關于大數據推動政府部門社會治理創新問題的思考

[摘要]大數據從改善政府職能定位不清的狀況、緩解政府工作被動與滯后的局面、提高政府部門的社會治理效率及填補政府行為監管的空缺等方面有助于政府部門突破現有社會治理模式的瓶頸，并逐漸成為社會治理創新的重要節點。除卻形成大數據思維、完善頂層設計、完善法規、統一制度標準以及人才的培養與引進等組織保障措施外，政府部門應當從加快統一的大數據平臺建設、加強計算服務和應用能力建設、加速數據分析和利用能力的建設等方面入手，實現對社會治理思路、對象、模式和能力等方面的創新。

[關鍵詞]大數據；政府部門；社會治理

[中圖分類號] D616 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2016）05-0031-04

一、引言

隨著信息技術產品的不斷演化，網絡環境的不斷改善以及計算方式的快速更迭，大數據正迅速并深刻地改變著人們的生產生活方式。學界普遍認同的是，大數據與普通數據相比具有“4V”，即大量（Volume）、多樣（Variety）、快速（Velocity）以及高價值（Value）[1]的特性，它不僅包括人們過去搜集、存儲和分析的數據，更包括從人們使用手機、智能手表等可穿戴式設備所獲取的交互式數據及城市道路圖像采集設備等自動搜集的觀察數據。大數據的核心是預測[2]，有效利用大數據將成為部門、組織管理創新的重要節點。

政府部門逐漸意識到大數據在社會治理中的重要性，2015年7月國務院辦公廳頒發的《關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》強調了大數據運用的重要性，并明確政府部門應提高運用大數據的能力，加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力，推動大數據發展和應用，并樹立了在未來5—10年逐步實現打造精準治理、多方協作的社會治理新模式的發展目標。

政府部門社會治理涉及到的大數據是指基于計算機和網絡等硬件，以數字化（圖片、文字、數字等）數據及其運算來表征顯示的各種真實關系的社會關系及交往方式。通過大數據進行“鏡像化”的模擬，可以使現實世界和網絡虛擬世界有機地融合，通過對數據的整合、分析和預測，快速、精準地實現對現實社會的治理。

二、大數據成為政府部門社會治理創新的關鍵促因

大數據時代社會治理中政府行為模式的變革已初見端倪，大到卡梅倫政府在深化數據開放運動的基礎上提出政府部門要利用大數據實現社會管理創新，小到不少社區組織已逐漸將大數據運用到社區管理服務的工作創新中。大數據運用于社會治理中已成為社會治理創新的必然趨勢，究其原因主要體現在大數據對于突破現有治理模式瓶頸的積極作用上。

（一）運用大數據將改善政府職能定位不清的狀況

當前，政府部門在社會治理工作中，常出現越位、缺位及錯位并存的現象。在管理對象上職能容易出現“越位”，較多地控制和干預市場活動；在管理范圍上職能“缺位”，在維護市場秩序、建立社會保障體系等方面政府沒有充分履行職能；在管理方式上職能“錯位”，由于行政管理關系未理順，多頭管理和審批現象較嚴重。在全面分析地區大數據的基礎上，政府部門可以充分地掌握當前各部門各種業務開展的具體情況，如對某一部門各科室的工作開展進度進行數據分析，就可以合理地確定各科室工作人員的數量，相較于傳統地根據編制人數來安排，顯得更加科學合理。因此，大數據治理能夠推動政府由直接參與社會活動向共同治理及提高社會服務水平方面傾斜，把更多的精力放在推進社會發展和解決民生重點問題上，有助于防止社會治理出現“空檔”與“真空”的現象，預防由于社會治理方式不當引起的矛盾。

（二）運用大數據將緩解政府工作被動與滯后的局面

“出現問題——解決問題”是傳統社會治理模式的主要特征，這種處理模式的缺陷不僅在于問題解決滯后、社會損失重大，更在于它只能被動地處理或預防一個或一類問題，而不能對其他類似問題進行有效地處理和預防。將大數據運用于社會治理體系中，可以實現實時分析和智能處理，有效地提高對簡單、同質問題的處理效率。如道路圖像采集設備可以在第一時間抓拍并將處罰結果傳送至交管部門，從而實現交通管理的動態化。同時，對大數據的分析和整理還可以實現對社會行為的預判，如上海外灘踩踏事件，如果當地政府部門對事發當時人流情況進行大數據分析，及時預見存在人口擁擠、踩踏的風險，就可以提前采取應急措施避免悲劇發生。

（三）運用大數據將提高政府部門的社會治理效率

根據本地區政府部門的調研實際，除卻主觀因素，工作效率不高主要有幾方面的原因：年輕同志缺乏工作經驗，存在著信息不對稱、業務不熟練等問題；單位小、人手少，存在一人處理多種業務的情況；還有很多工作人員每天大部分的時間都在做著耗時重復的工作，如公共業務大廳的工作人員每天的主要工作是將各單位上報的人員信息錄入系統進行數據的匯總與更新。鑒于此，將大數據運用于現有治理模式中，如對繁雜的工作進行數據化整理有助于梳理并形成科學的工作流程，年輕同志可根據工作流程盡快熟悉業務，提高業務技能；同時提高各部門之間、部門內部的信息共享度，避免出現社區、民政、公安等多個部門的重復統計，將有效降低工作量且避免因統計口徑不同出現的數據偏差。此外，將原本碎片化的工作形成網格化的工作管理模式，促進多部門、多環節的協作機制建設，并根據工作流程、工作屬性將繁雜的工作進行模塊劃分，降低人手不足造成的無序性。對于耗時重復的工作可以基于大數據平臺的建設，提高公眾參與度，由公眾或其他組織自行完成，如在公共業務廳設立自助業務處理機，由個人持身份識別卡片自助辦理相關業務來減少政府部門的工作量。

（四）運用大數據將利于填補政府行為監管的空缺

長久以來，政府作為社會監管主體而鮮有相關部門對其開展有效的監管，這也是政府治理能力停滯不前的原因之一。大數據治理模式下，政府行為更多地置于“陽光”下，可以形成有效的激勵機制，提高政府行政管理水平和工作效率，減少和防止工作失誤[3]；防止濫用權力，防止以權謀私、權錢交易等腐敗行為，保證清正廉潔；更好地使決策合民意、集民智、聚民心，作出正確的決策；真正做到權為民所用，造福于人民，建立一個對人民負責、為人民服務的政府。

三、大數據推動政府部門社會治理創新的四個層面

（一）大數據推動社會治理思路的創新

運用大數據的思維、手段和方法將有助于推動政府行政管理創新，由傳統的政府1.0實現向政府2.0、政府3.0的轉變。在政府行政管理創新的同時，社會治理的思路由政府1.0模式下的以政府為中心、通過電子公告牌向公眾單方向地公布信息，逐漸向政府2.0模式下的強調以公眾為中心、推動數據開放，讓更多民眾參與到新服務形態的開發；再向政府3.0模式下的加強政府的執政能力和透明度，更加積極主動地為每一類甚至是每一位民眾提供量身定制的一攬子服務。簡言之，大數據時代下，社會治理思路的重點在于建設開放式的、多元的、用戶參與的治理，是一種用戶創新、開放創新、大眾創新、協同創新的治理思路，是完全符合黨的十八屆五中全會關于開放發展與共享發展精神的。

（二）大數據推動社會治理對象的創新

傳統的社會治理對象主要是“社會”，即主要集中于對公眾行為的治理，分析現象、原因并預測發展趨勢。而大數據時代社會治理的對象既有“社會”，又有“治理”，并主要基于“社會”與“治理”中產生的“大數據”，即針對公眾和政府行為的數據來分析二者的發展情況。具體來說，既要分析社會行為，即通過網絡平臺和數據采集系統不同人群產生的各種圖片、文字、數字、視頻等非結構化、半結構化數據的分析來研究其背后所反映的人們情感、行為、動機、目標、價值觀等現實而具體的社會情況；又要分析政府作為社會治理的主體和主導，在提供社會服務、公共產品、社會保障及社會治理創新等方面所形成的半結構化和非結構化的數據[4]，從中探求政府社會治理的實際水平及其發展趨勢，以更有針對性地推進社會治理創新。

（三）大數據推動社會治理模式的創新

傳統的社會治理模式主要基于通過問卷調查、座談、訪談的抽樣調查方法采集的數據。通過對部分人群和階層進行研究，來對社會現象進行定性分析，會有較大偶然性與隨機性都較大，而缺乏科學性。而大數據時代的社會治理模式則是基于對海量數據的科學運算，因此更具科學性。此外，基于大數據平臺技術，政府部門可以通過社會眾包及社會外包等一系列的社會治理組織模式來變革政府治理的組織架構，將傳統以政府為主導的社會治理模式向社會協作來轉型。因此，大數據給社會治理模式的創新帶來了新的發展機遇：一是促進了社會治理模式從被動性、滯后性向主動性、預見性轉型；二是促進了社會治理模式從粗放式向精細化轉型；三是促進了社會治理模式從靜態管理向動態管理轉型；四是促進了社會治理模式從單一性向協同共享性轉型。

（四）大數據推動社會治理能力的創新

社會治理能力主要體現在政府決策科學性及政府服務效能兩個方面。大數據時代，政府部門可以運用大數據的思維模式，合理收集數據并分析現階段社會運行過程中的規律，并結合研究結果開展決策工作。就決策的制定而言，根據數據分析結果來制定決策，因此與傳統的決策制定模式相比，該模式下制定出的政府決策更加科學與精準；就決策的實施而言，政府可以充分利用數據對實施過程進行有效監控，幫助政府及時地調整決策方向，改善決策模式。同時，大數據從提升行政審批效率和提高公共服務質量兩個方面為政府服務效能的提升帶來新的機遇。在提升行政審批效率方面，憑借大數據能夠幫助政府打破不同部門之間的信息孤島，構建出完善的行政審批服務云平臺，利用大數據能真正地為老百姓辦實事、節約時間，這既有效提升了政府開展行政工作的效率，還可以大范圍地節約政府開支；在提升行政審批效率方面，充分運用大數據有助于打破不同部門與單位之間的信息壁壘，構建科學的行政審批服務數據平臺，真正地為老百姓辦實事、講實效，不僅提升了政府行政工作的效率，還大范圍地節約成本；在提升公共產品的服務質量方面，政府工作人員根據大數據可以深入挖掘人們的個人數據和公共產品相關數據并進行深入的分析與挖掘[5]，使得公共產品供給更加個性化、精準化。依托大數據的兼容性和開放性，還可以鼓勵更多的社會力量參與到政府決策活動中，對政府部門的決策進行更加科學的監督與管理，以提升公共服務產品和服務的水平和質量。

四、利用大數據實現社會治理創新的對策建議

相較于企業和個人，政府掌握大量最具應用價值的核心數據，并在數據分析以及應用方面都有著較大的優勢，這為大數據運用于社會治理創新提供了一定的便利。大數據的采集、分析和應用能力的高低是提升社會治理能力的核心。因此，要充分發揮大數據在社會治理創新中的作用，除卻形成大數據思維、完善頂層設計、完善法規、統一制度標準以及加強人才的培養與引進、健全大數據安全體系建設等方面的組織保障措施需完善外，政府部門應當將精力集中于大數據本身，即重視大數據平臺建設、計算服務和應用能力建設以及數據分析和應用能力的建設。

（一）加快統一的大數據平臺建設

建設統一的大數據平臺是實現大數據應用的基礎。建設統一的大數據平臺，不僅有利于全面整合地區現有數據資源，在短時間內擴充數據總量，而且有利于數據共享的實現，降低各部門數據收集的成本。建設大數據平臺的核心在于根據各部門的業務需要聚合原有分散在各個政務系統中的數據，實現大數據在多個政務系統的共享。主要包含兩個方面的內容：一是明確數據采集標準與規范，完善數據接口及建設數據模型，以對現有數據進行科學換算和匯總；二是需要在保證數據安全的基礎上，建設提供兼具數據存儲、處理和分析能力的系統性平臺。此外，相較于技術上的困難，大數據平臺建設的重點和難點主要集中于對數據開放程度分級以及部門和利益壁壘的打破等問題，這些是政府部門需要提前考慮解決的。

（二）加強計算服務和應用能力建設

除了加強大數據平臺的建設，以打通數據存儲與共享的渠道，實現對數據存量的有效管理外，政府部門應當對不斷涌入的數據流量進行及時、準確地計算和處理，以便盡早地發現和解決問題。相較于企業，政府部門在這方面的經驗和精力較不足，因此建議在短期內可以通過購買引進龍頭企業的公共云服務技術；而在長期則建議將信息化項目專項資金向云計算基礎設施和技術研發方面傾斜，提高自主建設能力。同時借助地區智慧城市建設的契機，協同企業、行業共同建設地區云平臺，并發展面向重點行業、重點領域的云計算解決方案。

（三）加速數據分析和利用能力的建設

由于大數據由高達70%以上的非結構數據構成，難以直接運用于社會治理中，如果這些海量數據不能進行很好的挖掘和相關性分析，數據本身的價值將無法釋放出來，那么整個大數據平臺將沒有任何價值。因此，在數據分析方面，同樣地建議充分借助大企業平臺引領作用及專業大數據研發機構的優勢，加快面向全社會的市場化大數據分析技術的應用。同時，通過加大財政投資、創新融資方式等渠道，借助高校、研發機構的科研能力，加強大數據在關鍵領域的基礎研究與研發，形成惠及整個社會的基礎技術與產品資源池。同時，支持數據開放、共享和應用服務，通過將社會治理與社會服務的創新創業相結合[6]、發展第三方大數據服務等方式探索大數據應用的商業模式創新，推進大數據的社會性應用。此外，建議選擇重點行業、重點領域，設立大數據應用示范點，推動專業化的大數據采集、分析、應用和服務全面發展，提升大數據行業應用能力。

參考文獻：

[1]苑雪.大數據時代網絡社會管理中的政府行為模式創新[J].廣東行政學院學報，2013，（8）：25.

[2]徐繼華，馮啟娜.智慧政府：大數據治國時代的來臨[M].北京：中信出版社，2014：21-23.

[3]劉霞，孫德厚.大數據時代社會治理創新亟需樹立四種意識[J].農業網絡信息，2014，（7）：93-95.

[4]劉曉洋.大數據支持下的政府流程再造[J].新疆師范大學學報，2016，（2）：120.

[5]姜曉萍.國家治理現代化進程中的社會治理體制創新[J].中國行政管理，2014，（2）：24.

[6]袁岳.“十三五”社會治理創新新思路[EB/OL].[2015-08-20.]http：//www.horizon-china.com/pag

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責任編輯：孫 靜