關于對農村土地承包經營權流轉問題的思考

[摘要]農村土地承包經營權流轉是我國農村土地制度改革的重要課題。通過對石家莊市的實地調研可以發現，經過地方政府的積極引導和基層群眾的大膽實踐，農村土地承包經營權流轉工作取得了一定進展，積累了一些經驗，但也存在一些不容忽視的問題，包括土地流轉速度慢、規模流轉受限，流轉機制不完善、程序不規范，服務體系建設滯后、管理不到位等。因此，必須在加強宣傳引導、營造良好氛圍，加大政策扶持、健全激勵機制，規范流轉行為、加強流轉監管，搭建流轉平臺、完善管理服務等方面下功夫，以推動和促進土地流轉工作健康有序開展。

[關鍵詞]農村土地;承包經營權;土地流轉

[中圖分類號] F127 " " " " " " " " "[文獻標識碼] A " " " " " " " " " " [文章編號] 1009-0169（2016）01-0021-03

隨著工業化、城鎮化、農業現代化步伐的加快和農村剩余勞動力轉移就業，農村土地由分散家庭經營向新型規模經營主體流轉已經成為必然趨勢。引導和規范農村土地承包經營權流轉（以下簡稱農村土地流轉），有利于保護耕地、保障農民的土地權益，有利于推動農業適度規模經營、推進農業產業結構調整，有利于深化農村改革、促進農村和諧穩定。近年來，各地從實際出發積極探索，取得了一定成效，積累了一些經驗，但也存在一些不容忽視的問題。現以石家莊為例，對當前農村土地流轉現狀、特點及問題進行分析，并提出一些初步的意見和建議，以期對推動和促進農村土地流轉有所裨益。

一、石家莊市農村土地承包經營權流轉的現狀及特點

據統計，截至2015年9月，石家莊市17個農村縣（市）區共有農村承包耕地647.35萬畝，其中農村土地流轉面積195.3萬畝，占農村承包耕地面積的30.16%，比2014年提高了5.66個百分點。

（一）流轉期限多為中長期

從土地流轉期限看，1年以下的3.4萬畝，占總流轉面積的1.74%;1-5年的92.6萬畝，占總流轉面積的47.41%;5年以上的99.3萬畝，占總流轉面積的50.85%。

（二）流轉去向多元化

從土地流轉去向看，流入家庭農場25.65萬畝，占總流轉面積的13.13%;流入農民合作社79.83萬畝，占總流轉面積的40.87%;流入專業大戶36.62萬畝，占總流轉面積的18.76%;流入農業企業14.75萬畝，占總流轉面積的7.55%;流入其它經營主體38.45萬畝，占總流轉面積的19.69%。

（三）流轉用途以種糧為主

從土地流轉用途看，種植糧食129.4萬畝，占總流轉面積的66.26%;種植蔬菜等其他作物65.9萬畝，占總流轉面積的33.74%。

（四）流轉規模呈增大趨勢

從土地流轉規模看，20畝以下面積58.32萬畝，占總流轉面積的29.86%;20-50畝面積30.47萬畝，占總流轉面積的15.6%;50-100畝面積17.85萬畝，占總流轉面積的9.14%;100-500畝面積41.05萬畝，占總流轉面積的21.02%;500畝以上面積47.61萬畝，占總流轉面積的24.38%。

二、石家莊市農村土地承包經營權流轉中存在的問題

（一）土地流轉步伐較慢，流轉率較低

農業部公布數據顯示，截至2014年底，全國家庭承包耕地流轉面積達到4.03億畝，比2013年底增長18.3%;流轉面積占家庭承包經營耕地面積的30.4%，比2013年提高4.7個百分點。流轉出承包耕地的農戶達5833萬戶，占家庭承包農戶數的25.3%，比2013年上升2.4個百分點。有8個省、市家庭承包耕地流轉率超過35%，分別是：上海71.5%、江蘇58.4%、北京52.0%、黑龍江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重慶39.7%、河南37.1%。而石家莊市2015年的農村土地流轉率僅為30.16%，低于全國平均水平，更遠遠低于發達省份，仍處于較低水平。究其原因主要有兩個方面，一方面基層政府和干部對土地流轉的重要性、必要性認識不足，認為土地承包到戶，流轉與否以及如何流轉是農民自己的事，對土地流轉工作推動不夠積極。另一方面是相當一部分農戶存在戀土情結，認為有地“心里踏實”“餓不著”，寧可粗放經營，甚至撂荒棄耕，也不愿將土地流轉出去，落后的意識減緩了土地流轉的步伐。

（二）土地規模流轉受限，流轉形式有待突破

農村土地承包到戶時，多數鄉村采取好壞遠近搭配“抓鬮”的辦法，一些村戶均承包地有七八塊之多，零星分散，過于細碎，從而導致近年來農戶自發流轉的土地普遍規模小、不成片，制約了大型農機使用和科技推廣，影響了土地的整體耕作效能，難以形成規模效應。目前的土地流轉，仍以零星流轉為主;土地經營股份合作形式只在小范圍進行;以企業、大戶為主體開展的規模化租賃受到經營權保護的制約，如果一戶或少數不同意流轉，規模流轉就可能被中止或形成“插花田”。以上這些因素都可能會制約土地的規模流轉。因此，土地規模流轉形式上還有待于創新以求突破。

（三）土地流轉價格攀升，流轉用途亟需管控

隨著系列惠農強農政策的實施，一些農戶對土地收益的預期增高，土地流轉價格呈逐年上升趨勢，石家莊市約40%農戶的土地流轉價格在每年每畝1200左右。同時，糧食種植效益與經濟作物種植及特色養殖相比依然差距較大，比如在石家莊市西部丘陵地區，小麥、玉米種植畝均純收益在150元和450元左右，而蘋果種植畝收益約3000元左右。流轉出的土地只有從事經濟作物種植及特色養殖等才會有收益，造成了土地流轉“非糧化”、“非農化”傾向。石家莊市是全國農業大市，是河北省糧食生產核心區，全市農戶承包耕地647.35萬畝，而糧食種植需常年穩定在500萬畝左右。土地流轉要符合國家糧食安全政策，應加強土地流轉用途的管控。

（四）土地流轉機制不完善，流轉程序不規范

目前土地流轉多以農戶自行流轉為主，隨意性、盲目性較大，委托鄉村組織流轉較少，而且大多不申請、不登記、不備案，沒有納入管理范圍。從簽訂合同的情況看，石家莊市尚有26%的農戶沒有簽訂正式流轉合同，個別縣高達60%左右，而且多是口頭協議。有的雖然簽訂了流轉合同，但合同文本制式不統一、不規范，內容簡單、條款不清，權利、義務規定不明確，留下諸多矛盾糾紛隱患。同時，土地流轉價格形成機制不健全，缺乏專業評估指導機構和人員，多為土地流轉雙方自行協商，不能合理保障流轉雙方的利益，也不利于土地流轉市場的形成。

（五）服務體系建設滯后，管理服務還不到位

按照河北省委、省政府的政策要求，市縣鄉三級都應建立土地流轉服務平臺，但目前石家莊市還有少數鄉鎮沒有建立，近半數的行政村也沒有將土地流轉納入村委會職能范圍。從已經建立的鄉（鎮）土地流轉機構來看，普遍存在缺人員、少編制、經費落實不到位、建設標準不夠高的問題，而且多是依托各級農經機構，人員多為兼職或臨時聘用，業務素質低、履職能力差，致使土地流轉服務機構應有的職能作用發揮不到位，管理和服務與群眾需求相比還有很大差距。同時，縣（市）及鄉（鎮）均沒有建立土地流轉信息收集、發布的專職中介機構，土地供需雙方缺乏有效的溝通平臺，出現了“要轉的，轉不出;要租的，租不到”的現象。

三、進一步規范農村土地承包經營權流轉的對策建議

（一）加強宣傳引導，營造良好氛圍

要以貫徹落實中辦、國辦《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》文件精神為契機，加強對鄉村干部土地流轉政策和業務知識的教育培訓，提高其做好土地流轉工作的主動性和工作能力。加強對農民土地承包經營及流轉法律政策的宣傳，讓農戶充分認識到，土地流轉不是剝奪其承包經營權，流轉的只是使用權，消除農民的擔心和疑慮。加強土地受讓規模經營主體的宣傳教育，使其在嚴格遵守法律法規的前提下，既維護自身權益，又確保土地流轉農戶的利益。加大土地流轉示范點建設和典型培育力度，充分發揮示范帶動作用。加強土地流轉典型的宣傳推介，堅定農民流轉土地的信心，促進農民轉變思想觀念，增強流轉土地的自覺性和主動性。

（二）加大政策扶持，健全激勵機制

要加大財政投入力度，安排土地流轉財政引導資金，建立土地流轉補償和土地投資補償機制并納入財政預算。對規模流轉土地的新型農業經營主體給予財政補貼，對自愿流出土地農戶給予獎勵，引導零散耕地向新型農業經營主體流轉。加大金融信貸支持力度，創新金融產品，為新型農業經營主體提供信貸支持，多渠道解決資金瓶頸問題。要提高農村低保、養老、新農合、教育等社會保障水平，逐步弱化土地福利保障功能，促進土地流轉;借鑒江浙等地區經驗，探索以土地承包經營權置換城鎮社保模式，弱化土地社保功能，消除農民流出土地的后顧之憂。

（三）規范流轉行為，加強流轉監管

按照河北省委、省政府“兩辦”《關于開展農村土地承包經營權確權登記頒證工作的意見》的要求，加快推進土地確權登記和頒證工作，明晰和保障農戶土地承包經營權、使用權、收益權。完善土地受讓資格審查制度，禁止不具備能力、不符合要求的組織或個人獲得流轉土地。嚴格落實土地流轉備案登記、資格審查、合同鑒證、收益評估、檔案管理、投訴舉報等制度和工作流程。支持土地流轉模式創新，在完善轉包、出租等傳統方式的同時，積極引導推行土地股份合作等長期、穩定土地流轉經營模式。嚴格土地流轉用途管制，糧食生產核心保護區內的流轉土地只能用于種植糧食作物，嚴防“非糧化”現象的發生;農用耕地嚴禁流入非農企業或工業，嚴防“非農化”現象的發生。

（四）加強平臺建設，完善服務體系

要按照河北省農業廳《關于轉發〈農業部關于加強農村經營管理體系建設的意見〉的通知》要求，加強各級土地流轉管理服務體系建設，落實人員編制和經費，確保有機構管事，有人理事，有經費辦事。借鑒太原等地經驗，探索建立土地流轉信用合作社或土地銀行等形式的流轉中介，為土地供需雙方搭好流轉平臺。健全土地流轉信息網絡，依托農業信息網、農村黨員遠程教育網等，做好土地供求信息征集、登記、發布工作，服務吸引社會力量參與，為土地流轉注入動力。健全土地評估體系，制定包括經濟發展水平、土地常年收益、地理位置、土地用途、基礎設施配套等因素在內的基準價格，出臺協議指導價格，增加土地流轉交易透明度和可行性。同時，要加強農村土地承包糾紛仲裁機構建設，健全村協商、鄉鎮調解、縣（市）仲裁、司法保障的農村土地承包經營權糾紛調處體系。

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責任編輯：鄧小龍