推進石家莊農村養老服務供給側改革的路徑分析

[摘要]目前石家莊農村重視物質養老、忽視精神慰籍，互助幸福院運轉缺乏制度的支撐，現有養老機構的服務供給能力弱，社會養老服務組織不發展等使農村老人很難享受到滿意的服務。為切實解決石家莊農村養老問題需要營造良好的尊老敬老社會環境，以政府購買服務促進養老服務組織的發展，以規則和制度規范促進農村互助幸福院發揮作用，推進公辦養老機構運營體制創新等，推進供給側改革。

[關鍵詞]農村養老；服務體系；供給側改革

[中圖分類號] C913.6 [文獻標識碼] A [文章編號] 1009-0169（2016）06-0038-04

人人都會老，家家有老人，養老問題是一個人人關注的社會問題。截至2015年底，石家莊市60周歲以上老人166.5萬人，占全市總人口的17.25%，其中農村老年人約120萬，占老年人口75.9%。農村老年人的養老服務狀況，決定著整個石家莊市的養老服務水平。石家莊《養老服務體系建設“十三五”規劃》提出，到2020年，石家莊將全面建成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充、信息為輔助，覆蓋城鄉的多層次、多元化的養老服務體系。當前，石家莊農村養老服務業發展剛剛起步，居家養老仍是農村養老的主要形式。實現養老服務體系建設“十三五”規劃目標，應該著重從供給側發力。

一、石家莊農村養老現狀分析

為了解石家莊農村目前的養老狀況，課題組到行唐、晉州、欒城和鹿泉的民政局、人社局、行政村、農戶、提供養老服務的組織機構等地調研，開座談會10余場，入戶走訪20余次，發放并收回問卷102份。通過調研，對石家莊市農村養老現狀有了進一步了解。

（一）居家養老仍是目前石家莊農村養老的主要形式

石家莊的農村，無論山區和平原，民風基本相似，居家養老是傳統習慣。調查得知，農村中的老年人，如果身體健康，則老而不休，仍在發揮余熱——種自己家的責任田、幫助子女帶孩子等。如果體力不支，沒有了勞動能力，甚至生活不能自理，則其子女一般都能通過協商，盡顯孝心。隨著社會的進步，也有部分家庭想讓老人進駐養老機構，但是目前大多數老人觀念落后，認為如果有子女而自己去住養老院就預示著子女不孝，別人會笑話，因此即使兒女工作很忙，也要居家養老。

（二）石家莊農村社區養老已經邁開步伐

石家莊根據市政府部署，首先，在其下轄行政村大都建立了農村互助幸福院，這是村集體利用本村閑置學校、廠房、辦公室等改建而成，供老年人免費集中居住，并由村集體和老人共同承擔水、電、暖等日常開支；老人生活可以自理，吃、穿、醫等費用由子女負責；老人們自己做飯，他們之間互相照顧，不設專職管理和服務人員。其次，在石家莊下轄的鄉鎮大多建成了養老服務中心，實現了鄉鎮和社區養老服務設施的基本覆蓋。

（三）探索建立了多元養老新模式

行唐縣愛心代養人模式是以農村五保老人為對象，老人自愿為原則，代養人愛心做基礎，責任協議為保證，老人滿意為目標的“愛心代養”機制。愛心人的責任為負責“老人”的日常生活照料、生病時護理、身后安葬等。此模式目的是通過愛心代養，讓五保老人享受“家”的溫暖與照顧。欒城、鹿泉兩區“健康御險”是由民政局與商業保險公司合作，民政局出資為每位60歲以上老人購買意外傷害險，以保障老年人意外受傷時的醫療和生活補償。晉州市康城國際養生養老院是一個“五位一體、醫養結合”的健康養老新模式，五位一體是“養老、醫療、生活、教育、購物”一體。這是具有養老、醫療、康復，臨終關懷等功能的老年人頤養天年的樂園等等。

（四）做到了基本養老保障的全覆蓋

隨著政府社會保障水平的提高，目前一方面對鰥寡孤獨及殘疾人普遍實行“五保”（保吃、保穿、保醫、保住、保葬），由縣民政局所建的養老院對“五保”老人進行生活照料；另一方面，政策規定，對年滿60歲以上老人普遍發放養老金，對80歲以上老年人全部實行了高齡津貼制度等。對這些保障政策，農村老人十分滿意，他們對黨和政府發自內心的感激。

二、石家莊農村養老存在的困難和問題

近年來市委市政府十分注重養老問題，出臺一系列政策措施推動養老服務業發展，農村老年人的物質、精神生活得以顯著提高。但是，由于農村經濟基礎薄弱，公共服務歷史欠賬較多，社會服務組織不發展等原因，農村老年人養老還存在一定的困難和問題。

（一）重視物質養老、忽視精神慰籍

調查得知，大多農村人思想樸素，認為對老人生活上供養就算盡了義務，忽視了對其精神上的撫慰。如果老年人生活能夠自理，他們的日常生活就是看看電視，偶爾串門聊聊天，生活單調乏味。在石家莊的中東部，經濟較發展，年輕人多數在周圍企業上班，晚上回家對老人還能照顧。而子女不在身邊的農村空巢老人，包括中東部的部分家庭和西部的較多家庭，如果夫妻兩個都健在還好，至少有個可以交流和相互照應的人：如果是孤身一人，就是生病了，連個端茶倒水的人都沒有，那份孤單寂寞、無依無助倍顯凄涼。精神上缺乏交流與溝通，生活沒有情趣，有些老人最終是抑郁而終。

（二）農村互助幸福院運轉缺乏制度的支撐

農村互助幸福院是按照“村級主辦、互助服務、群眾參與、政府支持”的原則興建的，目的在于解決農村空巢老人的生活困難和孤單寂寞。調查發現，雖然由政府支持的農村互助幸福院房屋問題已經解決，簡易設備也已經由民政部門出資配備齊全，但由于責任分工不明確，再加上村集體經濟實力所限、群眾參與不足，互助服務又沒有明確的制度、規則和標準，當遇到當事人的權利和義務、互助的內容與形式、意外傷害的責任認定和爭議解決等問題時沒有明確的依據和辦法，所以很多村的互助幸福院沒有發揮出應有的作用，有的甚至常年鎖門，成為擺設。

（三）現有養老機構服務供給能力弱，發展水平較低

據調查，目前石家莊各縣（市）、區公辦養老機構還停留在國家優撫、福利和救助的層面，沒有走向社會化。光榮院只接收孤老參戰軍人，中心敬老院只接收缺乏勞動能力、生活沒有依靠的鰥、寡、孤、獨的“五保”老人，沒有真正開展面向全社會老年人的養老服務。民辦養老機構由于剛剛起步，缺乏護理、管理知識和經驗，目前大多只收養生活能夠自理的老年人。因此，雖然2015年底全市擁有養老床位5.1萬張（每千名老人擁有32張），但入住率不到一半，使本來不充足的養老資源又閑置浪費。另外，養老護理專業人才短缺、護理員收入低是目前河北養老服務機構面臨的又一顯著問題。據考證，同是服務行業，目前月嫂月工資在7000-12000元人民幣不等，而養老機構護理員月工資僅有2000-5000元人民幣，所以雖然很多民辦養老機構也號稱能達到2016年1月1日發布實施的河北省地方標準《養老機構日常照護規范》養護比規定，但護理員經短時培訓臨時上崗的多、穩定性差，制約著養老機構服務水平的提高。

（四）社會養老服務組織發展不足，農村大多數老人不能享受到滿意的服務

與城市相比，農村人居住分散、消費能力低，所以農村服務組織數量少、發展滯后。課題組所調查的行政村，除去政府支持建設的標準化村衛生室外，就只有一兩個、三五個以賣食品為主的小賣部，其他社會服務組織基本沒有，縣域范圍內也沒有針對老年人的比較規范的社區服務性機構和志愿者隊伍。

三、推進農村養老服務供給側改革，實現城鄉老人享有均等化養老服務

讓老百姓過上更好的日子是我們黨一切工作的出發點和落腳點。讓老年人老有所養、老有所樂，有尊嚴地度完人生最后的日子，是黨和政府應盡的責任。隨著經濟發展和財力增長，政府要逐步加大對養老服務體系建設投入力度，建立健全逐年增加的財政保障機制。而不同的家庭有不同的需求，所以農村養老服務供給應根據不同的地區、不同的經濟發展的能級水平、不同的宗教文化信仰、不同的老人群體訴求，從物質生活、精神生活、社會生活綜合考量的角度來進行，注重公共產品的公平性和普惠性，注重老人的習慣性和可行性等。

（一）以道德規范和政府支持營造良好的尊老敬老的社會環境

尊老敬老是中華民族的傳統美德，在人口老齡化程度日益加深的中國，我們要通過樹立尊老敬老的優秀集體和先進個人的典型，給予政策傾斜和政府獎勵等方式，使尊老敬老傳統美德發揚光大；通過政策支持和稅收優惠引導社會力量參與養老事業。由老齡委牽頭對養老服務業制定標準，規范管理，加強管理力量，做好監督檢查。要進一步提倡老人婚姻自由，支持離異喪偶老人依法組成新的家庭。支持孤寡老人相互幫助，形成居舍相依、鄰里相伴、興趣相投、冷暖相知的濃厚氛圍。

（二）以政府購買服務促進養老服務組織的發展

根據石家莊《養老服務體系建設“十三五”規劃》，2020年，基本構建起“9064”養老服務格局，即90%的老年人在社會服務協助下，通過家庭照顧養老，6%的老年人通過政府購買社區照顧服務來養老，4%的老年人入住養老服務機構集中養老。家庭養老的“社會服務協助”內容豐富，需要以政府購買服務促進養老服務組織的發展。比如，目前在新農村建設中，按照就近方便、靈活多樣、功能配套的要求，建設和設置一批老人活動場所和設施；依托村標準化衛生室，建立村老年健康檔案，為老人提供健康服務；大力發展社會志愿者隊伍，為老人提供送醫到家、送潔到家、送情到家的“三到家”服務；利用信息平臺，建立老人信息反饋和監督舉報機制，消除安全隱患和其他損害或可能損害老年人的因素，維護老人權益等。早在2014年時，石家莊市就印發了《石家莊市政府購買社區居家養老服務實施方案》，并從10月1日開始實施由政府購買社區居家養老服務，凡是具有石家莊市區內戶籍并在市內居住的60周歲及以上“三無”老人、低保老人、社區孤老、重度失能老人和90周歲及以上高齡老人，都是享受政府購買社區居家養老服務的對象，市政府分別按照100-500元/月給予服務補助，享受由政府購買的生活照料、醫療保健等養老服務。我們認為此政策如果能在農村實施，則不僅有利于提升農村老年人的晚年生活水平，而且對農村扶貧脫困也有其積極的意義。

（三）以規則和制度規范促進農村互助幸福院發揮作用

農村互助幸福院作用發揮不好的關鍵是財力不足和互助規則不明確。對于財力不足，互助幸福院建立規則中明確規定：村級主辦、群眾參與、政府支持，即利用村集體經濟實力主辦，社會慈善機構和致富回鄉人員（群眾）資助，政府財力支持。如果集體經濟實力不能支撐、社會捐助不足，則需要政府加大支持。目前政府財力不足以維持運營，怎么辦？這就需要有完整的互助規則。只有規則明確，管理者才能便于管理，互助者才能便于根據規則決定自己的付出……所以要發揮農村互助幸福院的作用，首先必須由權威的部門出臺規則和制度，從而激勵大家互助合作的積極性，破解農村養老工作難題，解決農村老人養老問題。

（四）以適度普惠為目標推進公辦養老機構運營體制創新

公辦養老機構在重點保障“三無”“五保”老人養老服務的基礎上，可利用空閑床位等閑置資源開展社會養老服務，可逐步將農村的高齡、空巢、獨居、獨生子女、雙女戶老人接收入院，積極推進養老服務由補缺型向適度普惠型轉變。開展社會養老服務可根據服務對象不同和提供的服務不同，實行階梯式的有償服務，（下轉第48頁）

（上接第40頁）逐步推動公辦養老福利機構走向社會化。還可采取公建民營、民辦公助或由政府出資向民辦機構購買養老服務的辦法，增強養老機構自身活力。

另外，課題組認為，公辦養老機構養護對象要以失能老人為主。在政府資金有限的情況下，對于能自理老年人的服務，政府要支持，但可以考慮由社會機構興辦，以保障這部分老人老有所樂，安享晚年。而對于失能老人，則要由公辦養老機構兜底，進行安寧療護，確保其生存尊嚴。

（五）以提高收入為手段提高養老服務行業人員素質

一方面要促進養老從業人員的收入、保障和福利等方面的待遇不斷提高，以較高收入吸引具有管理、醫療和護理等專業知識和技能的大學畢業生和其他人才從事養老服務工作。另一方面要對現有從業人員進行培訓，尤其是對那些關心老人、責任心強的員工，要通過專業培訓提高其素質，以便于其進一步做好養老服務工作。

責任編輯：鄧小龍