謀劃好北京城六區疏解騰退的空間利用

首都城六區常住人口總計1253.4萬人，其中，核心功能區221.2萬人，功能拓展區1032.2萬人，人口密度為每平方公里9076.3人，是美國首都華盛頓人口密度的2倍多。產業和公共服務疏解導致就業人口及其家庭疏散不可避免。目前，城六區1381平方公里面積共吸納586.1萬人就業，包括通州在內的其他10個區縣僅吸納163.3萬人就業。

眼下，各區都在開展疏解騰退工作。根據《京津冀協同發展規劃綱要》和《新增產業的禁止和限制目錄（2015年版）》，“十三五”時期，將城六區作為一個區域來實施統一的禁限措施。2014年至2015年上半年，北京全市共疏解121個商品交易市場，合計減少營業面積115萬平方米，占總面積的8.2%；減少出租攤位2.1萬個，占全部攤位數的9%。被疏解的121個市場涉及14個區縣，其中，城六區87個，占比達72%。中心城區市場營業面積合計減少66.1萬平方米，涉及4.6萬就業人口，占城六區就業人口的0.78%。從人口疏解來看，疏解騰退是一項長期而艱巨的任務。

以謀劃全局的精神來謀劃一域

通盤考慮中央政府簡政放權與首都的發展布局。城六區產業和人口過于集中，既有產業和公共服務布局的原因，也有中央政府部門集中的因素。二者需要統一起來考慮。在北京市的一般性產業、區域性專業市場等部分服務行業、部分教育醫療和一些社會公共服務功能、部分行政事業性服務機構疏解騰退的同時，要結合簡政放權，壓縮中央政府有關部門的規模和機構，把一些可以在地方審批的事項通過設置中央政府區域行政服務中心，借助“互聯網+”來處理。美國著名城市規劃專家埃德華·格萊澤研究發現，一個國家的政府權力越是集中，它的首都就會越大。她例舉日本東京的發展：“對于企業來說，如果它們希望得到通產省的支持，地緣上的接近是非常有幫助的，靠近日本國會和龐大的官僚機構也是非常重要的。正如在其他高度集權的國家一樣（如法國），最有才華的日本年輕人在走上社會之后往往會先就職于像通產省那樣的政府機構，以便掌握在他們一生中都會發揮重要作用的人脈。各種人才紛紛聚集在權力的周圍，東京成為了一個政治、經濟和娛樂的龐大集聚地。”

完善首都中心功能區的財政體制。要積極研究適合功能核心區的財政體制，通過財政體制改革，進一步凸顯其首都功能核心區功能，其中包含進一步明確核心功能區的行政定位和財政來源。美國華盛頓特區具有鮮明的首都財政、總部經濟特色。華盛頓的經濟與聯邦政府各部門密切相關，包括能源部、國家健康署、食品藥品管理局等坐落在特區，政府機構的運作受經濟蕭條的影響不大，所以華盛頓的經濟運行比較平穩。世界500強中的一些大公司總部也設在華盛頓。

利用好城六區疏解騰退空間的基本思路

搞好環境生態保護和修復。要從空間布局考慮城六區的生態環境，包括綠地面積、水域面積、大氣質量等。調查結果顯示：城六區居民對環境的滿意度明顯低于郊區。環境質量分數最高的是延慶區，平均分為76.6分；最低的是朝陽區，平均分為63.3分。隨著功能核心區的交通布局和停車場價格上升，可能會出現一些住宅不再有人居住，閑置住宅的拆除會降低城市服務成本、消除安全隱患，并將破爛不堪、有礙視野的地方變成可以利用的場所。用公園、開放的空間和大片的空地取代曾經人口密集的社區，不僅會減少人口壓力，還會增加城市的吸引力，減少各種風險，留住下來的人的生活成本也會降低。

發揮市場機制在資源配置和人口布局中的作用。在精確計算的基礎上，控制功能核心區的車輛。功能核心區的發展思路不要簡單地停留在便民利民上，不要以開辟和解決更多停車位為政策導向，而是通過提高停車收費等措施，減少區域內私家車和其他交通工具的數量。各國首都和大都市的停車費都很高，主要是為了調節進入市中心的車輛。市場手段的調節作用是不可忽視的，關鍵是要明確調節的方向和目標。提高功能核心區的停車價格是解決區域內交通擁擠的最根本的途徑。目前各地的交通擁堵問題表明，要想滿足人們對于任何免費東西的需求都是不可能的。除了提高功能核心區的停車收費價格，還可以嘗試在交通擁堵時段提高出行收費標準。1975年，新加坡嘗試了一種簡單的征收交通擁堵費的方式——對中心城區駕車行為向駕駛員收費，之后將電子計算引入這種方式，使其精密化，交通擁堵問題迎刃而解。2003年，倫敦通過征收交通擁堵費來減少交通流量，也取得顯著效果。同時，要通過補貼、房產稅等方式，鼓勵人口密集的中心區域的居民離開現在居住的地方，到低密度的區域生活。

提升城市的可持續性和舒適性。要緊緊圍繞美感、空氣清新、道路順暢、生活舒適等北京長期缺乏的要素來推進城六區疏解騰退的空間利用。要基于環境的可持續性、開闊的視野和大量的街道生活的原則，確保每一個生活在這個區域的人，都能享受到新型城市的快樂與舒適。為實現這些目標，必須放棄城市建設的平面盲目擴張，鼓勵把各類服務和設施連接起來。這一點，香港的經驗值得借鑒。

堅持實事求是，不追求一時轟動。要堅持實事求是的價值取向，疏解騰退追求的目標必須是適度的成功，而不是一時轟動。例如，海淀區的疏解騰退空間要著力吸引高素質的居民，這些居民可以使北京實現科技創新，尤其是吸引海外歸來的高層人士，通過他們與世界經濟、科技和文化保持密切聯系。

在創新中塑造城市。要把創新的精力更多用于公共空間的開發上，使首都更加漂亮，更加健康。其他創新，比如在功能核心區增加更多的步行道和新型公共交通。偉大的城市都是在不斷創新中發展的，芝加哥、巴黎無不如此。它們在創新中重新塑造了自己。城市只有通過創新才能實現變革。北京要在疏解騰退中實現創新和變革。對于具有歷史意義的建筑進行的保護應當是嚴格和有限的，最近幾十年修建的、貼有馬賽克或玻璃的建筑要另當別論。

支持居民參與疏解騰退空間的決策。涉及社區的疏解騰退空間的利用，要讓居民享有自己的參與權力，以便保護社區的特色和歷史。要通過居民參與討論，來解決當前停車難問題。核心功能區每增加一個停車位或者新建一條道路，都會吸引更多的交通流量。經濟學家吉勒·杜蘭頓和馬休·特納的研究證明，隨著新建公路的增加，汽車的行駛里程基本上會呈現一對一的增長。他們將其稱為道路擁堵的基本法則。要用簡單的收費方式來取代行政審批程序，解決城市發展問題。要對高層建筑擋住陽光和風景收取費用，并把這些費用的一部分轉交給受損的居民，另外一部分進入政府的財政收入賬戶。

合理利用城六區疏解騰退空間的六點建議

第一，區別對待功能核心區與功能拓展區的疏解騰退空間。功能核心區應把疏解騰退出來的區域用于擴大綠地、樹林以及博物館建設。凸顯功能核心區并不意味著其他區域不承擔首都功能。在美國，哥倫比亞特區是聯邦政府的辦公區域，但是許多聯邦政府辦公地并不在這個特區內，例如國防部在阿靈頓，中央情報局在弗吉尼亞。歷史上，北京已經分布在其他城區的中央政府機構依然會在其他區域發揮中央政府職能部門的作用。功能拓展區應主要圍繞以往的發展定位，向縱深拓展。以海淀區為例，除在高科技園區拓展綠地、樹林、科技館等設施外，還應圍繞幾所著名學校大力發展房屋租賃業和相關服務業。美國波士頓的大學是影響該市和整個區域經濟的主要因素，那里的大學不僅是主要的雇主，還將高技術產業吸引到該市及附近地區。

第二，給標志性建筑留出足夠空間。在非首都功能疏散騰退之后或者在這個過程中，把一些功能適度集中，使一些具有標識性的建筑能夠在一定的空間中顯現出來。例如，新建中央電視臺周邊如有更大空間、綠地、樹林，其標志性將更為凸顯。再如，西城區老墻根街至宣武門大街的棚戶區除部分四合院保留外，建議通過搬遷、拆遷，種植綠地、樹林，凸顯新華社周邊的標志性建筑。

第三，建立符合首都地位的博物館體系。首都的價值，除了體現它所特有的政治記憶、歷史標識（如中南海、人民大會堂、人民英雄紀念碑等等）之外，還在于它擁有眾多的博物館。游人花上少則一天多則一個禮拜的時間，就可以在首都的博物館群里學到人類知識中的幾乎全部門類。建立一個以傳播人類知識為目的的博物館集群，尤其是通過與北京的研究機構結合，應當建立包含研究中心的多學科研究型博物館群，收藏藝術珍品、各類珍奇標本及文物，承擔國民服務、公共教育，以及科學、歷史、文化、藝術、自然等多方面的研究、展示、傳播。

第四，建設居民亟需的社區公園。經過“十一五”和“十二五”時期的快速建設，首都社區服務體系日趨完善，各類社區服務設施逐步建立起來。“十三五”時期要借助疏解騰退機遇，把社區公園這一短板補起來。通過東城區和西城區的社區公園建設，使功能核心區的居民有足夠和舒適的散步、活動空間。功能拓展區的疏解騰退地帶，可以考慮建設封閉社區。20世紀20年代汽車的出現和普及成就了美國新一代的封閉社區，這種封閉社區在美國各大城市的郊區比比皆是，在丘陵綿延、開闊敞亮的郊區，開發商精心設計了蜿蜒曲折的街道，建造了公園和人工湖，并建設了學校、高爾夫球廠、棒球場、游泳俱樂部等。與此同時，適應有車族需要的大型購物中心也出現了。

第五，為功能核心區增加公共交通運量和數量預留停車空間。增加公共交通運量和數量，緩解功能核心區的私家車數量和交通擁堵問題，必須大力發展公共交通。目前，一些公交停車場都在道路邊，不美觀。可以通過管理手段進一步擴大和實現功能核心區停車空間的有效利用。在紐約和華盛頓，一些停車場的停車位非常緊張，通常是把車開進停車場的指定地點，把鑰匙交給工作人員，這些工作人員會把車輛開到方便的車位上，這樣，停車場就可以存放更多的車輛，鑰匙也同時交給工作人員。當然，這樣的存放車輛需要制度保障車輛和車上的物品安全。這種制度就是一套誠信制度。

第六，建設與疏解騰退空間相適應的行為規范。疏解騰退空間的利用從來就不僅是一個簡單的經濟問題，更是一個復雜的社會問題。解決好首都地區的擁擠不僅僅是空間的利用問題，更是行為規范建設問題。緩解交通擁堵，必須對車輛行駛速度進行嚴格規定。駕駛既是一種行為，更是一種文化和修養。在一個車輛大國，健康的駕駛文化非常重要，是交通體制機制的價值基礎。道路設施、交通工具、交通法規和交通文化構成交通系統，缺一不可。

任何一套制度體制背后都有一套價值體系在支撐著。謀劃好首都疏解騰退空間利用工作，也要深入探討適合這些空間利用所需要的文化價值。這樣，才能使我們的疏解騰退工作建立在一個社會廣泛認同和支持的基礎之上。

（作者：國家行政學院決策咨詢部副主任、教授）

責任編輯：宋明晏