我國霧霾防治的法律對(duì)策研究

【摘要】：近年來，霧霾治理亮點(diǎn)頻頻，法律法規(guī)不斷完善、信息公開進(jìn)一步擴(kuò)大，政府對(duì)霧霾的治理非常重視，公眾及社會(huì)團(tuán)體也投身到霧霾的防治中，可謂是史無前例的“全員治霾”。但霧霾的治理也逐步暴露出更多的問題。在此背景下，通過對(duì)霧霾治理的現(xiàn)狀及不足的研究，借鑒發(fā)達(dá)國家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，期能提出有益于霧霾治理的法律對(duì)策。

【關(guān)鍵詞】：霧霾防治;法律對(duì)策

一、霧霾防治法律制度的界定

所謂霧霾防治法律制度，是依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》的立法精神、基本原則制定的具有實(shí)踐意義的法律規(guī)則及法律程序，是調(diào)整某一類生態(tài)社會(huì)關(guān)系的法律規(guī)范所組成的體系。因此，霧霾防治法律制度的調(diào)整對(duì)象，實(shí)際上只指人類活動(dòng)引起的霧霾現(xiàn)象，不包括霧霾形成的自然因素。當(dāng)然并非所有人類活動(dòng)都是霧霾防治法律制度中的人類活動(dòng)，為此我們要對(duì)就引起霧霾的人類活動(dòng)范圍作出界定，有針對(duì)性地作出具體的應(yīng)對(duì)措施。

二、我國霧霾防治相關(guān)法律制度

（一）關(guān)于霧霾防治的相關(guān)法律

第一，《憲法》是我國的根本大法，規(guī)定國家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害，從根本上為環(huán)境保護(hù)提供法律依據(jù)和保障。

第二，最新修訂《大氣污染防治法》于2016年1月1日實(shí)施，其亮點(diǎn)之多：加大罰款力度，取消50萬封頂，重典治霾;重視技術(shù)，科學(xué)治污;瞄準(zhǔn)污染源頭“靶向擊破”;城際間、區(qū)域間聯(lián)防聯(lián)控上升為法律。但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，區(qū)域性大氣環(huán)境問題日益突出，霧霾等重污染天氣頻發(fā)，現(xiàn)行法己經(jīng)不能適應(yīng)新形勢的需要。

第三，新修訂《環(huán)境保護(hù)法》從修正到修訂歷經(jīng)四審，于2015年1月1日施行，明確規(guī)定“保護(hù)優(yōu)先”的原則，條文從47條增加到70條，對(duì)霧霾治理，具有更多針對(duì)性，并對(duì)增強(qiáng)公民環(huán)保意識(shí)作出了具體規(guī)定。

第四，我國已制定了許多和節(jié)能減排有關(guān)的部門規(guī)章及地方性法規(guī)。

（二）關(guān)于霧霾防治的主要制度措施

第一，落后工藝技術(shù)產(chǎn)品淘汰制度。針對(duì)該問題，《清潔生產(chǎn)促進(jìn)法》第12條有所規(guī)定。

第二，能源標(biāo)識(shí)制度。《能源效率標(biāo)識(shí)管理辦法》，確定了實(shí)用產(chǎn)品能效標(biāo)準(zhǔn)、實(shí)施規(guī)則等內(nèi)容，采取強(qiáng)制性能源效率標(biāo)識(shí)制度。

第三，可再生能源總量目標(biāo)制度。2005年2月28日，《可再生能源法》提出制定可再生能源開發(fā)利用總量目標(biāo)制度，包括總量方針、統(tǒng)一經(jīng)管、資源調(diào)查等多個(gè)方面。

三、我國霧霾防治法律制度評(píng)析

（一）我國城霧霾防治的現(xiàn)狀

霧霾出現(xiàn)之前我國就有《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》，隨著社會(huì)的發(fā)展和現(xiàn)實(shí)污染問題的變化，又相繼制定了《可再生能源法》、《節(jié)約能源法》等法律。十八報(bào)告中強(qiáng)調(diào)“大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”，說明了黨和政府對(duì)環(huán)境問題的高度關(guān)注以及大力推進(jìn)環(huán)境建設(shè)的方針的決心。

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與暫行辦法》對(duì)于具體指導(dǎo)公眾參與和監(jiān)督政府環(huán)境保護(hù)和治理的行政行為有重要意義。同時(shí)一些地方政府的立法嘗試和創(chuàng)新也有獨(dú)到之處，例如深訓(xùn)市頒布了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)條例》。

總的來說，我國霧霾防治有一定的理論依據(jù)和法律基礎(chǔ)，但是如何促進(jìn)相關(guān)法律的內(nèi)部協(xié)調(diào)和有效的解決當(dāng)下的環(huán)境危機(jī)，是需要進(jìn)行深入探討和研宄的。

（二）我國霧霾防治法律制度存在的問題分析

法律制度體系有其自身的內(nèi)在價(jià)值和重要性，目前我國霧霾防治法律制度體系還不完善，雖然根據(jù)《京都議定書》等國際條約制定了如《中國應(yīng)對(duì)氣候變化國家方案》、《氣候變化綠皮書》等文件，也對(duì)原有的法律法規(guī)、部門規(guī)章等作出了適當(dāng)?shù)男抻啠渲芯婕暗届F霾治理、水源污染等現(xiàn)實(shí)問題，表明了我國解決氣候變化和環(huán)境污染的決心，但是其中的缺失仍有很多。

1.相關(guān)法律的缺失

英國治霧霾問題有《空氣清凈法案》，歐盟有《工業(yè)排放指令》作為解決方案，但我國的法律法規(guī)，如《大氣污染防治法》這類法律法規(guī)大多都被用來應(yīng)急，都是在扮演“消防員”的角色。

2.法律規(guī)定缺乏可操作性

法律若得不到有效的實(shí)施，沒有強(qiáng)制力作為保障，也就僅僅是一種宣示而己。我國霧霾防治法律制度尚不完善，現(xiàn)有的法律政策已不能覆蓋全新的霧霾問題，不利于霧霾防治法律制度的完善。

3.執(zhí)行機(jī)制的缺陷

我國現(xiàn)行的管理體制嚴(yán)重制約著我國環(huán)境保護(hù)和污染治理的宏觀目標(biāo)，執(zhí)行難也是目前我國國家管理上的一個(gè)巨大難題。建議建立一個(gè)統(tǒng)一的污染防治管理部門，對(duì)各種污染進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

霧霾的區(qū)域性和流動(dòng)性的，使之成為一個(gè)全局性的問題。現(xiàn)有的法律法規(guī)還沒有建立區(qū)域聯(lián)動(dòng)治理、移動(dòng)源污染控制的管理模式，執(zhí)法區(qū)域協(xié)作機(jī)制尚未形成。

4.法律責(zé)任設(shè)置的漏洞

法律責(zé)任作為法律運(yùn)行的保障機(jī)制，是法治不可缺少的環(huán)節(jié)。目前就霧霾防治相關(guān)法律的處罰內(nèi)容上來說，有些處罰力度較輕，有的處罰內(nèi)容寬泛、模糊無從執(zhí)行，這些漏洞不能對(duì)違法行為起到威懾作用，達(dá)不到預(yù)防污染行為的目的。

四、霧霾防治法律制度構(gòu)建

（一）霧霾防治法律制度理念、原則

堅(jiān)持政府主導(dǎo)與市場調(diào)解相結(jié)合，治理霧霾，要積極倡導(dǎo)民眾形成環(huán)境友好型消費(fèi)模式，為國家制定專門的應(yīng)對(duì)霧霾的相關(guān)法律制度和政策創(chuàng)造良好的社會(huì)氛圍。

各省為自己設(shè)定階段性的減排目標(biāo)，應(yīng)當(dāng)盡快制定減排時(shí)間表并向社會(huì)公開，接受公眾監(jiān)督，形成剛性的減排量化指標(biāo);大力開展國際技術(shù)合作，積極參與國際重大環(huán)境會(huì)議和國際環(huán)境保護(hù)政策制度的制定，將自身置于積極主動(dòng)地位;以市場調(diào)節(jié)和運(yùn)作的方式，合理利用資源，在原有稅收和財(cái)政手段的基礎(chǔ)上使政府治理環(huán)境污染的方式更為豐富。

（二）霧霾防治立法體系設(shè)想

為保證霧霾防治相關(guān)立法執(zhí)行的有效性，必須使立法符合協(xié)調(diào)統(tǒng)一性和易操作性的特征，才能保證霧霾防治立法的可行性，最終實(shí)現(xiàn)有效防治的目的。建議在未來的霧霾防治立法中，可借鑒重大國際公約，以美國《清潔空氣法》為藍(lán)本，增加應(yīng)對(duì)霧霾的緊急應(yīng)急機(jī)制;設(shè)定總量控制制度、區(qū)域聯(lián)防制度、預(yù)警監(jiān)測制度等。

（三）霧霾防治管理體制的設(shè)置

1.霧霾防治信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)

我國霧霾防治應(yīng)開展多種方式的信用評(píng)級(jí)制度，設(shè)立專門的信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，其主要職責(zé)是履行公共職能，監(jiān)督各相關(guān)部門的減排信用指標(biāo)。

2.環(huán)境污染物市場金融化

環(huán)境污染物市場金融化是指將環(huán)境污染物整體抽象為一種可利用資源，通過市場金融機(jī)制將之量化、商品化，排除環(huán)境自然資源物的共享性和非排他性。主要的操作方式有排污權(quán)交易和污染物排放押金制。

需要注意的是，要考慮如何使這些制度能夠具體化、規(guī)范化、制度化，并且與現(xiàn)有的制度良好的結(jié)合，減少新制度的推行阻力。將排污權(quán)交易和資產(chǎn)證券化結(jié)合，將污染物排放押金制與合同擔(dān)保制度結(jié)合，降低環(huán)境治理成本，調(diào)動(dòng)市場主體的積極性，同時(shí)減少不必要的行政干預(yù)。

（四）確立霧霾防治責(zé)任機(jī)制

在解決我國霧霾問題上要注意對(duì)法律責(zé)任體系的建構(gòu)，不僅僅限于運(yùn)用民事、行政手段，更應(yīng)該運(yùn)用刑事制裁，對(duì)法律責(zé)任多角度的理解和應(yīng)用，避免環(huán)境部門法本身的“軟”特性，這不僅是目前我國的現(xiàn)實(shí)需求，同時(shí)也是法律內(nèi)容自身完善的科學(xué)性要求，更是保障我國環(huán)境治理的實(shí)現(xiàn)和社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的有效方式。

參考文獻(xiàn)：

[1]王彥昕、周云：《生態(tài)文明下的環(huán)境資源法治建設(shè)》，中國人民公安大學(xué)出版社，2010年版。

[2]曾曉東：《在霧霾中醒悟，不在霧霾中沉怨》，《中國環(huán)境法治》2012年卷（下）第4頁。