加快普陀科創驅動轉型實踐區建設的思考

摘 要 2014年5月，習近平總書記在上海考察工作時明確要求，上海要加快建成具有全球影響力的科技創新中心；2015年5月，上海市委、市政府發布《關于加快建設具有全球影響力的科技創新中心的意見》；近期，普陀區委、區政府出臺《關于提升區域科技創新能力的實施意見》，提出了建設科創驅動轉型實踐區的要求。本文就優化財政科技資金管理，更好發揮和拓展財政政策引導和杠桿作用作一探討。

關鍵詞 財政政策 科技創新 問題 對策

準確把握市委一號課題精神，積極融入上海具有全球影響力的科創中心建設，對于普陀區建設科創驅動轉型實踐區，實現跨越式發展具有重要意義。以下結合普陀科創實際，從優化財政支持方式的角度進行探討研究。

一、基本現狀

“十二五”期間，為推進區域科技產業發展，我區累計安排科技支出約16億元。各相關部門陸續出臺《普陀區支持科技公共服務平臺發展專項資金實施細則》《普陀區知識產權專項扶持資金實施細則》《普陀區產業發展科技孵化項目扶持資金實施細則》《普陀區企業技術引進、吸收、創新項目支持資金實施細則》《普陀區中小企業共享科技資源支持資金管理辦法》等一系列科技支持政策10余個，為增強區域科技實力、提高綜合競爭力、支撐引領經濟社會的發展發揮了重要作用。截至2015年底，區內集聚科技企業2000余家，其中上海市高新技術企業182家；擁有科技產業園區9個（2013年創建成為“上海張江高新技術產業開發區普陀園”），部屬或市屬科研院所17家、“九八五”高校2家、國家級工程技術研究中心2家、市工程技術研究中心9家和上海市創新戰略聯盟4家，吸引機器人檢測和評定中心、國家“可信嵌入式”軟件工程技術研究中心、智慧·照明產業園等重要創新項目落戶。科技產業占區級稅收的比重從2011年的19.02%上升到2015年上半年的21.32%。

二、存在問題

（1）財政政策資金存在“碎片化”現象，聚焦功能發揮不夠。由于科技政策體系相對復雜，政策文件數量較多，涉及區科委、區發改委、區商務委、區質監局、區財政局、區金融辦等多個部門，有重復、分散、多頭申報的現象，部分政策一定程度上也有“撒胡椒面”的現象，影響資金整體使用效益。

（2）財政投入方式以直接扶持、專項補貼為主，引導功能發揮不夠且投入資金缺乏績效考核，使用情況掌握不足。

（3）財政撬動機制老化，杠桿功能發揮不夠。尤其是在緩解小微企業融資難、擔保難方面，除了傳統的貼息貼費、擔保增信、風險補償外，股權投資、投貸（保）聯動等新型杠桿運用得較少。

三、對策建議

（一）基本原則

（1）強化政策的整合與統籌。一是發揮好市區政策的協同效應，在貫徹執行市級政策的基礎上，結合普陀實際，整合形成區級層面支持科技創新的政策體系，體現出本區特色。二是統籌銜接科技創新各環節，包括基礎研究、應用開發、成果轉化、產業發展等，圍繞產業鏈部署創新鏈，圍繞創新鏈完善資金鏈。三是建立統一的評估監管體系，加強事中、事后的監督檢查和績效評價管理。

（2）明晰政府與市場的關系。更多探索運用財政后補助、間接投入等支持方式，既發揮市場配置技術創新資源的決定性作用和企業技術創新主體作用，支持企業技術創新和科技成果轉化；也突出政府重點支持市場不能有效配置資源的公共科技活動，積極營造激勵創新的環境，營造遵循科學規律、鼓勵探索、寬容失敗的氛圍。

（3）發揮科技+金融的乘數效應。運用各類金融工具協同支持創新發展，強化資本市場支持，拓寬間接融資渠道，加大對早中期、初創期創新型企業支持力度，促進創新型、成長型企業加速發展。

（二）具體措施

（1）建立統一的區域科技政策平臺。梳理全區現有支持科技創新的各類政策，統籌整合，避免交叉重疊、減少政策放空，形成全區政策“一盤棋”。各部門既聯動配合，制定覆蓋全創新鏈的系統化支持政策，又加強功能性分工，完善實施細則、簡化操作流程，提高政策的實效性和可操作性。近期，區財政已協同區科委、區委組織部、區發改委和區人社局等部門，共同制定《普陀區支持科技創新的若干政策意見（試行）》，將多部門政策、意見歸并為二十八條，包括投資發展、平臺建設、信貸促進、科創項目、人才激勵、風險防控六個方面。

（2）探索建立引導、補償和激勵機制。財政投入方式從偏重項目撥款，拓展到投資、保險、信貸、補貼、獎勵等多種模式，綜合運用無償資助、股權投資、貸款貼息（融資貼息）、保費補貼、風險代償、購買服務、激勵獎補等方式支持科技創新。著重探索設立科創引導基金，帶動更多社會資本投向科技創新領域。引導基金適當向天使投資和早中期風險投資基金傾斜；探索建立天使及早期創投風險補償和獎勵機制；參與投資基金選定的區科技企業或項目的跟投等，促進區內種子期、初創期、成長期中小創業企業發展，促進優質創業資本、項目、技術和人才向本區集聚。目前引導基金日常管理與運作主要有三種模式：一是委托市場化專業管理團隊。二是委托政府職能部門。三是委托屬地國有企業。從實際操作來看，選擇純市場化機構，存在政策性導向不足的現象；選擇政府職能部門，存在專業力量不足的現象；選擇屬地國有企業，對企業的專業化程度要求也較高。結合區域實際，兼顧導向性和市場化要求，認為選擇具有國資背景的專業投資管理公司作為受托管理機構較為適宜。

（3）發揮并購金融集聚區創新平臺效應。作為國內首家以“并購金融”為主題的集聚區，創設1年多來，1100余家并購交易基金會員單位和投資機構等入駐集聚區和聯交所，6家銀行在業界率先創設并購銀行類金融機構，中國并購公會與浦發銀行聯合成立并購融資聯盟，美國亞洲金融協會和國際資本市場服務協會落戶；上海普陀并購金融展示館開館；“中國資本市場并購及分類指數”研究與“上普并購指數”升級持續推進等。政策意見的出臺和引導基金的籌備設立，有力吸引一批高端國際并購基金和金融機構的關注。可以此為契機，進一步引導并購金融資本聚焦科技創新：鼓勵投資基（資）金與科技園區、企業對接，對基金（機構）投資區內科技企業并培育上市（掛牌）的，或投資引進上市（掛牌）科技企業的，給予項目運營補貼；做好科技企業、對接項目的跟蹤服務，促進投貸聯動，對有融資需求的，運用并購融資聯盟及并購特色支行資金優勢，聯系推薦區內銀行資源，提供項目化金融產品服務；支持企業通過發行債券、票據融資，組織企業與區內金融資源對接，對區內科技企業發行債票、票據或信托產品的，給予發行費用補貼；支持企業通過并購提升技術能力和產業能級，對區內企業、基金并購并引入國內外科技企業的，給予并購貸款貼息；探索創設混合所有制國際并購交易中心，發掘上海聯合產權交易所“上海知識產權交易中心”、“科技創新成果（項目）交易服務中心”、“上海中小企業融資中心”等平臺功能，為區內科技型企業產權確權評估、掛牌上市、轉讓報價、交易見證、結算清算、托管登記、項目融資、項目推介、政策咨詢等提供配套服務。

（4）繼續完善配套制度體系。一方面，抓緊制定、修訂《政策意見》配套實施細則，明確具體標準和操作程序，并注重簡化申請使用監管流程，設定項目評估審核時限，進一步提高政策的可行性、便利性。例如，試點開展科技服務券工作，由政府采取無償資助方式，購買會計、法律、人才和知識產權類專業服務，支持中小微科技企業、創業團隊、眾創空間和科技園區發展；另一方面，注重政策的自我完善，加強政策與國家、市級最新政策的對接，加強財政資金投入的過程監管和績效評估，將支持政策納入績效考核評價體系，定期委托第三方中介進行績效考評，并由審計部門進行重點專項審計，再根據考評及審計結果相應調整完善政策，形成良性循環。

（作者單位為上海交通大學國際與公共事務學院）

[作者簡介：姚海虹（1976—），女，就讀于上海交通大學國際與公共事務學院2014級MPA研究生雙證3班]

參考文獻

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[2] 關于深化中央財政科技計劃（專項、基金等）管理改革的方案（國發〔2014〕64號）[S].

[3] 關于創業投資引導基金規范設立與運作的指導意見（國辦發〔2008〕116號） [S].

[4] 關于本市發展眾創空間推進大眾創新創業的指導意見（滬委辦發〔2015〕37號）[S].

[5] 上海市創業投資引導基金管理暫行辦法（滬府發〔2010〕37號）[S].