我國法官員額制改革利弊分析

【摘要】自1999年最高院發(fā)布《人民法院五年改革綱要》，法官員額制改革已經進行了十幾年的進程，十八屆四中全會更是將其推向改革前沿，但員額制究竟是什么，實現(xiàn)法官員額制的必要性，以及實現(xiàn)法官員額制從哪些方面進行，本文結合各試點法院員額制改革的經驗，從為什么建立、如何建立、怎么樣建立幾個方面進行論證。

【關鍵詞】司法改革；法官員額制；去行政化

一、何謂法官員額制

所謂法官員額制度“是指在法院現(xiàn)有編制內，根據審判工作量、法院所轄區(qū)域人口、經濟發(fā)展等因素，確定法院的法官員額，把真正符合條件的審判人員確定為法官，形成由法官、法官助理組成的新的審判運行機制。”①從這個定義中這幾個因素：1、決定法官員額的幾個方面主要是：審判工作量，法院所轄區(qū)人口，當地經濟狀況。2、主要目標是形成“法官-法官助理-書記員”三人配合的新的審判運行機制。要想實現(xiàn)以上目標，那么首先要提出的就是為什么建立法官員額制，即建立法官員額制的必要性；其次是分析目前試點法院改革的利弊，找出這些弊端的原因；再次是如何建立法官員額制，主要從哪幾個方面著手并對我國員額制改革提供意見和建議。本篇文章將從以上幾點進行分析論證。

二、建立法官員額制的必要性

自1999-2004年度的《人民法院改革綱要》開始，法官編制就被納入改革方案之中，至2001年《中華人民共和國法官法》修改，增設第五十條：“最高人民法院根據審判工作需要，會同有關部門制定各級人民法院的法官在人員編制內員額比例的辦法。”法官員額制已被正式賦予合法性，成為法院改革目標之一。十八屆四中全會提出了“建設高素質法治專門隊伍，把思想政治建設擺在首位，加強立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍建設，暢通立法、執(zhí)法、司法部門干部和人才相互之間以及與其他部門具備條件的干部和人才交流渠道，推進法治專門隊伍正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，完善法律職業(yè)準入制度，建立從符合條件的律師、法學專家中招錄立法工作者、法官、檢察官制度，健全從政法專業(yè)畢業(yè)生中招錄人才的規(guī)范便捷機制，完善職業(yè)保障體系。”的要求，司法改革再次走到了風尖浪口，法官員額制也在實踐中不斷改進。

（一）法官員額制有助于實現(xiàn)公平正義

正義是司法程序所企求的目的，“一般地說，法是一種以制度手段實現(xiàn)其效力的規(guī)范，而正義則是一種使法正當化的文化價值。因此，正義可以說是一個政治、宗教、經濟、家庭，以及其他出自一個或多個社會文化的制度性價值的綜合體，并以之為法的基礎。”②中國向來重視人的作用，而個人微小的作用共同匯聚成司法改革的大馬車，一直有人提出“司法應當考慮群眾的感覺”③，十八屆四中全會提出要“保證公正司法，提高司法公信力，司法公正對社會公正具有重要引領作用。必須完善司法管理體制和司法權利運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義。”④這對法官的要求便是法官的職業(yè)化，法官的職業(yè)較之一般公務員具有專業(yè)性這一特點，強調法官個人的專業(yè)特點與人格魅力，在“以事實為依據，以法律為準繩”的司法理念下進行活動，通過一系列活動使當事人感受到公平正義，只有真正實現(xiàn)法官的專業(yè)化，才能更好的助力司法改革，保證真正優(yōu)秀的法律人才擔任法官，進而使得一部分不能勝任審判工作的法院相關人員退出法官序列，使真正優(yōu)秀的法律人做法官，使得公平正義不被束之高閣。

（二）法官員額制與法院改革相匹配

“法院是橫亙在政府與個人之間，對公民個人自由提供了保護的屏障，在國家權利和個人自由之間發(fā)揮著平衡作用，法官的功能是在個人權利與政府權力之間起著調節(jié)作用，這種調節(jié)作用是通過裁判案件來實現(xiàn)的，正如美國聯(lián)邦最高法院法官威利斯·V.德萬特所云：……審判人員……是整個審判體系的平衡輪，起著維持個人權利與政府權力之間的調節(jié)作用。”⑤近些年的法院改革著重于審判方式、審判程序的改革，這些改革已經取得了可觀的進步，這其中少不了工作在司法一線的法官們的努力，在審判程序改革之后，法官員額制的改革是蓄勢待發(fā)，只有合理的人力資源制度，加之合理的訴訟程序，才能使法院最大程度的發(fā)揮“調節(jié)作用”。

（三）法官員額制改革是實現(xiàn)人力資源優(yōu)化配置的良藥

“2014年，最高人民法院受理案件11210件，審結9882件，比2013年分別上升1.8%和1.7%；地方各級人民法院受理案件1565.1萬件，審結、執(zhí)結1379.7萬件，結案標的額2.6萬億元，同比分別上升10.1%、6.6%和15.7%。”⑥目前我國法院“案多人少”的狀況突出，有限的司法資源就更應該發(fā)揮最優(yōu)化的作用，將現(xiàn)有法官隊伍進行重新的排列組合，重新調整法院職位，能夠激活整體活力，催生戰(zhàn)斗力。“法官員額制的核心價值就在于建立職業(yè)化的法官隊伍，為實現(xiàn)司法公正提供人力資源方面的保證。”⑦現(xiàn)代社會生產效率的提高在于社會分工的日趨精細化，最大化的實現(xiàn)每個人的價值，法官員額制改革要求建立“審判法官-助理法官-書記員”的模式，在這一模式下各個崗位上的人員更加充分發(fā)揮自己的優(yōu)勢，實現(xiàn)人力資源的優(yōu)化配置。

（四）法官員額制對于提高法官的社會認同感有積極作用

培根在《論司法》一文中指出：“為法官者應當學問多于機智，尊嚴多于一般的歡心，謹慎超于自信。”⑧培根進一步指出：“法官在審理案件的職分有四：審擇證據；約束發(fā)言勿使過長、重復及泛濫無關；重述、選擇、并對照已發(fā)言論；指示批判底準則。凡有超過這些職分者過多，而這種情形不是出自炫耀多言，就是出自不耐聽訟，不然就是由于記憶力不佳，再不就是由于缺乏公平的注意力。”⑨

英美法系國家的法官備受尊重，一方面是英美法系對裁決既判力的尊重；另一方面大概也源于這些法官廉潔和公正的品格。且英美法系的法官基本都是已經進入不惑之年，他們已經達到人生的成熟階段，并在人情世故方面有一定閱歷之后才就任法官之職，法官在他所生活的社會里是顯赫和受到尊敬的人。

目前，我國公民的法治素養(yǎng)不高，以至于出現(xiàn)一些上訴不如上訪，法官不如父母官的民間說法，這也再次反映了司法公信力的缺失，以及法官的社會認同感低。法官員額制之后，將“舞女法官”這些現(xiàn)象排除在外，提升法官的個人形象，才能有助于提高公民對司法的信任、對裁判文書的信任，以及對法官的信任。

三、當前法官員額制試點的實證分析

在2004年確定的十八個試點法院中，從其披露的數字中，將中央確定的39%作為一個紅線，逐漸形成法官-法官助理-書記員的審判單元，這些改革取得了一定的成效，包括法官數量的精簡，辦案效率的提高，以及結案率的提高，息訴率的提高等。

（一）深圳試點法院

2014年，深圳法院制定《深圳市法院工作人員分類管理和法官職業(yè)化改革方案》。其中引人注目的就是將法官列為在綜合管理類、行政執(zhí)法類、專業(yè)技術類之外的第四類公務員，還將法院工作人員劃分為法官、審判輔助人員和司法行政人員，明確了各類工作人員的職責劃分；還從法院工作人員的分類化管理入手，法官按級別考核和晉升，還具體劃分了每一級法院中法官等級的劃分比例；還提出法官不能兼任司法行政崗位領導等措施。這些制度的設計可以看出深圳法官員額制改革較為徹底和具有較強的可操作性。

但從其改革方案也不難看出妥協(xié)之處：一是法官額比例較高。數量達現(xiàn)有法官的60%-65%，大致等同于現(xiàn)有審判崗位上的法官數量，換言之，改革基本上僅局限于免除了現(xiàn)有行政崗位上法官的法官資格；二是依現(xiàn)有法官等級確定待遇。現(xiàn)有法官等級基本上是以“行政職級+工作年限”評定的，反映出改革對既得利益的遷就。

（二）上海試點法院

2014年6月，中央全面深化改革領導小組審議通過了《上海市司法改革試點工作方案》。較深圳方案而言，上海方案除職業(yè)保障更為具體細化外，還率先探索建立法官、檢察官員額制，即把法院、檢察院工作人員分為法官、檢察官，法官助理、檢察官助理等司法輔助人員，以及司法行政人員三類。在改革中，上海確定了三類人員分別占隊伍總數33%、52%、15%的員額比例。在上海這種經濟發(fā)達地區(qū)，在當前相關訴訟制度并沒有同步改革到位的情況下，33%的員額法官，能否承擔起當前的審判任務，無疑是最令人關注的。當然，上海法院設定了3-5年的過渡期，在這一過渡期，相關的訴訟制度、合議制度、助理制度能否同步改革調整到位，將決定上海方案最終的成敗。

（三）貴州試點法院

2014年11月，中共中央批復通過了《貴州司法體制改革試點方案》，貴州省也進行司法體制試點工作，并在花溪區(qū)法院、遵義市匯川區(qū)法院、榕江縣法院、貴定縣法院進行了法官員額的遴選，試點法院員額制法官首次遴選的數量根據案件量，結合轄區(qū)人口數量、交通狀況、司法基礎等因素進行測算，原則上不超過各試點法院中央政法專項編制數的30%，科學確定試點法院各年齡段員額制法官比例，努力形成老、中、青員額法官年齡結構合理梯次，原則上36至50歲的員額法官不低于50%，35歲以下和51歲以上的員額法官應各占適當比例。最終貴陽市花溪區(qū)法院30名，遵義市匯川區(qū)法院29名，榕江縣法院20名，貴定縣法院20名。花溪區(qū)法院院長吳莎介紹了該院司法改革工作開展情況。據了解，花溪區(qū)法院作為全省第一批司法體制改革試點法院，從2015年1月起開展以“主審法官為中心”的審判權運行機制改革工作，在區(qū)法院推行“主審法官+法官助理+書記員”的辦案團隊管理模式。“司改新機制運行一年，該院收案7017件，審結6375件，同比分別上升37.99%和35.09%，法定審限內結案率98.33%。在人員基本未增加的情況下，全院裁判法官人均結案數346件，同比提高267件，其中民商事裁判法官人均結案數達405件。在已審結的新收案件中，二審改判發(fā)回重審率為0.44%，同比下降1.32個百分點；一審息訴服判率87.39%，同比上升1.44%，高出全市兩級法院平均水平7個百分點。在案件大幅上升的情況下，實現(xiàn)辦案質效、改革成效、司法公信力的進一步提升。與此同時，法官責任心明顯增強，因司法責任制法官對案件終身負責，法官對于權力的行使更加慎重，自我約束力增強，學習更加主動及時，同時落實反干預辦案相關規(guī)定，抗干擾能力提高。”⑩

法官員額制在全國試點法院已經進行的如火如荼，但是法官員額制改革仍然面臨著諸多問題，仍需要我們不斷進行探索與實踐。

四、建立健全法官員額制的對策及建議

（一）如何確定法官員額

要想建立法官員額制，首先解決的問題就是通過哪些因素來確定法官員額，最終確定多少的限度。那么，究竟中國有多少法官才夠用呢？在提出這個問題之時，總有人將中國的法官人數與其他國家做橫向對比，“比如下面這組數字，在2012年，部分國家每10萬人口對應的法官數量依次為：美國0.6個聯(lián)邦法官、9.99個州法官；英國6.77個；德國24.46個；法國9.5個；日本2.73個；我國則是14.4個。”以上數據中我國的法官人數趨于中間水平，但是在現(xiàn)實中為何如此“江郎才盡”，這其中：首先，我國與英美法系國家的法治起點不同，導致在制度設計上并沒有達到完善狀態(tài)；其次，由于歷史文化背景的不同，公民對裁判文書的服判率、主動執(zhí)行率較低，導致每一個案件都不得不花費更多的司法資源；最后，因為法院司法、行政不分家，這個數據中還包含著一部分法院行政崗位的法官，他們享有法官等級，但卻不進行具體案件的審判。

2002年，最高人民法院曾在《關于加強法官隊伍職業(yè)化建設的若干意見》提出，要“在綜合考慮中國國情、審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經濟發(fā)展水平各種因素的基礎上，在現(xiàn)有編制內，合理確定各級人民法院法官員額。”這并沒有對如何確定法官員額給予一個明確、具體的操作方案，在目前的幾個試點法院中，都沒有形成一致的操作方法。

從以上試點法院的改革可以看出，其劃分員額所依據的標準主要有：審判工作量、轄區(qū)面積和人口、經濟發(fā)展水平等。而且從試點法院的改革中可以看出目前我們首先要做的就是將一部分法官圈入員額制內，在員額制內，法院內部的行政級別并不是區(qū)分辦案的標準，而且劃分出來的資歷較深的法官可以將自己多年的辦案經驗“傳授”給年輕一批法官，使這些經驗得到傳承。在法院龐大的行政系統(tǒng)中，多少經驗豐富的法官最終走向了行政崗位而不具體參與辦案，讓這些經驗豐富的老法官參與到辦案中來，這不僅有利于法官個人價值的實現(xiàn)，也有利于抑制冤假錯案的出現(xiàn)。

（二）哪些法官能夠成為員額制內的法官

其次需要解決的是哪些法官能夠進入員額制，由什么機關來選任，在試點法院中普遍的做法是綜合該法官的任職年限、辦案數量、辦案質量來進行確定，可以將其具體歸結為以下幾個方面：1、能力標準；公正是司法的第一要義，司法的主要職能在于解決糾紛，因此案件裁判之后所取得的效果應該是我們所考慮的第一要素。可以綜合考慮辦案數量、辦案質量、在合議庭中的貢獻等來考核該法官的綜合能力；2、任職年數；法官的生活經驗、生活閱歷、辦案經驗等因素都是經過時間沉淀下來的，也都會對裁判結果產生巨大影響，綜合考慮該法官的業(yè)務年限以及業(yè)務經驗，使這一批經驗豐富的法官成為法院辦案的中堅力量。3、個人品質；“遵循自我克制原則的彬彬有禮的法官，負載的是長期的司法歷史凝聚而成的文明精神，他們的存在，通過對社會的示范和塑造作用，也推動著文明的進一步發(fā)展，從司法文明拓展到整個社會的文明。這種對社會的示范和塑造作用，是通過法官受到尊重的社會心理機制得以發(fā)揮的。”

（三）建立相應的保障制度

員額制的改革不是孤立的，否則將陷入孤舟難行的境地，其與中國法院改革是齊頭并進的，相關制度的完善也是亟待完成的。

1、簡化行政崗位，未進入員額制的法官合理分流。通過各試點法院的改革，都將法官員額控制在30%左右，那么剩余的那部分該如何進行分流呢，該部分人員主要包括：大部分中青年法官、長期在行政崗任職的法官、年齡較大不具備學習能力的臨退休法官。首先，要精簡行政崗，在員額制確立之后，法官不在兼任行政職務，意味著“一崗一職”，那么法院龐大的行政系統(tǒng)就可以進行精簡，實現(xiàn)精簡高效。其次，將上述剩余人員分流到審判輔助人員、書記員等崗位，這些人已在法院內部學習過，更了解法院的工作內容，因此將這部分人員按照審判法官-審判助理-書記員的模式進行分流，按照各自崗位不同的職能要求、技術要求進行分流，助力法官員額制。

2、法官分類管理制度

在深圳市的改革試點法院中就已經提出了將法官分類管理，將法官按照序列分類管理，這樣一方面使得法官收益得當，激發(fā)各級法官的積極性，提高訴訟效率。我國法官共分為十二個等級，按照不同等級、不同辦案量進行管理，實行獎勵機制，案件數量與質量與法官等級、薪資報酬相掛鉤，多勞多得。

3、完善法官退出機制

法官是有進有出的，因年齡、身體狀況、晉升等原因，法官都有離開審判崗位的時候。因此，確定了法官名額，提高了法官的待遇，還應建立和完善法官退出機制。法官入額前須承諾遵守司法職業(yè)操守，完成辦案任務，承擔辦案責任。 因此建立和完善法官的退出機制有助于減少法官的后顧之憂，增強法官的內部流動性。

4、完善訴訟分流制度

把相當一部分簡單民事案件和輕微刑事案件分離出來，進入簡易程序審理。擴大民事速裁程序，包括簡易程序、小額訴訟程序、特別程序等的適用，實現(xiàn)案件分流，節(jié)約司法資源。

改革是對一個整體的改革，而不是針對某一個點，因此法官員額制改革也是整個司法人事系統(tǒng)的改革，但是，員額制改革的目標并不在于追求一個具體比例，最后還是落實到具體的審判工作，即能夠高效、公正的審理案件，節(jié)約司法資源，實現(xiàn)各項資源的優(yōu)化配置。

注釋

①柳福華，柏敏：法官職業(yè)化運作與展望[M].北京：人民法院出版社，2005：379.

②張建偉：《司法競技主義-英美訴訟傳統(tǒng)與中國庭審方式》[M]，北京大學出版社，2005，第261頁

③高一飛教授在2011年出版的《司法改革的中國模式》中所述

④十八屆四中全會公報

⑤張建偉：《司法競技主義-英美訴訟傳統(tǒng)與中國庭審方式》[M]，北京大學出版社，2005，第89頁

⑥2015年最高人民法院工作報告—2015年3月12日在第十二屆全國人民代表大會第三次會議上

⑦范明志：法官員額制的核心價值[N]，人民法院報，2014年11月10日

⑧李念培、孫正達著：《英國》[M]，世界知識出版社1987年版，第118頁

⑨轉引自：張建偉：《司法競技主義》[M]，北京大學出版社，2005，第82頁

⑩四定促四化 花溪法院司法改革取得新成效[EB/OL]. http：//gyzy.guizhoucourt.cn/fyxw/6343.jhtml

?何帆：法官多少才夠用[N].人民法院報，2013年6月7日

?張建偉：《司法競技主義-英美訴訟傳統(tǒng)與中國庭審方式》[M]，北京大學出版社，2005，第97頁

?郭偉清：落實法官員額制全面推進人員分類管理改革[N]，人民法院報，2015年2月9日第4版

參考文獻

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作者簡介

蘇曉梅（1993.1.5-），女，山西忻州人，貴州大學法學院訴訟法專業(yè)研究生，研究方向：司法制度。