基于財(cái)政視角分析政府在貧困村旅游扶貧中的作用

摘 要：2015年全國(guó)的兩會(huì)上，李克強(qiáng)提出無(wú)論難度多大，都將全力深入推進(jìn)集中連片特困地區(qū)扶貧開(kāi)發(fā)，實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。2015年5月，560個(gè)貧困村入選貧困村旅游扶貧試點(diǎn)。旅游扶貧作為可行性較強(qiáng)的一種選擇，被各個(gè)領(lǐng)域的研究者所重視。本文基于財(cái)政視角，就政府在貧困村旅游扶貧中的作用進(jìn)行分析，從而得出政府扶持引導(dǎo)，結(jié)合地方特色，市場(chǎng)調(diào)節(jié)，當(dāng)?shù)鼐用裰鲗?dǎo)的最佳模式。

關(guān)鍵詞：貧困村；旅游扶貧；市場(chǎng)調(diào)節(jié)；政府干預(yù)

一、引言

在2015年剛剛召開(kāi)的十八屆五中全會(huì)中，在近年的各項(xiàng)發(fā)展戰(zhàn)略的制定上，我國(guó)都把通過(guò)旅游業(yè)的發(fā)展來(lái)扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟(jì)作為非常重要的一項(xiàng)議題。實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧，精確脫貧，解決區(qū)域性整體貧困，徹底消除貧困村貧困縣成為我國(guó)未來(lái)五年的主要發(fā)展目標(biāo)之一。

旅游扶貧不僅可以幫助貧困地區(qū)人口脫貧致富，而且更深層次的消除貧困的觀念，為貧困地區(qū)的人口創(chuàng)造更多的發(fā)展機(jī)會(huì)，，徹底擺脫物質(zhì)和精神上的貧困所帶來(lái)的局限性。

根據(jù)最新的《國(guó)務(wù)院扶貧辦、國(guó)家旅游局關(guān)于印發(fā)<關(guān)于開(kāi)展貧困村旅游扶貧試點(diǎn)工作方案>的通知》，可以看到國(guó)家首次對(duì)我國(guó)鄉(xiāng)村旅游提升提出了明確詳細(xì)的計(jì)劃，提出了與之相應(yīng)的一系列建設(shè)性措施，包括完善地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，使之與地方旅游資源相匹配；通過(guò)針對(duì)性的政策引導(dǎo)鼓勵(lì)返鄉(xiāng)農(nóng)民工和大學(xué)畢業(yè)生等就地進(jìn)行旅游創(chuàng)業(yè)，促進(jìn)貧困地區(qū)居民自主就業(yè)和旅游業(yè)的自我完善和發(fā)展等。

國(guó)務(wù)院2015年8月出臺(tái)的《關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)旅游投資和消費(fèi)的若干意見(jiàn)》更近一步提出將扶持6000個(gè)旅游扶貧重點(diǎn)村開(kāi)展鄉(xiāng)村旅游，實(shí)現(xiàn)每個(gè)重點(diǎn)鄉(xiāng)村旅游年經(jīng)營(yíng)收入達(dá)到100萬(wàn)元，力爭(zhēng)到2020年實(shí)現(xiàn)全國(guó)每年通過(guò)鄉(xiāng)村旅游帶動(dòng)200萬(wàn)農(nóng)村貧困人口脫貧致富。這一意見(jiàn)也為地區(qū)旅游扶貧的實(shí)施提供了強(qiáng)有力的政策支持，與上述《通知》相輔相成，為旅游扶貧創(chuàng)造了許多有利條件。

二、文獻(xiàn)綜述

到目前為止，關(guān)于“旅游扶貧模式中政府的作用定位”并未有較為完善的研究成果。根據(jù)筆者的分析與梳理，現(xiàn)有的研究，主要集中在以下幾個(gè)方面：

一是探討旅游扶貧模式中政府機(jī)構(gòu)的必要性。部分學(xué)者對(duì)政府旅游扶貧持倡導(dǎo)呼吁態(tài)度，而另外的學(xué)者持相反態(tài)度。劉麗娜（2012）指出，國(guó)家的扶持是必要的，政府應(yīng)幫助貧困地區(qū)對(duì)豐富的自然資源進(jìn)行開(kāi)發(fā)性生產(chǎn)建設(shè)，形成商品經(jīng)濟(jì)的自我發(fā)展能力，從而形成全新的生產(chǎn)模式。相反地，有部分學(xué)者反對(duì)認(rèn)為政府在旅游扶貧模式中起主導(dǎo)作用這種說(shuō)法。章尚正（2000）提出隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展、旅游愈發(fā)市場(chǎng)化，旅游產(chǎn)業(yè)也愈發(fā)多元化與革命化，旅游業(yè)必將向一條更加市場(chǎng)化、創(chuàng)新化的道路發(fā)展，而如預(yù)想般由政府起主導(dǎo)作用的旅游發(fā)展戰(zhàn)略必然發(fā)生轉(zhuǎn)化。二是就政府旅游扶貧方面評(píng)價(jià)政策。田繼明（2004）指出，政府主導(dǎo)就是政府在對(duì)旅游市場(chǎng)的干預(yù)中起到合適正確的作用，這種市場(chǎng)干預(yù)是適中的，不能過(guò)分干預(yù)也不能毫無(wú)問(wèn)津。洪業(yè)應(yīng)（2014）指出，多數(shù)區(qū)縣級(jí)政府既沒(méi)有號(hào)召，也沒(méi)有將旅游扶貧納入產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃中，貧困地區(qū)基本是在市場(chǎng)拉動(dòng)下，被動(dòng)的自發(fā)跟進(jìn)。政府對(duì)鄉(xiāng)村旅游的主導(dǎo)性投入不足，財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼較少，經(jīng)營(yíng)者融資困難。三就政府旅游扶貧政策提出建議。姬丹（2007）直接指出政府角色定位問(wèn)題并認(rèn)為政府必須重新審視自己，正確的找準(zhǔn)自己的角色定位和職能作用，規(guī)范旅游扶貧中的政府行為。何玲姬（2007）針對(duì)旅游扶貧地區(qū)不同的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，提出在旅游開(kāi)發(fā)起步階段釆用政府主導(dǎo)下的社區(qū)被動(dòng)參與模式，在旅游發(fā)展階段，采用政府引導(dǎo)監(jiān)督下社區(qū)主動(dòng)參與模式的不同階段不同參與模式構(gòu)想。

綜合以上文獻(xiàn)，可知如今旅游扶貧研究的重點(diǎn)仍然是著重于旅游業(yè)發(fā)展和貧困村整體經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇，對(duì)旅游扶貧中政府的角色及具體應(yīng)該采用的行為模式關(guān)注較少。即使研究政府角色定位，研究學(xué)者也多為從貧困村角度研究分析政府的主導(dǎo)作用。筆者試圖基于財(cái)政視角，結(jié)合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體態(tài)勢(shì)和當(dāng)今世界經(jīng)濟(jì)的發(fā)展環(huán)境中，對(duì)貧困村旅游扶貧模式并進(jìn)行理論分析，研究的視角有了時(shí)間的跨度和空間的廣度。

三、理論分析

在當(dāng)前的旅游扶貧起步階段，最首要的就是改善交通條件、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。而公路、鐵路、公共衛(wèi)生設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施，大多屬于準(zhǔn)公共物品，具有一定的非競(jìng)爭(zhēng)性和非排他性，并且資金投入量大，回收期長(zhǎng)，建設(shè)完成后有很強(qiáng)的正外部性。若完全依靠市場(chǎng)的作用，將會(huì)投資不足，進(jìn)程緩慢。因此，該領(lǐng)域必須由政府介入并發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過(guò)加大財(cái)政扶持力度等手段，在貧困地區(qū)為企業(yè)創(chuàng)造出良好的投資與發(fā)展環(huán)境。

通過(guò)圖3.1-1可以看出，在旅游發(fā)展過(guò)程中對(duì)環(huán)境、資源的過(guò)度消耗，會(huì)使邊際社會(huì)成本大于邊際私人成本。在實(shí)際開(kāi)發(fā)過(guò)程中，開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)者往往沒(méi)有把環(huán)境污染與旅游資源消耗納入成本中，低估了旅游業(yè)成本，虛增了旅游業(yè)創(chuàng)造的價(jià)值，一定程度上夸大了扶貧效果。貧困地區(qū)旅游開(kāi)發(fā)過(guò)程中，若完全市場(chǎng)化，私人成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于社會(huì)成本情況下，容易出現(xiàn)企業(yè)與個(gè)體為追求自身利益污染破壞生態(tài)環(huán)境、濫用自然資源等現(xiàn)象，產(chǎn)生負(fù)外部性問(wèn)題。要避免這種短視行為、實(shí)現(xiàn)當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)可持續(xù)發(fā)展，政府必須加以宏觀規(guī)劃與管制。

由于地理位置、通訊條件和人的教育水平等諸多因素，信息閉塞和滯后這一問(wèn)題在貧困落后地區(qū)更為明顯，政府應(yīng)當(dāng)借助自身?xiàng)l件，對(duì)企業(yè)和個(gè)體工商戶們加以引導(dǎo)，避免其因信息不完全而做出錯(cuò)誤和盲目的決策。但是在旅游扶貧中，政府在旅游資源開(kāi)發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才教育培訓(xùn)上存在缺位行為，容易造成旅游資源無(wú)序和過(guò)度開(kāi)發(fā)、設(shè)施落后、環(huán)境破壞等一系列問(wèn)題；況且僅憑政府，資金和人才都存在短板的情況；政府充當(dāng)“全能政府”，會(huì)存在無(wú)視市場(chǎng)規(guī)律的越位行為，不能真正給當(dāng)?shù)厝嗣駧?lái)利益，也不利于當(dāng)?shù)芈糜螛I(yè)的可持續(xù)發(fā)展，無(wú)法實(shí)現(xiàn)扶貧目的；政府行為錯(cuò)位，沒(méi)有在宏觀的規(guī)劃和政策上進(jìn)行主導(dǎo)，而是更多地著眼于旅游經(jīng)營(yíng)者，從而未能真正解決法律不完善、文化保護(hù)力度弱、宏觀規(guī)劃欠缺等這些扶貧旅游發(fā)展過(guò)程中的重要問(wèn)題。

結(jié)論：大部分貧困地區(qū)政府財(cái)政收入不足，財(cái)政支出緊張，政府機(jī)動(dòng)性較低，相應(yīng)的旅游開(kāi)發(fā)政策不能付諸實(shí)施，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)難以得到改善，旅游市場(chǎng)承受能力與吸納客流能力不匹配，區(qū)域內(nèi)部缺乏有效聯(lián)動(dòng)，而且光靠政府還是不能滿足其資金需求、人才需求。

故政府在旅游扶貧政策實(shí)施過(guò)程中要給予適當(dāng)?shù)馁Y金支持與政策支持，引導(dǎo)貧困村的扶貧開(kāi)發(fā)，做好基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)工作；協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的有效資源，充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)建設(shè)作用；引導(dǎo)當(dāng)?shù)亟Y(jié)合地區(qū)資源稟賦做出旅游產(chǎn)品的地區(qū)特色；適當(dāng)?shù)暮蜕鐣?huì)資本合作（PPP），引資引人才，更專業(yè)的實(shí)現(xiàn)貧困村旅游扶貧。

參考文獻(xiàn)：

[1] 劉麗娜.湖北民族地區(qū)貧困成因及扶貧政策研究[D].2012.

[2] 李曉琴.旅游扶貧模式優(yōu)化研究分析——以恩施州為例2013