzed,and the reasons and principles of this reform were promoted.Finally,based on Chinese situation,inspirationto China’s development of national laboratories was discussed.

Keywordsnational laboratories,GOCO,government,national research institutes

肖小溪中科院科技政策與管理科學所助理研究員，博士。 1983年出生于江西吉水。 2006年獲北京大學碩士學位后，到中科院科技政策與管理科學所工作至今，目前主要從事科技管理、科技政策領域的研究工作。 E-mail:xiaoxiaoxi@casipm.ac.cn

Xiao XiaoxiAssistant professor of Institute of Policy and Management,Chinese Academy of Sciences.She received her Master’s degree in Peking University in 2006,obtained Ph.D degree in Management Science and Engineering in Institute of Policy and Management in 2014.Her major research fields focus on S&T management and policy.E-mail:xiaoxiaoxi@casipm.ac.cn