補缺者和監(jiān)督者——公共危機治理體系中公民社會組織的角色選擇

廖仲達，侯保龍

(1.淮南聯(lián)合大學　經(jīng)濟系，安徽　淮南　232001；2.安徽科技學院 　思政部，安徽　蚌埠　233100)

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補缺者和監(jiān)督者
——公共危機治理體系中公民社會組織的角色選擇

廖仲達1，侯保龍2

(1.淮南聯(lián)合大學經(jīng)濟系，安徽淮南232001；2.安徽科技學院 思政部，安徽蚌埠233100)

摘要：作為社會系統(tǒng)中與國家、市場并列存在的獨立領域之一，公民社會組織是公共危機治理體系的重要構成。本文立足于社會組織共有的稟賦和發(fā)展現(xiàn)狀，在具體分析公共危機管理內在規(guī)律的基礎上，提出在公共危機治理體系中社會組織應扮演補缺者和監(jiān)督者角色的觀點，并根據(jù)《突發(fā)事件應對法》做出的制度安排，梳理了在具體公共危機管理過程中社會組織的行動領域。

關鍵詞：公民社會組織；突發(fā)事件；危機治理體系；公共危機管理

著名學者戈登·懷特認為“公民社會組織是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，是一個完整社會中與國家、市場并列存在的三個獨立領域之一”[1]，政府可以通過吸納社會組織參與社會治理以提高效率并增強合法性，大量的理論研究和社會實踐也都肯定公民社會組織參與社會治理的價值。

一、公民社會組織角色選擇的理論分析

與政府部門和私人企業(yè)相比，公民社會組織具有明顯的公益性、自治性和社會性，其主要功能是“憑借專業(yè)的理論和科學的方法技術，旨在為相關人群尤其是弱勢人群提供一般或者特殊的關懷、保護、物質和支持服務，以提高或者維持他們的社會功能”[2]。任何社會組織都是由組織目標和組織結構形式兩個基本要件構成，前者闡述的是組織存在的意義和價值，后者則影響策略與手段的選擇，也就是實現(xiàn)目標的行為模式。正是目標和行為模式選擇的不同，決定了組織之間的互動模式。

依據(jù)目標和策略選擇的不同，政府與社會組織之間的互動模式可以分為：合作共治、拉攏傾軋、參與互補和分裂對抗等四種類型。突發(fā)事件爆發(fā)時社會公眾的根本利益面臨嚴重威脅，這時社會組織與政府的使命和目標是一致的，這就決定了在危機治理領域政府和社會組織的互動模式只能是合作共治和參與互補兩種類型。但由于突發(fā)事件客觀存在的內在特征和兩類組織自身稟賦的差異，政府和社會組織采取的行為模式必然具有差異，這是公民社會組織在公共危機治理體系中補缺者角色選擇的決定性因素，體現(xiàn)的是治理體系內部實體之間的權利制約關系。

圖1　組織互動模式示意圖

二、政府的補缺者

由于公共危機具有突發(fā)性、瞬時性、不可預知性等特點，政府在常規(guī)管理中行之有效的政策會陷入失靈或無效狀態(tài)，在現(xiàn)代社會中很難大包大攬，因而，“補缺者”是公民社會組織參與公共危機治理的現(xiàn)實選擇。

1.突發(fā)事件的內在特征是決定社會組織“補缺者”角色選擇的客觀原因

國家突發(fā)事件總體應急預案將突發(fā)事件主要分為自然災害、事故災難、公共衛(wèi)生事件、社會安全事件共四類[3]。這四類突發(fā)事件，具有明顯的共同特征：(1)公共性。突發(fā)事件會無差別地對波及范圍內的所有人產(chǎn)生影響，導致公眾產(chǎn)生社會秩序需求的緊缺感，而社會秩序屬于典型的必須由政府提供的公共物品；(2)不可預知性。突發(fā)事件發(fā)生的時間、地點、表現(xiàn)形式、影響范圍等，超出了人類預知和正常社會程序化管理的范疇，具有典型的偶然性特征。迄今為止，人類對于應對突發(fā)事件最為有效的手段是制定和演練應急預案降低損失和危害。預案越是具體詳實其預防作用越是明顯，顯然這項龐大而復雜的系統(tǒng)工程政府以外的社會組織很難做到；(3)破壞性。突發(fā)事件指的是具有破壞性和危害性的偶發(fā)事件，其發(fā)生時往往需要快速的行動響應并投入數(shù)量巨大的資源，這也不是一般社會組織能夠完成的任務。

2.社會組織自身的稟賦及發(fā)展現(xiàn)狀是其“補缺者”角色選擇的主觀原因

截至2014年底，全國共有社會組織60.6萬個，比上年增長10.8%，包括：社會團體31.0萬個，基金會4 117個，民辦非企業(yè)單位29.2萬個。社會團體中：工商服務業(yè)類34 099個，科技研究類16 923個，教育類11 412個，衛(wèi)生類10 060個，社會服務類44 630個，文化類30 101個，體育類20 848個，生態(tài)環(huán)境類6 964個，法律類3 270個，宗教類4 898個，農(nóng)業(yè)及農(nóng)村發(fā)展類60 202個，職業(yè)及從業(yè)組織類19 867個，國際及其他涉外組織類516個，其他45 946個[4]。現(xiàn)階段我國公民社會組織呈現(xiàn)的主要特征：(1)總量龐大，結構不均。一是地區(qū)發(fā)展的不均衡，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)無論是數(shù)量還是質量均遠遠高于欠發(fā)達地區(qū)。二是科教文化類社會組織占比大，而可以直接參與公共危機治理的慈善救援類占比嚴重不足；(2)我國公民社會組織尚處于發(fā)展的初級階段。一是組織和治理水平較低，自身行動能力不足；二是專業(yè)人才的儲備和技能訓練不足，缺乏行動基礎和支撐；三是公眾基礎薄弱，缺乏公信力。

3.公共危機管理過程中社會組織的行動領域選擇

《突發(fā)事件應對法》第九條規(guī)定“國務院和縣級以上地方各級人民政府是突發(fā)事件應對工作的行政領導機關，其辦事機構及具體職責由國務院規(guī)定”；同時規(guī)定“公民、法人和其他組織有義務參與突發(fā)事件應對工作”；第三十四條規(guī)定“國家鼓勵公民、法人和其他組織為人民政府應對突發(fā)事件工作提供物資、資金、技術支持和捐贈”；第三十六條規(guī)定“國家鼓勵、扶持具備相應條件的教學科研機構培養(yǎng)應急管理專門人才，鼓勵、扶持教學科研機構和有關企業(yè)研究開發(fā)用于突發(fā)事件預防、監(jiān)測、預警、應急處置與救援的新技術、新設備和新工具”。從法律條文可以清楚地看到公共危機管理過程中政府主導、其他社會主體補充參與的制度設計。

公民社會組織如何參與公共危機管理？簡單地說就是在政府主導的行為框架內拾遺補缺，發(fā)揮自身專長，做到不缺位、不錯位、不越位。通過對政府和社會組織行為特點(見表1)的比較研究，梳理公民社會組織的行動領域。

表1　政府與社會組織行為特點的比較

首先，政府是典型的科層制結構，往往按照既定的程序作出反應。而社會組織大多屬于扁平結構，決策和響應速度較快，再有社會組織覆蓋面較大，具有“就在身邊”的特點，社會組織的志愿者們往往就是第一個達到現(xiàn)場的人；其次與政府的政治思維不同，大多數(shù)社會組織都是按照專業(yè)領域來組建的，更多地遵從專業(yè)思維的邏輯，因為專業(yè)的背景，它們可以在預案的制定、應急管理培訓、安全生產(chǎn)制度的建立健全等方面提供智力支持；再次，由于社會組織的成員來自民間，天然具有草根特質和個性化的行為方式，這使得它在預警信息的收集、事件進展信息的披露、救助對象差異化訴求的滿足以及現(xiàn)場秩序維護等方面具有比較優(yōu)勢；最后，政府行動的基礎是公共財政資源，在大規(guī)模的突發(fā)事件發(fā)生后會出現(xiàn)巨大的資源和人力缺口，這時候民間資源的補充至關重要，公民社會組織往往是民間應急資源籌措的主體。

三、政府的監(jiān)督者

影響政府行為的變量很多，而這些行為變量的作用并不總是導致治理目標的實現(xiàn)，因此社會治理體系中監(jiān)督職能不可或缺，它是危機管理閉環(huán)回路的重要環(huán)節(jié)，通過監(jiān)督回饋可以持續(xù)優(yōu)化和改進危機治理體系的效能。危機治理體系中的監(jiān)督主體可以是政府自己，也可以是政府以外的獨立實體，但監(jiān)督的有效性客觀上取決于監(jiān)督者身份的獨立和立場的超脫，因此在完善紀委、人大、司法等同體監(jiān)督體制的同時，切實有效發(fā)揮獨立第三方的監(jiān)督職能尤為重要。作為公民意識覺醒的產(chǎn)物，作為與政府、市場并列存在的社會第三級，社會組織是政府行為監(jiān)督者角色的最佳選擇。

1.“主張”監(jiān)督。社會組織可通過對問題的調查研究以及對公眾意見的收集整理，形成自身的政策主張和建議，然后通過直接或間接的方式向政府建言獻策，為政府決策提供多維的視角和思路，增強政府決策的代表性和科學性，防止出現(xiàn)不當行為，起到監(jiān)督的作用。典型案例是被稱為“怒江保衛(wèi)戰(zhàn)”的環(huán)保事件，怒江是我國極少數(shù)未經(jīng)水電開發(fā)，流域自然生態(tài)和文化生態(tài)均保存完好的河流之一，2003年8月，數(shù)家大型水電集團共同推出了在怒江中下游修建13個梯級水電站的開發(fā)方案，裝機容量超過三峽，這一方案得到了地方政府的大力支持。但是，當?shù)鼐用窈兔耖g環(huán)保組織擔心此舉會破壞流域生態(tài)文化環(huán)境，“綠色流域”、“綠家園”、“自然之友”等環(huán)保組織聯(lián)合行動，他們痛陳開發(fā)弊端，呼吁“保衛(wèi)怒江”，引發(fā)了關于怒江開發(fā)的社會大討論，并向國務院有關部委呈報反對開發(fā)的簽名信，最終成功影響了政府決策，消除了觸發(fā)環(huán)境危機事件的潛在因素[5]。

2.“參與”監(jiān)督。由于資源和能力的不足，政府行為客觀上會存在“不足”，導致本應達到的社會安全和公眾利益水平?jīng)]能達到，這時候社會組織可憑借自身獨特的資源和專業(yè)優(yōu)勢，參與政府主導的決策和行動，填補政府行為的真空地帶，變“不足”為“滿足”。危機管理的四個環(huán)節(jié)中，預防與應急準備屬于公共危機管理的常態(tài)行為，其核心要件在于防止危機事件的發(fā)生，并為應對不期而遇的危機事件做好準備，這一階段政府缺少的是專業(yè)的知識和技能，社會組織應該在預案的制定和技能培訓等方面進行參與。在包括監(jiān)測預警、處置救援以及恢復重建等非常態(tài)環(huán)節(jié)中，政府會面臨大量的信息和資源缺口，社會組織的監(jiān)督重點則應該是在資源籌措和信息溝通方面進行參與。

3．“救濟”監(jiān)督。危機解除，社會秩序進入常態(tài)后，監(jiān)督的重點是對政府及其雇員主觀故意導致的損失進行救濟，考慮從以下幾個方面開展糾偏行動。一是推動政府對應急管理過程進行審視反思，對現(xiàn)有的危機治理機制進行“救濟”，通過信息回饋提升應急管理能力和水平；二是推動開展問責行動，政府的有限理性不可避免的導致不當行為，公共危機結束后，作為公民社會的組織形式，應該對危機管理過程中暴露的政府及其官員的失范行為進行追責，對不當行為的受損者進行救濟和補償，維護社會的公平正義。

監(jiān)督是為了確保系統(tǒng)運行符合預定狀態(tài)而采取的行為過程：首先是對系統(tǒng)實際運行狀態(tài)進行監(jiān)測和評估，并開發(fā)一套指標體系對其進行客觀描述或衡量；其次是將測量到的系統(tǒng)實際運行狀態(tài)與預定狀態(tài)進行比較，得到一致和偏差兩個不同的結果；最后是分析偏差產(chǎn)生的原因，并差別化的采取行動以糾正偏差。政府及其雇員非主觀故意導致的不當和不足，社會組織分別應采取“主張”和“參與”兩種不同的監(jiān)督方式，而對于政府及其雇員主觀故意導致的不當和不足則應該推動問責，采取“救濟”的監(jiān)督方式。

綜上，在公共危機治理問題上政府責無旁貸，而公共危機治理的非常態(tài)化方式限制了政府在處理危機問題時自身功能的發(fā)揮，閑置或浪費了大量的社會資源。政府公共政策系統(tǒng)的局限性，使得公民社會組織可以作為“補缺者”的角色積極參與到其中，與政府共同構筑公共危機治理多元陣營。同時，作為“監(jiān)督者”公民社會組織既是監(jiān)督的主體，也是被監(jiān)督的對象。公民社會組織只有不斷提高社會公眾信任度，樹立社會公信力，才能在公共危機治理中發(fā)揮自身作用。

參考文獻：

[1]何增科.公民社會與第三部門[M].北京：社會科學文獻出版社，2000.64.

[2] 聞英.官辦社會工作機構的狀況及發(fā)展策略 [J]. 鄭州輕工業(yè)學院學報(社會科學版)，2009,(5)：59～62.

[3]國家突發(fā)公共事件總體應急預案.http://www.gov.vn/yjgl/2005-08/07content_21048.htm.

[4]2014年社會服務發(fā)展統(tǒng)計公報.民政部門戶網(wǎng)站，2015年06月10日 17:54:24.

[5]張萍，丁倩倩. 環(huán)保組織在我國環(huán)境事件中的介入模式及角色定位——近10年來的典型案例分析[J]. 思想戰(zhàn)線,2014,40(4):92.

文獻標識碼：A

中圖分類號：D63

基金項目:安徽省教育廳課題“基于社會資本理論的非政府組織參與防災救災能力建設研究”( SK2013B141)

收稿日期：2015-10-01

文章編號：2095-4654(2016)01-0057-03