作為現(xiàn)代化手段的城鎮(zhèn)化之路

【摘要】近年來，有些地方由于違背科學(xué)發(fā)展觀、缺乏有效機(jī)制保障，而以行政強(qiáng)制力盲目推行城鎮(zhèn)化，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益。“失地農(nóng)民生存危機(jī)”、“空城鬼城”、“偽城鎮(zhèn)化”等字眼時常浮現(xiàn)在公眾眼前。社會對城鎮(zhèn)化的質(zhì)疑愈加強(qiáng)烈，將一切社會矛盾都?xì)w因于城鎮(zhèn)化改革。要回應(yīng)這種質(zhì)疑，正確看待城鎮(zhèn)化的地位，需要將此問題放在更長時間的歷史維度中去觀察。我們試圖從四代領(lǐng)導(dǎo)人及其時期的相關(guān)文獻(xiàn)文字資料入手，采用文本分析的方法，尋找決策層對于城鎮(zhèn)化改革的思考共識，從而得出城鎮(zhèn)化作為一種實現(xiàn)現(xiàn)代化的手段，不僅要發(fā)揮其在未來推進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整的重要作用，帶動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的核心功能，還需要改變農(nóng)民的弱勢地位，建立農(nóng)民與市民的利益共享機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；領(lǐng)導(dǎo)集體；利益共享

一、引言：城鎮(zhèn)化的困境

（一）中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀概述

在2014年12月上旬召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議中，城鎮(zhèn)化發(fā)展思路再次被調(diào)整并補(bǔ)充，賦予了其新的內(nèi)涵。由此可見，城鎮(zhèn)化伴隨著現(xiàn)代化建設(shè)的跟進(jìn)，從未淡出過社會發(fā)展改革頂層設(shè)計者們的視野。中國社會科學(xué)院發(fā)布的《社會藍(lán)皮書：2012年中國社會形勢分析與預(yù)測》一書，指出了我國將近三成的農(nóng)業(yè)戶籍人口已經(jīng)居住在城鎮(zhèn)，城鎮(zhèn)化過程對農(nóng)業(yè)人口具有巨大吸引力，中國歷史上第一次城市人口超過鄉(xiāng)村人口，城市化水平超過50%。這標(biāo)志著中國數(shù)千年來以農(nóng)村人口為主的城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)發(fā)生了逆轉(zhuǎn)，可以說是中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的一件大事。但是，以行政主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式，往往存在大躍進(jìn)式的發(fā)展思路，造成了諸多尖銳的社會問題。

1、缺乏完善的補(bǔ)償機(jī)制，征地成為政府與農(nóng)民的土地“爭奪戰(zhàn)”。征地是城鎮(zhèn)化中不可或缺的環(huán)節(jié)。從1998年開始，我國主要采取貨幣補(bǔ)償為主、安置為輔的模式，而在實際執(zhí)行中“少補(bǔ)償，無安置”現(xiàn)象時有發(fā)生，失地農(nóng)民出現(xiàn)了生存危機(jī)。各地失地農(nóng)民群體性事件屢見報端，農(nóng)民“被上樓”成為熱議話題。造成這些社會問題的重要原因之一就是征地補(bǔ)償機(jī)制沒有能很好地發(fā)揮效用，正是補(bǔ)償機(jī)制滯后、欠缺、失靈給各種征地沖突事件埋下了禍根。

2、重土地而輕人口的城鎮(zhèn)化模式，扭曲了城鎮(zhèn)化的本質(zhì)，使城鎮(zhèn)化因過度依賴土地而不可持續(xù)。人口的城鎮(zhèn)化應(yīng)該是城鎮(zhèn)化的核心，城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策卻成為一些地方政府?dāng)控數(shù)摹胺▽殹保诰揞~土地利益的誘使下，各地政府紛紛走上了“土地財政”的道路。千方百計爭取建設(shè)用地指標(biāo)、想方設(shè)法拉大建設(shè)規(guī)劃，逐漸形成了粗放型的土地使用模式，導(dǎo)致了資源的浪費(fèi)、腐敗的滋生。最終城鎮(zhèn)化建設(shè)因為土地這一基礎(chǔ)資源的匱乏以及政府的“缺位”而走進(jìn)困境、走向末路。

3、配套改革和公共服務(wù)明顯落后于城鎮(zhèn)化步伐，“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象嚴(yán)重。單純地把農(nóng)民從農(nóng)村“請”到城鎮(zhèn)，而養(yǎng)老、醫(yī)療、教育，交通和轉(zhuǎn)移支出等配套機(jī)制未能跟上，致使大多數(shù)被“請”進(jìn)城的農(nóng)民事實上并沒有享受到真正的市民待遇。另外，農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)后的安置也鮮有人問津。因此，中國的城鎮(zhèn)化不應(yīng)只是從農(nóng)村到城鎮(zhèn)的平面人口遷移，而要通過城鎮(zhèn)化為人們提供更多向上遷移的機(jī)會，讓他們達(dá)到更高的個人、社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。

一方面，城鎮(zhèn)化是人類社會具有現(xiàn)代城市特征之演化的歷史過程。西方發(fā)達(dá)國家的城鎮(zhèn)化所帶來的利好，為我國堅持城鎮(zhèn)化改革進(jìn)一步提供了理由。因為隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，土地的價值必然會顯著提升，這無疑成了帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動力。另一方面，地方政府往往是為了城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化，不利用優(yōu)勢資源、不因地制宜，使城市建設(shè)出現(xiàn)千城一面的窘境。與此同時，城鎮(zhèn)化剝奪了農(nóng)民對土地的占有，造成了新的社會不穩(wěn)定因素，城鎮(zhèn)化的輿論阻力越來越大，引起的爭議越來越多，叫停城鎮(zhèn)化的聲音不絕于耳。

（二）相關(guān)文獻(xiàn)綜述

很多學(xué)者對造成城鎮(zhèn)化困境的原因進(jìn)行了闡釋，其中，城鎮(zhèn)化的核心是土地問題，這是學(xué)術(shù)界普遍達(dá)成的共識。從多年的實地調(diào)查研究出發(fā)，鄭永年認(rèn)為：早些時候的“三農(nóng)”問題的核心是土地問題，農(nóng)民工問題的核心是土地問題，城市居民的生存空間的核心也是土地問題，連政府財政的生存問題都與土地息息相關(guān)。張曉山認(rèn)為，推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，調(diào)整利益格局的關(guān)鍵點(diǎn)在于農(nóng)村土地的管理問題。華生從內(nèi)需的角度分析認(rèn)為，中國城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的主線不是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，而是在于農(nóng)民工及其家屬的市民化。張曙光看來，城鎮(zhèn)化的障礙主要有二，一是戶籍制度，二是土地制度。

在解釋農(nóng)地流失的原因方面，有學(xué)者從《物權(quán)法》的角度指出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)不清晰是造成農(nóng)村土地流失的主要原因；周雪光則從基層政府的“共謀現(xiàn)象”入手解釋“上有政策，下有對策”是造成中央政策執(zhí)行力不強(qiáng)的原因，該理論也可以用來解釋農(nóng)村土地被強(qiáng)制征收的問題；黃宗智則認(rèn)為，在“招商引資”和“征地”等經(jīng)濟(jì)發(fā)展所采用的方法下，只可能形成“官員 + 企業(yè)家”的 “官商勾結(jié)”的新“利益集團(tuán)”，他們蠶食了農(nóng)民的土地；溫鐵軍則將這一問題的原因歸結(jié)為“地方政府公司主義”，體現(xiàn)的是地位不對等的交易雙方默認(rèn)產(chǎn)權(quán)殘缺條件下的博弈過程。這些解釋大都傾向認(rèn)為是由于政策執(zhí)行環(huán)節(jié)的扭曲，導(dǎo)致權(quán)力與資本的結(jié)合在城鎮(zhèn)化過程中對農(nóng)村土地的掠奪，很少將城鎮(zhèn)化這一歷史事件放在更長時段的歷史維度中考察。

二、回歸決策者本身——四代領(lǐng)導(dǎo)人對城鎮(zhèn)化的思考

（一）毛澤東“以農(nóng)村工業(yè)帶動城鎮(zhèn)化”的道路

在革命勝利前夕的七屆二中全會上，毛澤東指出，“從一九二七年到現(xiàn)在，我們的工作重點(diǎn)是在鄉(xiāng)村，在鄉(xiāng)村聚集力量，用鄉(xiāng)村包圍城市，然后取得城市。采取這樣一種工作方式的時期現(xiàn)在已經(jīng)完結(jié)。從現(xiàn)在起，開始了由城市到鄉(xiāng)村并由城市領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)村的時期。黨的工作重心由鄉(xiāng)村移到了城市。”“黨和軍隊的工作重心必須放在城市，必須用極大的努力去學(xué)會管理城市和建設(shè)城市。”中國的革命經(jīng)歷了一個“城市 - 農(nóng)村 - 城市”的過程，因此，如何建設(shè)和發(fā)展城市，如何處理城市和鄉(xiāng)村的關(guān)系就成為毛澤東城市思想的核心。

毛澤東為中國的城鎮(zhèn)化設(shè)計了一種“你中有我，我中有你”的城鄉(xiāng)一體的社會實體模式，這種模式打破以前城鄉(xiāng)分離、工農(nóng)分離、體力勞動和腦力勞動分離的隔離狀態(tài)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體、工農(nóng)一體、體力勞動和腦力勞動一體的融合狀態(tài)。這一模式的最大特點(diǎn)就是堅持城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展方向，使得鄉(xiāng)村既有城市特征又有鄉(xiāng)村特色，農(nóng)民農(nóng)忙時是農(nóng)民，農(nóng)閑時是工人，發(fā)展后的農(nóng)村既融合了城市的優(yōu)點(diǎn)，又去掉了鄉(xiāng)村的陋習(xí)，成為具有城市特色的農(nóng)村。

由于對當(dāng)時中國社會生產(chǎn)力的發(fā)展?fàn)顩r認(rèn)識不清，忽視了生產(chǎn)力對生產(chǎn)關(guān)系的決定性作用，毛澤東采取的這種以農(nóng)村工業(yè)帶動城鎮(zhèn)化的發(fā)展道路是脫離中國生產(chǎn)力發(fā)展實際的，最終也不可能取得成功。

（二） 鄧小平的農(nóng)村城鎮(zhèn)化思路

鄧小平時期，我國的城鎮(zhèn)化水平很低，國家的現(xiàn)代化雖然被提出，但在當(dāng)時的社會背景下，這是一個遙不可及的愿望。鄧小平認(rèn)識到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化走向現(xiàn)代化的關(guān)鍵。因此，實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的前提是先要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。隨著新型工業(yè)化的發(fā)展，我國的經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)了好轉(zhuǎn)，鄧小平再次思考工業(yè)和農(nóng)業(yè)的關(guān)系，他認(rèn)為“農(nóng)業(yè)和工業(yè)，農(nóng)村和城市，就是這樣相互影響、相互促進(jìn)。這是一個非常生動、非常有說服力的發(fā)展過程。”所以，正確處理城鄉(xiāng)互補(bǔ)是促進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。由于政治文化發(fā)展的歷史原因，我國農(nóng)民在政治上缺乏自己的代表和聲音，更缺乏影響決策的制度渠道和反饋平臺。現(xiàn)代化帶來了城鄉(xiāng)政治不平等，鄧小平提出，“沒有民主就沒有社會主義，就沒有社會主義的現(xiàn)代化，民主化和現(xiàn)代化一樣，也要一步一步地前進(jìn)。”他認(rèn)為，民主政治改革是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的政治保障。針對中國區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的現(xiàn)實，鄧小平科學(xué)地提出了區(qū)域經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展的思想，其中蘊(yùn)涵的城市化建設(shè)思想是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要舉措。“深圳速度”是他這一構(gòu)想的集中體現(xiàn)也是最好例證。鄧小平認(rèn)識到人口的膨脹、自然資源的短缺和生態(tài)環(huán)境的惡化是制約經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的關(guān)鍵性因素，也是阻礙農(nóng)村城鎮(zhèn)化的重要因素。因此，他要求要跳出高投入、高消耗、低產(chǎn)出的惡性循環(huán)，要強(qiáng)化人與自然資源、環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，為后代的發(fā)展留下青山綠水、藍(lán)天白云，引導(dǎo)農(nóng)村走“美麗城鎮(zhèn)化”之路。

（三）第三代領(lǐng)導(dǎo)集體對城鎮(zhèn)化的思考

生產(chǎn)力的發(fā)展和人口的增長加劇了農(nóng)村的人地矛盾，越來越多的農(nóng)村富余勞動力涌向城市，給社會治安帶來了很大的壓力。在城鎮(zhèn)化方面，中央領(lǐng)導(dǎo)人也有過遲疑，但最終還是肯定了“走工業(yè)化、城市化的路子，把農(nóng)村人口盡可能多地轉(zhuǎn)移出來，這是世界各國走向現(xiàn)代化的共同規(guī)律，是一個大方向”。這是一個不斷探索的過程，“當(dāng)時，我們認(rèn)為要保持社會穩(wěn)定，就要把農(nóng)村人口穩(wěn)定在農(nóng)村，提出了‘離土不離鄉(xiāng)’的口號，主要是擔(dān)心人口無序流動沖擊城市的社會秩序，給城市造成很大壓力。后來，根據(jù)實際情況……我們對這個問題的認(rèn)識也前進(jìn)了，就是隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村人口要逐步有序地向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。降低農(nóng)村人口比例，是一個回避不了的問題。但是也要看到，這是一個長期的漸進(jìn)的過程，太急了不行。”

城鎮(zhèn)化的進(jìn)程是不同利益群體博弈的過程，涉及到廣大農(nóng)村的穩(wěn)定，要處理好這些矛盾，必須要協(xié)調(diào)各方面的利益，保障好各方面的權(quán)益。江澤民指出：“要注意穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系……但是，決不允許用行政辦法剝奪農(nóng)民的土地使用權(quán)。土地關(guān)系農(nóng)民的就業(yè)，也是農(nóng)民的社會保障。在城市化的過程中，農(nóng)民家里有塊地，就進(jìn)退有路……穩(wěn)定土地承包關(guān)系，對保持社會穩(wěn)定很重要。我更多是從政治角度看的，歷史的經(jīng)驗值得注意。我國幾千年封建社會的歷史中，很多皇朝都是由于封建地主大搞土地兼并、最后引起社會動蕩而垮臺的。對土地問題一定要慎重。我們下決心讓農(nóng)民承包土地延包三十年，就是要給農(nóng)民吃定心丸。有一點(diǎn)必須明確，就是農(nóng)民的土地使用權(quán)不能隨便動，更不能隨便什么人就去買斷了。對有限的耕地，要堅持實行最嚴(yán)格的保護(hù)制度。”可見，決策層從全局出發(fā)，抓住了城鎮(zhèn)化的核心——土地問題，以土地使用權(quán)的穩(wěn)定來維護(hù)農(nóng)村的穩(wěn)定，進(jìn)而實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的平穩(wěn)推進(jìn)。

但是，“圈地運(yùn)動”依然在各地區(qū)不斷上演，面對越來越尖銳的社會矛盾，黨中央在90年代暫停了城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。可見行政手段占用土地的現(xiàn)象并沒有消失，其引發(fā)的矛盾甚至?xí)绊懮鐣姆€(wěn)定。

（四）第四代領(lǐng)導(dǎo)集體進(jìn)一步統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的思考

中共十六大，黨中央、國務(wù)院提出了把“三農(nóng)”問題作為全黨和全部工作的“重中之重”的基本要求，明確了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的基本方略，作出了我國總體上已進(jìn)入“以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)”發(fā)展階段的基本判斷，制定了“多予少取放活”和“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的基本方針。

隨著農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)的自由流轉(zhuǎn)，進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民激增。目前我國有1.5億外出務(wù)工人員，外出務(wù)工成為農(nóng)民增收的第一要素。從2003年溫家寶總理為農(nóng)民工討工錢開始，各地的“清欠”工作逐漸實現(xiàn)制度化、法律化，工資拖欠得到有效治理。伴隨著進(jìn)城務(wù)工的熱潮，農(nóng)村卻日益蕭條，留守兒童、留守老人等社會問題凸顯，建設(shè)新農(nóng)村的政策就是在這種背景下出臺的。2009 年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議已提出重點(diǎn)發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，創(chuàng)造條件鼓勵農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口逐步在城鎮(zhèn)就業(yè)和落戶，全方位提高城鎮(zhèn)化發(fā)展水平。

從2009年底的中央經(jīng)濟(jì)工作會議、中央農(nóng)村工作會議，到2010年中央一號文件的發(fā)布，“城鎮(zhèn)化”一詞被一以貫之地予以強(qiáng)調(diào)。這一系列決策指向明晰：推進(jìn)城鎮(zhèn)化已經(jīng)成為中國發(fā)展的重要戰(zhàn)略導(dǎo)向——要把穩(wěn)步推進(jìn)城鎮(zhèn)化作為擴(kuò)大內(nèi)需和調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的重要抓手。

三、四代領(lǐng)導(dǎo)人對城鎮(zhèn)化改革的共識

（一）農(nóng)業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)，農(nóng)村是社會穩(wěn)定的蓄水池

不難看出，在農(nóng)業(yè)人口占大多數(shù)的中國，歷代領(lǐng)導(dǎo)人對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村都十分重視。無論是在建國初期需要靠農(nóng)業(yè)解決溫飽問題，哺育工業(yè)，還是在當(dāng)下工業(yè)化相對比較發(fā)達(dá)的今天，農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)性地位始終沒有動搖。中國在工業(yè)化和城市化期間始終沒有出現(xiàn)大規(guī)模的貧民窟現(xiàn)象，這在世界范圍內(nèi)是很少見的，其根本原因就在于廣大農(nóng)村地區(qū)的穩(wěn)定。在城市化不發(fā)達(dá)的中國，農(nóng)村承擔(dān)了社會救濟(jì)、教育、社會化等多項職能，農(nóng)村是整個社會穩(wěn)定的緩沖器，是黨執(zhí)政的基礎(chǔ)和保障。

（二）城鎮(zhèn)化改革不能動搖農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)

農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位要求有充裕的耕地作為保障。中央提出不能突破18億畝耕地紅線的命令正體現(xiàn)了對農(nóng)業(yè)的重視，土地是農(nóng)民的就業(yè)基礎(chǔ)，也是農(nóng)民的社會保障。廉價的農(nóng)民工勞動力為城市的發(fā)展帶來了巨大的生命力，“人口紅利”效應(yīng)促成了中國近年來在經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面的輝煌成就，也正因為農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定，農(nóng)民可以較為自由的進(jìn)城務(wù)工或經(jīng)商，在城市待不下去的時候也可以自由返鄉(xiāng)保命，中國歷次經(jīng)濟(jì)危機(jī)才能夠化險為夷，此時土地承包經(jīng)營權(quán)的穩(wěn)定就是農(nóng)民的“定心丸”。決策層時刻都在強(qiáng)調(diào)要保持農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的長期有效，決不允許以行政措施強(qiáng)行征收耕地。

（三）城鎮(zhèn)化是社會發(fā)展趨勢，但其根本目的是實現(xiàn)社會的共同富裕

提高我國的現(xiàn)代化水平，解決農(nóng)民就業(yè)和增收問題，必須調(diào)整農(nóng)村的就業(yè)結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，走工業(yè)化、城市化的路子，把農(nóng)村人口盡可能多地轉(zhuǎn)移出來。這是世界各國走向現(xiàn)代化的共同規(guī)律，是一個大方向。我們也必須堅定不移地走這條路。這是生產(chǎn)力發(fā)展的要求，是社會進(jìn)步的必然趨勢。但是，不難看出，決策層真正關(guān)心的廣大農(nóng)民的生存問題，是廣大農(nóng)村的富裕問題，是為了使更多的人民“有尊嚴(yán)的生活”，城鎮(zhèn)化只是實現(xiàn)這一目的的途徑和手段，切不可在實踐中本末倒置。

城鎮(zhèn)化過程中要正確處理好農(nóng)村與城市的關(guān)系。顯然，無論在知識資源還是人力資源方面，農(nóng)民群體都處于劣勢地位，為保證社會公平，中央必須保障農(nóng)業(yè)、保護(hù)農(nóng)民。通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范征地過程、節(jié)制資本和權(quán)力的腐敗等方式嚴(yán)格保護(hù)耕地，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，緩解社會矛盾。否則，只能以暫停城鎮(zhèn)化來緩解激烈的城鄉(xiāng)矛盾，維護(hù)社會穩(wěn)定。

四、結(jié)論及啟示

（一）辯證地看待城鎮(zhèn)化過程中面臨的困境

社會的進(jìn)步總是伴隨著改革的陣痛。城鎮(zhèn)化是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然結(jié)果、是社會發(fā)展的必然趨勢，也是社會實現(xiàn)轉(zhuǎn)型的必然要求。關(guān)于城鎮(zhèn)化的探討不應(yīng)把焦點(diǎn)放在應(yīng)不應(yīng)該城鎮(zhèn)化，而應(yīng)該放在怎么樣進(jìn)行城鎮(zhèn)化改革。同樣，面對城鎮(zhèn)化過程中的困境，我們應(yīng)該用歷史的眼光去看待、去追溯困境形成的原因，不能只見樹木不見森林，片面地叫停城鎮(zhèn)化，走向另一個極端。

同時，面對我國當(dāng)前的城鎮(zhèn)化建設(shè)現(xiàn)狀，我們也應(yīng)當(dāng)有所反思。我國城鎮(zhèn)化的水平已經(jīng)超過50%，這其中或多或少有“半城鎮(zhèn)化”或者“偽城鎮(zhèn)化”的成分。一方面，失地農(nóng)民在完成從“農(nóng)村居民”向“城鎮(zhèn)居民”身份的轉(zhuǎn)變后，是否會產(chǎn)生城市生活的“高原反應(yīng)”，是否有一條暢通的渠道能表達(dá)他們的利益訴求；另一方面，政府在城鎮(zhèn)化過程中是否為新進(jìn)“城市居民”提供了相應(yīng)的配套政策，城鎮(zhèn)化是不是會使其本身成為政府向社會“尋租”的工具，讓政府打著城鎮(zhèn)化的幌子損害農(nóng)民權(quán)益。這些都應(yīng)該得到社會的關(guān)注。

（二）推行新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，以城鎮(zhèn)化優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間布局

新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。新型城鎮(zhèn)化對優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間布局有著重要的作用。

城鎮(zhèn)化不能孤立地發(fā)展，也不能搞造城運(yùn)動。我國地域廣闊、區(qū)域性差異大，東部沿海地區(qū)和中西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)濟(jì)差異巨大、高山丘陵地區(qū)和大江平原地區(qū)地形差異巨大，歷史文化悠久地區(qū)和新興開放地區(qū)文化差異巨大。新型城鎮(zhèn)化一定要與所在地的資源稟賦、比較優(yōu)勢和產(chǎn)業(yè)定位相結(jié)合。有了產(chǎn)業(yè)聚集和大發(fā)展的支撐，農(nóng)民工才有足夠的就業(yè)機(jī)會和收入來維持生活，為農(nóng)民的市民化創(chuàng)造條件。優(yōu)化經(jīng)濟(jì)發(fā)展空間的布局，要求各級政府要對建設(shè)資金的來源、人口流動的模式和公共服務(wù)提供上制定與之想配套的政策，而社會則對城鎮(zhèn)化發(fā)展要有歷史耐心、切不能急于求成。

（三）作為手段的城鎮(zhèn)化必須建立利益共享機(jī)制

城鎮(zhèn)化是一個緩慢的過程，中國是在時間和空間高度壓縮的情況下才走完西方用近百年才走過的城市化道路，這種邁大步、抄近路的模式極易導(dǎo)致尖銳的社會矛盾。如果不能保障農(nóng)民最根本的生存權(quán)益，那么中國的城鎮(zhèn)化改革將威脅到整個國家的穩(wěn)定，失地農(nóng)民的反抗將越演越烈。目前，由于政策的滯后等多方面原因，新興城鎮(zhèn)人口享受的各類社會保障在比例上明顯低于原住城鎮(zhèn)人口。所以，應(yīng)該改變這種不合理的利益分配格局，讓更多的城市建設(shè)者享受城鎮(zhèn)化的利益，從而穩(wěn)步推行城鎮(zhèn)化。

城鎮(zhèn)化只是我國實現(xiàn)現(xiàn)代化的重要手段，而不是最終目的，讓農(nóng)民富裕起來，共享社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果才是社會主義國家的內(nèi)在要求。如果掌握著國家權(quán)力的機(jī)構(gòu)成為了市場經(jīng)濟(jì)的主體，或者將市場主體置于其從屬地位，那么公權(quán)力就很容易異化為少數(shù)人牟利的工具。我國目前城鎮(zhèn)化中或多或少地存在著資本和權(quán)力勾結(jié)蠶食農(nóng)地的現(xiàn)象，大量失地農(nóng)民除了獲得了城市戶口，其余一切市民權(quán)利均沒有享受，加之沒有必要的生存技能，難以就業(yè)，從長期看這又將導(dǎo)致城市貧民窟現(xiàn)象。這與我國決策層的意愿是背道而馳的。

中國目前已經(jīng)形成的土地流轉(zhuǎn)市場，是主體地位極不對等的交易環(huán)境，在這種情境下提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、改革征地制度、規(guī)范征地程序、控制征地規(guī)模都是治標(biāo)之策，沒有抓住問題的實質(zhì)。農(nóng)民沒有話語權(quán)，在征地博弈中處于弱勢地位，無法維護(hù)自己的合法權(quán)益才是導(dǎo)致農(nóng)民不滿的根源所在。要打破農(nóng)民原子化的狀態(tài)，必須將農(nóng)民組織起來，使組織起來的農(nóng)民在與地方權(quán)力和資本的博弈中擁有談判地位，以更好地保護(hù)自己的土地財產(chǎn)。只有市場主體的雙方擁有平等的協(xié)商地位，才能保證城鎮(zhèn)化利益共享機(jī)制的確立。

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