新型城鎮化對扶貧開發的影響與應對研究*

龍花樓　屠爽爽,2　戈大專,2　中國科學院地理科學與資源研究所　北京　0002　中國科學院大學　北京　00049

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新型城鎮化對扶貧開發的影響與應對研究*

龍花樓1屠爽爽1,2戈大專1,2
1中國科學院地理科學與資源研究所北京100101
2中國科學院大學北京100049

摘要新型城鎮化、貧困地區的減貧與發展關系到我國全面建設小康社會的大局，如何有效對接新型城鎮化和扶貧開發兩大國家重大戰略體系是地理學和區域可持續發展領域亟待深入研究的重要前沿課題。文章基于要素流動的視角，分析闡述了城鎮化對貧困地區經濟社會發展的影響；結合傳統城鎮化發展道路對貧困地區自我發展水平和持續發展能力可能帶來的負面影響，嘗試探討新型城鎮化助推扶貧開發的影響路徑。在此基礎上，研究提出新型城鎮化背景下扶貧開發的政策建議和制度優化路徑，以期為推動貧困地區實現“新型城鎮化”和“扶貧開發”雙輪驅動、促進城鄉區域協調發展的實踐提供參考依據。

關鍵詞新型城鎮化，扶貧開發，城鄉發展一體化，空間優化，貧困地區

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.006

*資助項目：國家自然科學基金項目（41171149、41130748）

修改稿收到日期：2016年 2 月29日

20 世紀 80 年代中期以來，我國政府開始有計劃、有組織地實施扶貧工作，不斷加大對貧困地區的政策支持和財政扶持力度。然而，由于受區域發展不平衡以及貧困人口基數龐大等國情的影響，我國扶貧工作形勢依然嚴峻。截至 2014 年底，全國共有 14 個集中連片特殊困難地區、 592 個國家扶貧開發工作重點縣、12.8 萬個貧困村、2 948.5 萬個貧困戶、7 017 萬貧困人口[1]。集中連片特殊困難地區大多位于自然環境條件惡劣、社會經濟基礎薄弱的老少邊遠地區，實現減貧、脫貧尤為困難，成為制約我國全面建設小康社會的難點區域和重點區域[2]。2015 年 6 月18 日，習近平總書記在貴州考察時，要求各級黨委和政府把握時間節點，科學謀劃好“十三五”時期扶貧開發工作，確保貧困人口到 2020 年如期脫貧，向全世界立下了扶貧攻堅決戰決勝的軍令狀。

城鎮化是社會經濟發展的客觀趨勢，是我國全面建設小康社會的基本途徑和主要戰略之一。由于受自然資源環境、經濟發展基礎、要素組合狀況、國家與地區的政策導向等因素的綜合影響，不同地區的城鎮化對區域經濟增長、社會發展進步和生態環境改善等方面的影響方向和影響強度差異明顯。近年來，隨著城鎮化的快速推進，我國城鄉間、區域間發展差距的負面效應日益引起關注。為此，2012 年 11 月黨的“十八大”提出走中國特色的新型城鎮化道路，2014 年 3 月中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020）》（下稱《規劃》）。新型城鎮化背景下，與之相關的發展理念和相關配套政策將對扶貧開發產生什么影響？如何完善體制機制以有效對接新型城鎮化和扶貧開發兩大國家重大戰略體系？這些問題既是地理學和區域可持續發展領域亟待深入研究的重要前沿課題，也是扶貧攻堅新階段面向國家戰略需求亟需推進科學決策與創新的重大戰略主題。

當前，城鎮化與扶貧開發的相關研究主要集中在特殊類型貧困地區的社會經濟發展狀況、城鎮化的發展進程、城鎮化視角下的扶貧對策等方面[3]。對城鎮化與減貧發展關系的研究相對較少，且主要集中在經濟影響方面，其慣常邏輯是城鎮化能夠影響經濟增長，而經濟增長能夠影響貧困減緩，故城鎮化能夠影響貧困減緩[4]。個別學者就城鎮化進程對城鄉發展的貧困貢獻度[5]、城鎮化與經濟增長[6,7]、城鎮化與城鄉收入差距[8]、不同城鎮化模式的減貧效果[5]以及城鎮化可能引發城市新增貧困[9-11]等問題進行了探討。隨著我國新型城鎮化戰略的實施，大量學者對新型城鎮化的內涵、基本特征進行了解讀[3,12]，但對新型城鎮化與扶貧開發的關系鮮少研究。本文旨在通過分析闡述城鎮化對貧困地區經濟社會發展的影響，嘗試探討新型城鎮化助推扶貧開發的影響路徑，研究提出新型城鎮化背景下扶貧開發的政策建議和制度優化路徑，以期為推進我國扶貧開發的實踐和科學確立相關戰略決策提供參考依據。

1 城鎮化進程對貧困地區經濟社會發展的影響

城鎮化是一個涉及多方面內容的社會經濟逐漸演進的過程，城鎮化不僅意味著城市人口的增加、城鎮數量的增多、建成區面積的擴大，還包括經濟結構、社會結構、生產方式、生活方式的根本性轉變，以及由此引起的人口職業的改變、產業結構的轉變和空間形態的優化[13]等。改革開放以來，我國城鎮化進程不斷加快。1978—2014 年，我國城鎮常住人口從 1.7 億增至 7.3 億，城鎮化率從 17.92% 升至 54.77%，設市城市數量從 193 個增至 658 個，城市建成區面積由 1981 年的 7 438 平方公里增至 2014 年的 49 773 平方公里，目前我國已初步形成以大城市為中心、中小城市為骨干、小城鎮為基礎的多層次的城鎮等級體系。以生產要素的集聚為突出特點的城鎮化的快速推進，帶動了我國整體經濟發展水平和城鄉居民生活水平的持續提高，有力地支撐了中國經濟增長的奇跡，同時也存在人口不完全城鎮化、土地城鎮化速度過快、城鎮空間無序擴張、城鎮規模結構不合理以及由此引起的資源大量消耗、環境污染加劇、生態安全和糧食安全隱患突出等一系列矛盾和問題。

大規模的城鎮化進程驅動地域間、城鄉間勞動力、土地、資金、技術等關鍵要素的流動和重新配置，由于不同地區自然稟賦、區位條件、經濟基礎、人力資源、文化習俗等地域分異明顯，各地區吸引、接受、消化、吸收各種生產要素的能力亦有所不同。因此，不同地區的城鎮化、不同發展階段的城鎮化對區域發展的影響方向和影響強度差異明顯。貧困地區城鎮化水平相對較低，2013 年集中連片特困地區城鎮化率平均為 28.91%[14]，低于全國平均水平 24.79 個百分點。以勞動力為核心的生產要素的流動和經濟集聚對貧困地區的經濟社會發展產生了雙面效應。一方面，城鎮化進程中要素空間集聚和規模經濟為貧困地區創造了大量就業機會，并通過勞動力價值的回報帶動了貧困地區經濟的發展和公共基礎設施的改善，有利于促進貧困地區生產、生活方式的轉變。另一方面，生產要素集聚的外部性對部分貧困地區的人口結構、土地利用結構、社會組織結構等產生了諸多負面影響。

隨著城鎮化的推進，貧困地區大量青壯年勞動力流入城鎮或發達地區，貧困地區人口老齡化趨勢明顯，人力資源配置呈現低層次化，鄉村干部、教師等各類人才配置不足，區域經濟社會發展主體弱化日漸凸顯。在一些貧困地區，黨員干部隊伍年齡普遍偏大，農村基層組織后備力量儲備不足，社會組織體系衰微。對湖南、江西、云南等 13 個省區 124 個貧困村的抽樣調研表明， 40—60 歲的村干部占樣本總量的 75.82%，50—60 歲的村干部占 37.36%。黨員干部隊伍老弱化造成發展村鎮經濟思路不廣、管理能力和創新能力相對欠缺、自身對引領村莊發展和帶領農戶脫貧致富的能力和示范作用有限等問題，一些貧困村處于既無錢辦事又無人辦事的境地。而隨著人口流動性的增強，一定程度上也增加了扶貧對象識別登記、政策瞄準、扶持政策落實等扶貧開發具體工作協調管理的難度[15]。

區域勞動力要素的變化、城鎮化驅動下土地經濟價值的變化以及現有制度和政策體系的影響[16]，共同驅動貧困地區土地資源的利用結構、利用方式、利用效率發生重大變化。受非農務工工資不斷攀升、勞動力務農機會成本上漲、農業比較效益日漸低下的綜合驅動，勞動力資源的重新配置和大量農村勞動力的“析出”降低了農用地使用的經濟價值，從而引起“雙改單”、“楊上糧下”甚至棄耕撂荒等耕地粗放利用現象，特別是在耕種自然條件差、難以實現勞動力替代的丘陵山區，耕地撂荒問題表現尤為突出[17]。在建設用地利用方面，受制于戶籍制度的障礙、農村社保制度不健全、農村宅基地流轉不暢等原因，我國傳統城鎮化具有人口不完全城鎮化的特點，大量農業轉移人口難以融入城市社會，從而造成農村人口的大量轉移并未與農村居民點用地面積縮減相掛鉤[18,19]，尤其在人口外出打工比例較高的貧困地區農村居民點用地廢棄和閑置現象嚴重[20]，并為鄉村公共基礎設施和社會化服務業的優化配置帶來了一定困難，部分地區教育、醫療和公共基礎設施配置嚴重不足，對鄉村地域的生產、生活和生態空間產生了深遠影響[21]。

綜上，隨著城鎮化的推進，以人口和土地兩大要素的變化為核心[22]，部分貧困地區面臨經濟社會發展主體弱化、土地空廢閑置突出、基礎設施配置不足等突出問題，內部生產要素配置的變化將進一步對區域經濟市場空間、產業發展活力等產生諸多不利影響。而以人力資源為代表的關鍵生產要素的外流，必然引起其他生產性資源和公共資源進一步向發達地區集聚，并通過極化效應抑制貧困地區自我發展的能力，加劇貧困地區與發達地區之間以及貧困地區內部城鄉之間、不同等級城市之間經濟社會發展的不平衡程度。

2 新型城鎮化助推扶貧開發的影響路徑

基于傳統城鎮化對我國社會經濟發展帶來的資源、環境、生態等方面的負面效應，黨的“十八大”明確提出要“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動信息化和工業化深度融合、工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”。隨后，中共中央召開了推進新型城鎮化的專門會議，并由中共中央、國務院印發了《規劃》。根據《規劃》，未來將從“有序推進農業轉移人口市民化”、“優化城鎮化布局和形態”、“強化城市產業就業支撐”、“推動城鄉發展一體化”等方面逐步推進我國新型城鎮化進程。新型城鎮化是以人為核心，以可持續發展為內涵，以城鄉間、工農間的良性互動為特征，以實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化為內容[3]的城鎮化過程，其最終目標是破除城鄉二元結構、推動區域經濟增長，實現我國經濟、社會、環境的協調發展。

我國貧困地區經濟社會發展面臨資源環境承載力低下、基礎設施建設滯后、經濟基礎薄弱、產業發展緩慢、居民自我謀生能力較差、關鍵生產要素外流、內生動力不足等突出問題。貧困不僅代表收入不足[23]，貧困問題是一個綜合性的生產和生活方式問題，單純依賴轉移支付的補貼政策和孤立的扶貧項目分散推進政策難以奏效[24]。在新型城鎮化相關發展理念和戰略目標指引下，“有序推進農業轉移人口市民化”、“優化城-鎮-村空間布局”、“強化產業體系建設”、“推動城鄉發展一體化”等為優化貧困地區發展環境、破解城鄉發展轉型中鄉村衰退問題、提升貧困地區經濟社會發展內生動力、實現全面建設小康社會和減貧發展目標提供了現實路徑。

2.1 有序推進農業轉移人口市民化，為破解城鄉發展轉型過程中貧困地區鄉村衰退問題創造條件

新型城鎮化的核心內涵是“人的城鎮化”，農業轉移人口市民化是新型城鎮化的核心內容之一。由于我國特殊的戶籍管理制度，隨著農村人口向城鎮“離鄉不離籍”的流動[25]，農業戶籍人口和鄉村常住人口數量的差值持續增加。2013 年該差值達 24 640 萬，占當年城市常住人口的 33.70%，占鄉村常住人口的 39.14%。農業戶籍人口和鄉村常住人口數量的差值可用于表示農村流入城鎮而未實現戶籍轉變的人口數量。這一數值與當年國家統計局發布的 2.69 億農民工數量基本相當。城鄉二元的戶籍制度以及外出務工人員在子女教育、就業、社保等公共服務方面與城鎮居民的巨大差異，使農民工不敢轉讓承包地的經營權，也不愿放棄已經閑置的宅基地使用權，處于“城鄉雙棲”的不完全城鎮化局面，是造成我國貧困地區社會發展主體弱化、土地利用粗放、農業生產資料投入不足、農村土地流轉困難、公共基礎設施配置不足、農村社會組織弱化等一系列鄉村衰退問題的根源。

根據《規劃》，將“以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生、城鎮間異地就業人員和城區城郊農業人口，逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮”，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。農業轉移人口市民化為打破貧困地區人口“城鄉雙棲”局面、破解城鄉發展轉型過程中出現的鄉村衰退問題、構建貧困地區城鄉融合發展新模式創造了條件。然而，在當前我國社會保障和救濟制度滯后的背景下，由于農民工自身文化素質相對較低、就業能力有限、就業渠道狹窄，抵抗風險能力相對較弱，需高度警惕農業轉移人口市民化可能引起城鎮貧困人口增加的現象。為此，建議采取措施分類引導人口的城鎮化[10]，有序推進農業轉移人口市民化，建立和完善進入城鎮農民的社會保障體系，確保產業發展、就業培訓等相關配套措施及時跟進，有效預防人口過度城鎮化可能引發的城鎮貧困問題。

2.2 優化城-鎮-村空間布局，為貧困地區產業發展和公共基礎設施的配置提供空間載體

城鎮化以要素的空間集聚為典型特征，城鎮化的推進促使大量生產要素向行政級別較高的中心城市聚集，其結果導致中、小城鎮發展相對緩慢、地域功能相對不完善，對廣大農村腹地和區域經濟發展的牽引、輻射和帶動能力有限，“城鎮等級結構不合理”、“城鎮空間結構失衡”是我國快速城鎮化進程中普遍存在的問題，優化城鎮化的空間布局是科學推進新型城鎮化的必要條件。為此，《規劃》提出“優化城鎮化空間布局和城鎮規模結構”、“增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，促進大中小城市和小城鎮協調發展”的戰略。對貧困地區而言，考慮到現階段伴隨人口大量流失出現的鄉村聚落空間布局的分散化和“空心化”現象，以及由此造成的基礎設施難以配置、公共資源的投資缺乏效率、生產要素流動耗在途中等現實困境，在新型城鎮化背景下，貧困地區應統籌布局城鄉地域空間系統，優化城-鎮-村不同層級的空間體系，為貧困地區實現區域經濟發展提供空間支撐，為農業轉移人口市民化和城鄉發展一體化提供有效載體。

城-鎮-村空間布局的優化，首先應建立統籌城鄉地域的城-鎮-村空間體系。依據城鎮規模、空間分布、經濟能量、地域功能、交通干線網絡，構建城-鎮-村空間集聚軸線和結構網絡，形成“大城市-中等城市-小城市-縣城-中心鎮-重點鎮-中心村（社區）”多級聚落體系[26]。尤其應突出重視中心鎮、重點鎮在城鄉地域系統能量傳輸鏈條上的節點作用和對廣大鄉村腹地的輻射帶動作用，加快推進中心鎮、重點鎮建設，強化特色產業培育，完善公共服務設施，增強集聚功能和綜合服務功能，奠定就地城鎮化、就業園區化的物質基礎。

其次，在城-鎮-村空間體系優化基礎上，重點重構貧困地區村鎮生產、生活和生態空間格局[21]。針對貧困地區現階段農村居民點分布“散、亂、空”的現實狀況，按照空間相對集中和資源優化配置的原則，充分考慮自然環境承載力、地域生產模式以及產業發展主導方向等因素，探索推進空心村整治、中心村建設、中心鎮遷移的地域模式和制度措施，適當加強鄉村聚落空間集聚，通過“合村并居”引導農民向社區集中、向中心鎮和重點鎮集中，以節約行政資源和提高公共資源的社會服務效率，并科學評估公共設施和基礎設施配置、建設的適宜性，加強農村基礎設施配套建設。對“一方水土難養一方人”的生態環境脆弱地區，實施生態移民工程，依托產業園或城鎮周邊新建城鎮移民社區和安置點。

2.3 強化產業體系建設，為提升貧困地區自我發展能力提供動力源泉

人口的聚集、市場的擴容、城鎮的擴張、經濟輻射功能的發揮均與產業的發展密切相關。如果不能有效地建立具有比較優勢的產業，城鎮就不可能產生經濟要素和市場的聚集效應，從而無法發揮對勞動力的吸納作用以及解決農業轉移人口市民化的后續生計問題，最終無法實現社會結構的現代化轉型[11]。當前及過去一段時期在我國部分地區均曾出現單純依靠行政手段強行推進城鎮擴張和城鎮建設的現象，其結果是缺乏經濟集聚能力的城鎮化演化為“有城無市”、“有城無人”的“空城”，造成土地等稀缺資源和資金的嚴重浪費[11]。為此，新型城鎮化突出強調“強化城市產業就業支撐”、“加快農業現代化進程”。實地調研表明，貧困地區普遍存在農戶家庭收入水平較低、收入渠道單一、收入來源不穩定等問題，扶貧開發最主要的是解決以產業培育為核心的內生發展動力問題。因此，強化產業幫扶、培育建立開放發達的優勢產業體系既是新型城鎮化有效推進的物質基礎，也是引導貧困地區居民進行本地就業、增強吸納就業和居民收入能力、提升內生發展動力的根本保障。當前在我國經濟發展面臨國際國內經濟增速減緩、區域性發展方式轉變與產業結構調整等特殊背景下，企業用工量尤其是普通工種用工量減少，外出就業的返鄉農民工比例較高，以產業培育為核心重塑經濟發展新動力對于貧困地區返鄉農民工再就業意義尤其重大。

特色產業的選擇和培育是開發式扶貧的根本舉措。貧困地區產業發展模式的選擇應建立在對區域優勢和外部市場需求的深入分析基礎上，凸顯自然資源、人力資本、歷史文化等區域優勢。現階段為適應經濟新常態下我國消費市場向個性化、多樣化轉變的需求，產業培育一方面應適度集中發展體現本地特色的農產品加工、生物資源加工、礦產資源綜合開發利用等勞動密集型產業；另一方面應積極探索養老產業、養生產業、生態旅游產業等現代服務業體系的建設。部分地區尤其應發揮當地氣候、土壤、耕作傳統的比較優勢，充分利用優質、綠色、生態農產品潛力巨大的市場前景，重點支持特色農產品良種繁育、產業基地建設、產后加工、市場流通和品牌培育，通過扶持一批產業帶動強、發展潛力大的扶貧龍頭企業，并統籌相關資金渠道建設一批與龍頭企業有效對接的生產基地，建立龍頭企業、農民合作社與農戶緊密聯結的利益機制，將產品生產、加工和銷售有機結合，實現農業生產經營的現代化、專業化、標準化和規模化，使其真正成為帶動農民增收致富的區域性主導產業。政策層面上，應加大產業配套投入，加大對各類市場主體的扶持力度，進一步優化區域投資環境，提供有利于產業發展的土地使用、稅收減免、授信貸款、利率優惠、基礎設施配套等優惠政策。針對近年來部分地區產業發展中出現的“扶產業未扶經濟”、“扶農業未扶農民、未扶農村”的現象，地方政府在招商引資和產業選擇上，應基于企業對農戶增收的帶動作用和對當地經濟發展的引領作用出發，科學評估工商資本進入的社會、經濟和資源環境效應，并探索建立農戶與企業公平合理的利益聯結機制，警惕純粹的外地產業資本和工商資本進入造成的收入和利潤的大量外漏。

2.4 推動城鄉發展一體化，為促進貧困地區城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置提供基本保障

城鄉關系是最基本的區域關系、經濟關系和社會關系[25]。城鄉關系割裂，一方面造成城市資源的過度集聚以及由此引發的“城市病”；另一方面，伴隨工業化與城鎮化的快速推進，引起農業生產要素高速非農化、農民社會主體過快老弱化、農村建設用地日益空廢化、農村水土環境嚴重污損化等“鄉村病”[27]。為此，《規劃》提出“推動城鄉發展一體化”的戰略目標，即“堅持工業反哺農業、城市支持農村和多予少取放活方針，加大統籌城鄉發展力度，增強農村發展活力，逐步縮小城鄉差距，促進城鎮化和新農村建設協調推進”，最終實現基礎設施和公共服務的城鄉一體化。由于受自然條件、生態環境的影響，貧困地區基礎設施薄弱、公共服務供應不足，就醫難、上學難、看病難、產業配套不足、企業營運成本高等突出問題，是造成區域性貧困的主要原因之一。新型城鎮化背景下城鄉一體化的戰略目標對加快貧困地區基礎設施和公共服務向農村延伸，促進貧困地區城鄉間物質、資金、技術、信息的雙向流動提供了基本保障，對推動城鄉教育、醫療衛生、社會保障、文體事業、勞動就業等公共服務均等化意義重大。

城鄉要素的平等交換和公共資源的均衡配置是推進城鄉一體化的關鍵環節，而城鄉要素的平等交換有賴于統籌城鄉發展體制和機制的建立和完善。長期以來，城鄉二元制度體制的存在是造成我國城鄉關系失調和農村發展滯后的制度根源[28]。創新統籌城鄉發展的體制和機制，構建城鄉要素平等交換平臺，是破除城鄉二元結構、促進城鄉要素有序流動的基本保障[28]。因此，亟需以整合城鄉資源要素、提高資源利用效率為出發點，通過改革城鄉分割的戶籍制度、土地制度，建立城鄉統一的人力資源市場、建設用地市場，為城鄉土地、勞動力等生產要素的自由流動、平等交換和城鄉資源的高效利用、優化配置提供制度保障[29]，實現對城鄉關鍵資源要素的優化配置和有效管理，不斷增強城鎮對鄉村的帶動作用和鄉村對城鎮的促進作用，形成城鄉互動共進、融合發展的新格局。

3 新型城鎮化背景下扶貧開發的主要對策

當前，全球經濟增長放緩，我國經濟正邁入結構調整、經濟轉型新常態，新型城鎮化和扶貧開發成為應對外部形勢變化、擴大國內需求的重要抓手，也是調整經濟結構、優化城鄉關系、縮小區域差異的政策著力點。以優化城鎮空間布局為基礎、以“人口-土地-產業”的協調耦合為支撐，旨在實現區域間、城鄉間資源要素優化配置的新型城鎮化的一系列發展理念和戰略目標，為我國扶貧開發提供了重要的機遇。而新型城鎮化戰略的有效實施和扶貧開發工作的順利推進也直接或間接地涉及到戶籍、土地、金融、規劃等一系列資源配置制度和宏觀政策環境的匹配和安排。因此，有必要通過健全農業轉移人口市民化的相關配套制度和政策、推進農村土地產權制度改革、創新貧困地區金融服務方式、完善鄉村規劃相關法規政策體系和規劃技術體系、建立健全生態補償機制，從國家、地方等不同層面搭建新型城鎮化助推扶貧開發的制度鏈條和改革配套政策保障體系，實現新型城鎮化與扶貧開發的雙輪驅動。

3.1 建立健全農業轉移人口市民化的相關配套制度和政策

農業轉移人口市民化的有序推進需要戶籍管理制度、基本公共服務均等化制度、財政分擔制度等相關制度和政策的配套執行。貧困地區各級政府應根據城市地域功能和承載能力，探索不同等級城市及城市各組團間差別化的落戶政策，因地制宜制定農業轉移人口的落戶標準和落戶制度。同時建立健全各級政府以及企業、個人共同參與的農業轉移人口市民化的成本分擔機制，建立完善相關公共服務成本與財政轉移支付掛鉤機制，確保財政轉移支付向貧困地區傾斜，逐漸實現義務教育、基本養老保險、基本醫療保險、失業保險、保障性住房等基本公共服務常住人口全覆蓋。另外，應整合公安、民政、人社、計生、衛生等部門的人口基礎信息，加快推進戶籍登記和人口基礎信息庫建設，逐步實現跨部門、跨地區信息整合和共享，實現人口基礎信息庫與貧困人口信息庫的有效對接。

3.2 以完善產權制度為基礎，切實推進農村土地制度創新

目前我國實行“城市土地國家所有”和“農村土地集體所有”的“兩軌并行”的土地制度。由于農村土地產權主體不明確、權能不完整，導致農村土地流轉市場不健全，嚴重影響了農村土地資源使用效益和空間優化配置效率以及農民土地資產轉化為資本的可行性[30]，尤其是耕地難以實現規模經營，空廢宅基地難以實現流轉配置，已成為穩定農業生產、保障糧食安全、保護農民權益的主要瓶頸因素，影響著新型城鎮化、農業現代化和統籌城鄉發展的進程[31]。針對新形勢下貧困地區農村“人地分離”、宅基地廢棄閑置嚴重、城鎮建設用地剛性需求增長與其供給剛性不足等突出問題和矛盾[31]，亟需建立健全土地承包經營權流轉激勵機制，引導土地向新型農業經營主體流轉；探索建立城鄉發展一體化背景下農村宅基地合理流轉與優化配置機制，創新以激勵機制和約束機制為核心的廢棄閑置宅基地盤活與退出機制；制定和完善農村集體經營性建設用地流轉辦法，促進城鄉統一市場體系的形成。

農村土地制度創新首先應以產權制度改革為前提，在農村土地集體所有框架下，從法律上建立集體土地所有權、使用權、收益權三權分置的制度，通過土地確權、明晰集體的層級、集體成員資格的界定等全方位的產權制度改革，為增加貧困農戶財產性收入、實現農村土地資源優化配置、促進現代農業發展、有效推進農業轉移人口市民化和城鄉一體化創造良好的政策環境。同時，在承包經營權和使用權物權化的過程中，應建立健全農村產權價值與收益評估機制，科學全面評估土地的生產價值、生態價值、文化價值，正確處理土地資本化后的增值收益的分配，切實保障農村集體經濟組織成員權利。考慮到我國“候鳥型”的農村勞動力轉移以及農村集體土地依然承擔著農民的基本生活保障和居住需求功能的現實，建議將土地承包權和宅基地使用權的退出機制與相關的配套保障制度相結合，進一步建立健全城鄉一體化的戶籍制度、教育制度、醫療保險制度、住房制度。

3.3 創新貧困地區金融服務方式，破解經濟社會發展中資金短缺的瓶頸

“貸款難、貸款貴”一直是制約貧困地區基礎設施建設、產業發展的瓶頸。因此，亟需拓寬多元化投融資渠道，加快多元化可持續的投融資機制改革。重點探索通過貧困地區政府和社會資本合作等方式參與城鎮化項目建設的有效途徑，鼓勵社會資本以購買地方政府債券及投資基金、股票等形式，參與城市公共服務、市政公用事業的建設和運營，制定社會資本進入特許經營領域、參與公用基礎設施運營的政策。在國家政策層面進一步加大涉農資金的投放力度，引導更多信貸資金和社會資金投向農村，支持銀行業金融機構發行專項用于“三農”的金融債券，放寬農村金融的準入政策，通過制定完備和明確的政策法規和條例，使農村商業性金融、政策性金融和民間金融等各種金融成分各歸其位[32]。尤其應加大對小微企業、農業規模化生產和集約化經營的信貸支持力度，滿足家庭農場、專業大戶、農民合作社和扶貧農業產業化龍頭企業等新型農業經營主體的金融需求。

基于農民貸款缺乏擔保、抵押物以及貧困農戶生產發展資金短缺的現實，建議進一步推進農村土地承包經營權、宅基地使用權抵押貸款試點，積極探索創新農村貸款抵押擔保方式[33]，創設無抵押無擔保的農業扶貧金融產品。在農民合作社和供銷合作社基礎上培育發展農村合作金融組織，探索建立合作性的村級融資擔保基金，出臺針對農民合作社、家庭農場貸款抵押質押的具體辦法，創新信貸支持方式，切實解決貸款門檻高的問題；出臺專門針對貧困地區農牧業、特色手工業等產業發展的貸款貼息扶持政策。

在金融保險方面，建議建立投資風險補償機制。鼓勵各類商業保險機構根據貧困地區特色產業發展實際創新保險服務新產品，充分發揮保險的經濟補償功能，增強貧困地區農業抵御風險能力。

3.4 加強規劃引領，完善鄉村規劃相關政策法規體系和規劃技術體系

貧困地區的發展應強化主體功能區基礎約束功能，健全空間規劃體系，加強城鄉規劃和土地利用總體規劃相銜接協調。基于我國村鎮規劃技術較為薄弱的現實，建議完善鄉村規劃相關政策法規體系和規劃技術體系，強化區域村莊布局規劃和村莊建設規劃管理。就政策法規而言，應在《城鄉規劃法》的法律框架內，結合地方鄉村建設實際出臺有針對性的地方法規，為管理提供具有可操作性的政策依據[34]。在規劃技術方面，亟需著眼于區域尺度，基于對不同區域鄉村發展“要素-功能-機理-模式”的深入研究，立足不同鄉村的地域類型、發展階段和發展能力，按照分區、分類、分階段的原則，針對產業培育、遷村并居、農村環境整治、城鄉資源一體化配置等重點領域，研制不同地域類型、不同發展階段的鄉村規劃體系的編制技術和標準，完善以村鎮體系規劃和村莊布局為核心的鄉村規劃技術體系，為規劃管理提供技術依據。

3.5 凸顯貧困地區生態安全屏障功能，探索建立健全生態補償機制

我國貧困地區的分布與脆弱生態環境的分布具有地理空間意義上的耦合性[35]。貧困地區社會經濟發展的資源環境支撐條件欠佳[36]，目前在 592 個國家級貧困縣中，資源環境超載、臨界超載涉及的貧困縣數量達 182 個，超載和臨界超載土地面積占貧困縣總面積的 42.02%[37]。部分貧困地區生態安全屏障功能突出，在貧困地區各類主體功能區中，重點生態功能區占貧困地區總面積的 76.52%[37]，對保護國家和區域生態安全意義重大。因此，貧困地區經濟發展與生態保護矛盾突出、國家層面生態需求和地方經濟發展訴求矛盾突出。在新型城鎮化推進中，應轉變扶貧理念，凸顯貧困地區生態安全屏障功能。即扶貧不僅是從經濟角度幫助貧困地區增加投入、改善基礎設施，更應站在保障國家生態安全的高度，從促進貧困地區可持續發展的角度出發，將貧困地區的生態資源、生態環境看作一種稀缺的資源儲備，探索建立健全生態補償機制，有效銜接國家扶貧政策與生態保護，協調國家層面生態保護需求和地方經濟發展訴求。

4 結論

城鎮化作為中國當前經濟社會變革的動力來源，是我國全面建設小康社會的基本途徑和主要戰略之一。大規模的城鎮化進程驅動地域間、城鄉間勞動力、土地、資金、技術等關鍵要素的流動和重新配置。以勞動力為核心的生產要素的流動和經濟集聚促進了貧困地區經濟社會的發展和生產、生活方式的轉變。同時伴隨關鍵生產要素的外流，部分貧困地區面臨區域經濟社會發展主體弱化、土地空廢閑置問題突出、基礎設施配置不足、經濟市場空間受限、產業發展活力動力不足等諸多問題和挑戰。

強調以人為本，旨在促進工農間、城鄉間、區域間以及經濟、社會和環境之間協調發展的新型城鎮化，是破除我國傳統城鎮化發展弊端的重要舉措，同時也為我國扶貧開發提供了重要的機遇。在新型城鎮化相關發展理念和戰略目標指引下，“有序推進農業轉移人口市民化”、“優化城-鎮-村空間布局”、“強化產業體系建設”、“推動城鄉發展一體化”等為破解城鄉發展轉型中貧困地區鄉村衰退問題、優化發展環境、提升經濟社會發展內生動力、實現全面建設小康社會和減貧發展目標提供了現實路徑。而新型城鎮化戰略的有效執行和扶貧開發工作的順利推進也直接或間接地涉及到戶籍、土地、金融、規劃等一系列宏觀政策和制度的匹配和優化，有必要從國家、地方等不同層面搭建新型城鎮化助推扶貧開發的相關制度鏈條和改革配套政策保障體系，以實現貧困地區新型城鎮化與扶貧開發的雙輪驅動。

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Effects of New-type Urbanization on Poverty Alleviation and Development and Corresponding Countermeasures

Long Hualou1Tu Shuangshuang1,2Ge Dazhuan1,2
（1Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,Beijing 100101,China; 2University of Chinese Academy of Sciences,Beijing 100049,China）

AbstractBy the end of 2014,there are still 14 contiguous poverty-stricken areas,592 national poverty counties,128 thousand impoverished villages,29.49 million poor families,and 70.17 million rural poor population in China.Usually,most contiguous poverty-stricken areas lie in revolutionary base areas,minority areas,remote and border areas with bad physical conditions and weak socio-economic foundation,which determines that the task of poverty reduction is arduous in these areas.Urbanization is an objective process of socio-economic development.Affected by the factors such as physical conditions,economic development foundation,allocation of production elements,and the national and regional policy guidance,urbanization in different areas and at different stages has diversified influences on regional economic growth,social development,and the improvement of ecological environment.Recently,with the rapid advance of urbanization,the negative effects of urban-rural and inter-regional development gap are increasingly obvious and have attracted more attention.Accordingly,the strategy of newtype urbanization was put forward during the 18th National Congress of the Communist Party of China in November 2012,and the Central Committee of the Communist Party of China and the State Council of China jointly issued “The National Plan of New-type Urbanization(2014–2020)” in March 2014.At present,new-type urbanization and poverty alleviation and development are important strategies in China concerning the overall situation of building a well-off society in all-round way.How to deal with the relationships between new-type urbanization and poverty alleviation and development is one of the most significant topics in the field of geography and regional sustainable development,which is an urgent need to be studied further.Under the background of urbanization,with the population and land as the core,the diversified interaction and subsequent marginalization of the material and non-material elements in poor areas of China have generated considerable changes in the aspects of rural industrial structure,employment structure,consumption structure,land-use structure,and social organization structure.Furthermore,the diversified interaction and marginalization have brought about some problems in part of the poor areas,e.g.,the flow away of young laborers,the weakening of rural development main body,the abandonment of rural land,and the shortage of public infrastructure,while the changes in the internal allocation of production elements will further produce adverse effects on regional market capacity of economic development.From the view of the flow of production elements,this paper firstly elaborates the effects of urbanization on the socio-economic development in poor areas.Then,combining with the negative impacts of traditional urbanization on local self-development level and sustainable development ability,it probes the influential paths that new-type urbanization promotes poverty alleviation and development,e.g.,settling down the former agricultural population who have migrated to the cities in orderly way,restructuringthe spatial layout of “city-town-village” to provide spatial platform for local industrial development and public infrastructure configuration,fostering open and thriving industrial system to provide the dynamic support for enhancing the motive power of endogenous development,and promoting urban-rural integration development to provide fundamental guarantee for the equal exchanges of urban-rural development elements and the balanced allocation of public resources.However,the effective implementation of new-type urbanization and the smooth advance of poverty alleviation and development are directly or indirectly related to a series of resources allocation system and macro policy environment concerning household registration,land use,finance,planning,etc.Finally,in order to provide references for coordinating urban and rural development via the “double-wheel driving” of new-type urbanization and poverty alleviation and development,this paper proposes policy suggestions and institute optimization paths,e.g.,improving the related systems and policies of transforming agricultural population to urban citizen,pushing forward the reform of rural land property rights system,innovating the methods of financial service in poor areas,advancing related policy and technical system of rural restructuring planning,and establishing the ecological compensation mechanism.

Keywordsnew-type urbanization,poverty alleviation and development,urban-rural integration development,spatial optimization,poor areas

龍花樓中科院地理科學與資源所研究員、博士生導師，區域農業與農村發展研究中心副主任；中國科學院大學崗位教授。1971 年出生。主要從事鄉村重構、城鄉發展與土地利用轉型研究。擔任國際 SSCI 期刊 Habitat International 副主編及 Land Use Policy 和 Journal of Rural Studies 編委。E-mail:longhl@igsnrr.ac.cn

Long HualouProfessor and Ph.D.supervisor majoring in Human Geography,and Deputy Director of the Center for Regional Agriculture and Rural Development at the Institute of Geographic Sciences and Natural Resources Research,Chinese Academy of Sciences,Beijing.He was born in 1971,and received Ph.D.degree from Peking University in 1999.His research interests are China’s rural restructuring,urban-rural development,and land use transition.He is serving three respected international journals,in the field of urban-rural development and land use,as the Associate Editor of Habitat International,and the Member of Editorial Board of Land Use Policy and Journal of Rural Studies.E-mail:longhl@igsnrr.ac.cn