公共選擇理論視角下政府失靈的原因、對策及其啟示

【摘要】公共選擇理論是以政治市場上的經濟人假設為前提，用經濟學的方法來研究非市場決策和政府行為的理論，政府失靈說是其核心內容。政府失靈主要表現在政府政策和機構的低效率、政府擴張、尋租，其解決對策包括法制化建設、加強競爭和監督、約束稅收和支出等內容。盡管公共選擇理論存在一定的局限性，但其政府失靈說仍對今天我國行政改革有著重要的啟示作用，如進一步轉變政府職能、提高行政效率、處理好政府與市場的關系、加強法制化建設和對公務員的激勵。

【關鍵詞】公共選擇理論；政府失靈；原因；對策；啟示

一、公共選擇理論的主要內容及其方法論

公共選擇理論是20世紀50年代由公共選擇學派建立和發展起來的西方經濟學理論之一。鄧肯·布萊克被尊稱為“公共選擇理論之父”，詹姆斯·布坎南是公共選擇理論的領袖人物，公共選擇理論的產生有著深刻的社會歷史背景，主要包括政府經濟理論的缺乏，新福利經濟學的影響，以及凱恩斯主義指導下國家干預的失敗。

（一）公共選擇理論的主要內容

布坎南曾表示：“公共選擇是政治上的觀點，它從經濟學家的工具和方法大量應用于集體或非市場決策而產生。”所謂公共選擇是指人們通過民主政治過程來確定公共物品的需求和供給，把個人選擇轉化為集體選擇，是對資源配置的非市場決策。

公共選擇學者的理論從一開始就假定個人在參與市場活動和政治活動時，是以同樣的價值尺度行動的，在這一基礎上，公共選擇理論認為，國家的決策過程是與經濟市場類似的，由供求雙方相互決定的過程。人類社會有兩個市場，一個是經濟市場，一個是政治市場。人們在經濟市場上通過貨幣交換私人產品，在政治市場上通過選票交換公共產品。經濟市場上的活動主體是消費者和廠商，而政治市場上的活動主體是選民、利益集團、政治家和官員。他們有一個共同的出發點，那就是尋求自身的利益最大化。英國經濟學家皮科克認為政治市場存在三級結構，在初級政治市場上，政治家出售政策給選民，選民為購買合意的政策支付選票；在政策供給市場上，官員向當選政治家提供政策選項和實施政策的手段，政治家向官員提供預算；在政策執行市場上，官員向選民提供公共產品和服務，選民向政府納稅。換言之，政黨和政治家追求選票的最大化，政府部門和官僚追求預算的最大化，特殊利益集團與立法機構、官員形成一個“鐵三角”，立法機構可以批準某一個預算方案；官員實施某一方案，特殊利益集團從中獲益。在“鐵三角”的作用下，政府預算具有不斷擴大的趨勢。政府失靈說是公共選擇理論的核心內容，它旨在用經濟學方法來說明市場經濟條件下政府干預行為的局限性或政府失敗問題。

（二）公共選擇理論的方法論

公共選擇理論在研究方法上有三個前提基礎，分別是方法論個人主義、經濟學的交換范式和經濟人假設。所謂的方法論個人主義，是把作為微觀經濟分析的出發點的個人同樣作為集體行為的出發點，將個人的選擇或決策當作公共選擇或集體決策的基礎。經濟人假說，是把人看作有理性的利己主義者，認為個人天生追求效用或利益的最大化，一直到這種追求受到抑制為止。

二、政府失靈的表現、原因及對策分析

公共選擇學者對政府干預行為的局限性或“政府失敗”的表現及原因進行了較為具體深入的研究。丁煌認為“所謂‘政府的失敗’，是指國家或政府的活動并不總像應該的那樣‘有效’，或像理論上所說的能夠做到的那樣‘有效’”，唐興霖認為“政府失敗是指個人對公共物品的需求在現代代議制民主政治中得不到很好滿足，公共部門在提供公共物品時趨向于浪費，致使公共支出成本規模過大或者效率降低，預算上出現偏差，政府活動并不總像應該的那樣或像理論上所說能夠做到的那樣‘有效’”。

（一）政府失靈的表現及其原因

由于外部性、壟斷、公共產品缺乏有效供給和不完全信息的存在，導致“市場失靈”的出現。市場不能解決資源配置的所有問題，需要政府的補充作用。但政府也并非萬能，在解決市場失靈的這個過程中，政府也會失靈，造成資源配置的低效率甚至無效率。公共選擇理論認為，政府失靈的表現可歸納為四點，分別是公共決策失誤、內部性與政府擴張、官僚機構提供公共物品的低效率與浪費、尋租及腐敗現象，下面對這四種表現產生的原因進行分析。

公共政策失誤，即政府政策的低效率，是指政府干預經濟活動未能達到預期目標或雖達到了預期目標但成本高昂。導致公共政策失誤的原因主要有以下幾點，第一是公共利益在界定時具有模糊性，阿羅不可能定理即說明了這一點，一項政策很難達到所有人的滿意、代表所有人的真實利益，而且全體一致規則的成本高昂。第二是決策信息的不完全性。信息收集需要花費一定的成本，而且在決策過程中，決策者和選民所掌握的信息都是有限的。不同的決策方式也會影響決策結果。第三是選民在投票過程中更注重短期效益，而政黨和政治家在選舉過程中，也會更傾向于采用迎合選民的政策。

如果說市場具有外部性，那么政府便具有內部性或內在效應。分析政府機構的內在效應及其規模的擴張可以追溯到公共選擇理論的經濟人假設。政府機構及其官員具有自身利益，其目的是追求自身利益的最大化。由此便帶來了政府機構的不斷擴張、政府人員的增加以及財政預算和支出的增長。

官僚機構提供公共物品的低效率與資源浪費，主要原因如下。第一是政府在提供公共物品時處于壟斷地位，缺乏競爭機制。由于公共物品具有非排他性和非競爭性，因此在評估上存在困難。政府競爭機制的缺乏不僅體現在公共物品的供給上，而且體現在政府機構工作人員的管理上。終身雇傭制使其缺乏競爭壓力，由此導致人浮于事和效率低下。第二是缺乏監督機制且監督形式軟弱無力。由于監督信息的不完全和不對稱，監督者很難實現有效監督。政府官員在某些事物上處于壟斷地位，因此對信息的掌握也是壟斷的。在一些公共政策中，還存在監督者（選民）被政府官員操縱的局面。第三是缺乏激勵機制，政府官員缺乏追求利潤的動機。由于政府官員不能把利潤占為己有，降低成本對其來說回報較小并有可能影響下一季度的預算，因此政府機構不斷擴大規模，在資源配置過程中出現了大量公共資源浪費的現象。

尋租與腐敗是政府失靈的又一表現。根據布坎南的定義：“尋租是投票人，尤其是其中的利益集團，通過各種合法或非法的努力，如游說和行賄等，促使政府幫助自己建立壟斷地位，以獲取高額壟斷利潤。”[5]尋租作為一種非生產性活動，并不增加任何新產品或新財富，通過改變生產要素的產權關系，把一部分社會財富裝入了私人腰包，也導致了不同政府部門之間爭權奪利，浪費在尋租中的資源本來可以在其他的經濟活動中得到更好的利用。政府官員的自利性和缺乏有效的監督機制是尋租行為產生的主要原因。

（二）政府失靈的對策分析

公共選擇理論在分析了政府失靈的原因后，也給出了種種解決對策，主要包括四點，一是憲政改革，二是在公共部門內部形成競爭機制，三是對政府的稅收和支出加以約束，四是引入利潤動機和激勵機制。

第一是實施憲政改革。布坎南認為要改進政府——政治過程，首先必須改革規則。因此，“公共選擇的觀點直接導致人們注意和重視規則、憲法、憲法選擇和對規則的選擇。”政策內容本身并不是導致政府失靈的根源，其根源在于政策制定的原則與規則。新憲政的要點在于真正的分權和程序約束。第二，引入競爭機制。公共選擇理論家認為，在政府機構內部進入競爭機制，能夠緩解政府機構的低效率，打破壟斷。第三，約束政府的稅收和支出。政府具有天然擴大的傾向，人員增長、機構膨脹、支出增加，與之伴隨的是政府的低效率。因此要關注約束財政政策制定過程的規則，進行財政立憲，以財政憲法等約束財政政策。第四，引入激勵機制。使官員們樹立利潤觀念，并允許政府部門對節省了成本的財政剩余具有某種自主處置權。

三、公共選擇理論簡評及其對我國的借鑒意義

（一）對公共選擇理論的簡要評價

公共選擇理論運用經濟學的方法解釋個人偏好與政府公共選擇之間的關系，研究作為投票者的消費者的如何對公共物品或服務的決定表達意愿。如果說對市場失靈的分析旨在尋找矯正市場制度缺陷的方法，那么公共選擇理論對政府失靈的分析也促使其尋找矯正政府失靈的對策。公共選擇理論在政府失靈、官僚政治等方面給出了不同于傳統主流經濟學的和政治學的解釋，這為政治學和經濟學都注入了新鮮的血脈。

但是，公共選擇理論也有其自身的局限性，受到了不同方面的批判。首先是關于其經濟人假說的批判。人不僅是經濟人也是社會人，經濟人假設不是關于人類動機的一種全面的看法。其次，政治活動與經濟活動是有差別的，不能機械的將政治市場與經濟市場進行同等的邏輯推理。正如有的學者所說“將經濟學的假說、理論應用于政治過程，力求做出不同于傳統政治學的解釋，這既是它的力量源泉，又是它的弱點之所在，既有創新，又使它陷入困境。”

（二）公共選擇理論政府失靈說對我國的借鑒意義

以政府失靈說為核心內容的公共選擇理論對我國行政改革有著重要的現實借鑒意義。它啟示我們，第一，要切實轉變政府職能，處理好政府與市場的關系，政府干預要適度。我國當前實行的是要充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。市場會失靈，政府同樣也會失靈，“全能政府”不復存在，建設“有限政府”就要切實轉變觀念，政府干預經濟活動時要把握好“度”的問題。第二，要加強法制化建設，積極推進依法行政。政府失靈說中的公共政策失誤啟示我們，政策制定的規則比政策內容本身更重要。因此，無論是公共政策制定和執行過程中的法治化規范，還是政府公務人員的行為，都要納入法治化軌道，防止權利的濫用和不作為。第三，要在政府機構中引入競爭機制和激勵機制。對于競爭機制，一方面要加強政府部門間的競爭，打破政府提供公共物品的壟斷局面，可以引入第三部門，激發社會活力，建立合適的偏好顯示機制，提升服務的公眾滿意度；另一方面要在公務人員之間建立競爭機制，完善公務員考核指標體系，避免人浮于事和行政效率低下。在建立激勵機制方面，要完善公務人員的薪酬管理制度，正視其經濟人特征。第四，要實施有效的社會監督和約束機制，遏制尋租和腐敗現象。進一步推進“不想腐、不敢腐、不能腐”的實施，強化公務人員的思想意識、加大懲罰力度、深入完善制度建設。

參考文獻

[1][美]布坎南.自由、市場和國家[M].北京：北京經濟學院出版社，1989.

[2]許云霄.公共選擇理論[M].北京大學出版社，2006.

[3]陳振明.市場失靈與政府失敗——公共選擇理論對政府與市場關系的思考及其啟示[J].廈門大學學報（哲社版），1996（2）.

[4]張建東，高建奕.西方政府失靈理論綜述[J].云南行政學院學報，2006（5）.

[5]張恒.公共選擇理論的政府失靈說及其對我國政府改革的啟示[J].廣西社會科學，2001（4）.

作者簡介

周子茵（1992--），女，漢族，陜西西安人，碩士研究生，研究方向：電子政務與政府管理創新.