從上海二手車牌新政看公共政策的規劃

摘 要 私有客車額度管理是一個典型的從社會問題逐步進入公共決策問題的案例。為抑制過快上漲的二手車牌價格，上海市于2014年9月底出臺新政，明確規定“在用客車額度不得擅自轉讓，持有人確需轉讓的，應當納入統一的拍賣平臺進行拍賣”。這反映了一個有為有效政府對社會問題的回應性、代表性和責任性。其次，新政的規劃符合“卡普蘭規劃七原則”中的五項，在公正無偏原則和持續進行原則上存在爭議。最后，該案例對后續政策的規劃具有借鑒意義。

關鍵詞 私車額度管理 二手車牌新政 公共政策規劃

隨著上海車牌中標率的急劇下降，俗話所說的“滬牌”儼然已經變成了一種既要投入大量資金、又需要超高運氣的奢侈品。為此，上海市人民政府辦公廳于2014年9月底正式出臺《上海市在用非運營性客車額度管理試行辦法》，明確規定“在用客車額度不得擅自轉讓，持有人確需轉讓的，應當納入統一的拍賣平臺進行拍賣”，并自2014年11月1日起施行，有效期至2016年10月31日。這已成為社會關注度非常高的一項公共政策。

一、新政符合一個政府有為有效的標準

從新公共服務理論的視角來看，所謂“有為有效的政府”即是具有回應性、代表性、責任性及可靠性的政府。而能否實現上述四個特性，則取決于政府如何制定和實施相關的公共政策。伯納德·曼寧等人認為：如果一個政府在制訂公共政策時能參考公民的偏好，那么這樣的政府就是具有回應性的；[1]同時，如果公民可以通過現行的公共政策來判定政府是否保障了他們的利益，并且具有合法有效的反饋手段來實現保留優秀的、撤職失敗的，那么這就是具有責任心的政府。

從1994年開始，上海對中心城區（外環線以內區域）新增私車額度實行投標拍賣的方式，以此達到控制新增機動車總量、緩解交通擁堵的目的，這一政策開創了國內城市“限牌”先河。[2]依據原有的拍賣政策，上海私家車車主可以通過以下兩條途徑擁有上海車牌：一是走國拍行的拍賣程序。二是從二手車牌市場購買，而其轉讓費一般高于當月拍賣成交均價。

上海新牌拍賣價格近年來持續走高，從最初不到1萬元已漲到2013年3月的91898元，成為歷史最高價。[3]一張牌照抵得上2輛普通國產家用小轎車，確實可以稱得上是“史上最貴鐵皮”。居高不下的價格也推高了民怨之聲，可以說“倒逼”上海政府出臺了“警示價”制度——實為通過技術手段限制價格過快上漲，強行將車牌拍賣的增速拉下來，于是2013年下半年以來上海的車牌拍賣價在穩定在7.4萬元左右進行小幅波動，僅10月份價格突破8萬元。

然而，與價格走高形成鮮明對比的是中標率持續低下——2014年7月上海私人轎車額度拍賣投放量為7400張，參與競拍的人數達到了136098人，[4]中標率僅5.44%，為上海開始實行私車額度拍賣制度以來的最低點。當通過拍賣程序獲得車牌的可能性越來越少，大量車主們轉而改走第二條路，即在二手車牌市場購買車牌，這個市場也因此迎來了爆發式增長，一張二手車牌最高可以賣到12萬元。

對于上述問題，上海市政府一方面依然實行限價拍賣；另一方面積極研究新政。表明了市政府回應了民眾的需求，代表了多數民眾要求改變現行牌照政策的需求，承擔了政府應承擔的維護車牌市場穩定的義務，履行了職責。切實履行了一個有為有效政府的回應性、代表性和責任性。

私有客車額度管理是一個典型的從社會問題逐步進入公共決策問題的案例。當“私人客車額度”成為一種特別的稀缺資源，社會問題就變為公共問題，經過放大后成為全社會的公共議題，最后由政府相關的職能部門進行公共決策分析。公共決策是公共組織干預私人生活的行為，這是公共決策最核心的特征。[5]因此，在其他三、四線城市可以經管理部門備案后自由進行的私車購買和行駛行為，在上海從“行政備案”級別上升到了“行政許可”級別。

無論是1994年開創“限牌”先河、2013年劃定拍賣“警示價”還是2014年的“二手牌納入平臺”新政，政府始終是通過公共決策來實現其導向、調控、分配和象征性四大功能。[6]按照市交通委負責人的說法，一、二手車牌“并軌”是車牌競拍管理的儲備政策之一，[7]主要是在二手車牌價格持續被炒高，同時滬牌競拍的中標率又不斷下跌的情況下，才抉擇了該方案。

二、新政符合“卡普蘭規劃七原則”中的五項原則

公共決策的規劃設計需要按照一定的原則進行，以保證決策沿著正確的方向前進。亞伯拉罕姆·卡普蘭把公共決策的原則概括為七條。將二手車牌新政對照卡普蘭的規劃七原則，筆者認為其符合其中的五條。

第一，緊急處理原則。本次出臺的二手車牌管理新政，是在緊鑼密鼓出臺車牌競拍“警示價”、臨時居住證人員不能參與車牌競拍、參與競拍需持有駕駛證等舉措后的又一個新政，是針對上海私車牌照競拍價格“過快上漲”的一個目標清晰的應對策略，具有很強的時效性。

第二，個人受益原則。新政的目的在于肅清二手車牌交易黑市，規范車牌管理，長遠來看是惠及民眾的好事。

第三，弱勢族群利益最大化原則。如果僅從車牌拍賣的角度，將二手額度納入統一平臺后，可以增加拍新牌的中標率，對于久拍不中的“拍牌弱勢群體”而言也算是一種政策傾斜。

第四，分配普遍原則。政府在行使公共政策規劃的職能時，其自身不應該從公共政策中得益。新政的規劃保證了拍牌者最大程度公平地獲得車牌，雖然限制了原有車牌持有者3年不準交易，但對一個真正需要用車的人來說應該不算什么限制。

第五，人民自主原則。個人認為車牌管理問題交由民間是無法順利解決的，新政的制定也不算越俎代庖，并不違反這條原則。

但是新政的設計與規劃很有可能與公正無偏原則和持續進行原則相沖突，僅就實施現狀來看，上海政府似乎已陷入了無限責任與有限能力的沖突中。

首先，二手車額度納入統一管理平臺的政策在一定程度上損害了原有車牌持有者的利益。二手車牌市場價格大幅高出競拍價格的這部分利益，并非是相關車主的“非法所得”，而是上海私車牌照管理政策與供求關系極度不平衡的溢價，而且可以說具有一定正當性的資產收益。這就好比近些年上漲迅速的商品房價格，溢價部分仍是屬于房屋所有者的產權，政府可以通過限購、征收房產稅等手段來限制商品房價格過快上漲；但如果采用統一收回房屋進行拍賣的行政手段來抑制房價，就頗為荒謬了。

中國傳媒大學法學院張鴻霞副院長認為：立足于公共利益的話，可以通過一些行政手段對市場進行適度干涉，但已經發放出去的二手車牌應該說是在用車輛的一種合法識別信息，不屬于市場的調控范圍，所以政府沒有理由干涉它。

其次，新政意味著拍牌是車主獲得私車使用額度的唯一途徑，而二手車市場將只剩下純車輛交易。作為稀缺資源的上海車牌，現行政策不僅限制了它的交易價格，同時還嚴格限制了交易對象。由指定平臺統一回收和拍賣二手車牌的新政，在一定程度上違反了市場自由和公平交易的原則，也忽視了市場交易中雙方均為自愿這一基礎。在客觀上，新政還抑制了二手車賣家更換新車的欲望，直接影響到了二手車市場的銷售，從而對新車市場產生了間接的負面影響。

最后，本次新政的實施期限是2014年11月1日至2016年10月31日，同時廢止《上海市人民政府辦公廳轉發市商務委等三部門關于進一步規范本市二手車交易行為若干意見的通知》。后者于2013年3月22日頒布，明確注明“本意見自印發之日起施行，有效期至2017年12月31日”。預計施行近四年的政令，僅僅在生效一年半之后即遭廢止，讓人不免擔心起二手車牌新政，預計生效兩年會不會也同樣遭遇政策執行的虎頭蛇尾，甚至有頭無尾。

三、具有借鑒意義的二手車牌新政

考慮到二手滬牌新政的規劃與公正無偏原則和持續進行原則似乎存在沖突，因此該案例也從以下兩個方面為后續政策的規劃制定提供了借鑒意義。

第一，引入聽證制度。聽證會提供了一個相對開放和公正的平臺，讓社會各界均可以自由發聲，最大限度地去平衡各個利益群體的權益，為政策制定的科學性、民主性提供有力的保障。同時，經過公開聽證環節的政策，在執行時可以減少遭受的阻力，并及時發現政策在實施過程中的主要不足。[8]因此，上海政府應加強私車額度管理領域的聽證制度建設，在出臺重大且牽涉面廣的政策前舉行聽證，并要把事前聽證與事后聽證結合起來。在“強收二手車牌”這一新政實施將滿三個月之際，建議盡快召開政策實施事后聽證，作為政策可持續施行與后續優化的有力支撐。

第二，完善公共政策終結制度。長期以來在我國公共政策領域存在過于關注政策制定或執行而忽視政策終結的傾向，導致政策終結失范、政府資源浪費和政策效率低下。[9]上海這次出臺二手車牌管理新政，同一時間即廢止了剛出臺實施了僅滿一年的管理規范和操作辦法，并未向社會公布任何政策廢止可行性調研報告。而作為終止無效政策的行為過程，必須以科學而全面的政策評估為基礎。滬牌管理新政作為一個實踐中失范的切入點，對我國公共政策的終結提出了迫切的完善需求。

不可否認，新政的實行初衷是好的，但一定要在執行的過程中及時、客觀地評價新政取得的社會效益、緩解車牌難求問題的效率和充分程度，以便對新政做出最快速、最準確的優化和調整。防止把一項基于公共利益考慮的民心政策變成了失民心的政策。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：侯瑱（1986—），女，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生3班。]

參考文獻

[1] 伯納德·曼寧.論合法性與政治協商[M].陳家剛，摘譯.天津人民出版社，2010.

[2] 彭朋，寧華.滬車牌拍賣2004年狂收22億，多方獲益未來仍將繼續[N].經濟觀察報，2004.

[3] 金恒.上海私家車為啥掛“蘇浙”牌照——探秘掛外地牌照上海車的“前世”“今生”和“來世”[N].新民晚報，2006.

[4] 歷年全國汽車保有量增長趨勢[N].上海汽車報，2014.

[5] 米切爾·黑堯.現代國家的政策過程[M].趙成根，譯.中國青年出版社，2004.

[6] 曾峻.公共管理新論——體系、價值與工具[M].人民出版社，2006.

[7] 劉寶興，方海平.滬牌新政被指刻舟求劍，拍賣制度20周年再惹爭議[J/OL] . http：//money.163.com/special/view550/.

[8] 何亮亮.論我國公共政策終結及其實施機制的完善——以個性化車牌選擇權的回歸為視角[J].法制與社會，2008（34）.

[9] 黃劍青，李緯緯.論我國公共政策領域的聽證制度——以個性化車牌緊急叫停為例[J].云南行政學院學報，2005 （2）.