對農業科研項目預算管理的思考

摘要：通過分析目前農業科研單位在項目執行過程中出現的問題，結合農業科研工作的特點，指出農業科研單位加強項目預算管理的必要性，并提出具有可操作性和參考性的實施建議。

關鍵詞：農業科研項目；預算管理；預算編制；預算執行；績效管理

中圖分類號：F230；G311 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2016）22-5987-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2016.22.064

Thinking on Budget Management of Agricultural Science Programs

WANG Gui-chun1a，CHEN Wei1b，GAO Yu-qing2

（1a. Institute of Agricultural Economics Information； 1b. Institute of Food Crops， Hubei Academy of Agricultural Sciences，Wuhan 430064，China； 2. Xiangyang Vacational and Technical College， Xiangyang 441021，Hubei，China）

Abstract： Through analyzing the existing problems during enforcement of agricultural science programs， and combined with the characteristics of scientific research， the necessity of agricultural research institutes for strengthening program budget management was proposed， and some operational and referential suggestions for implementation were put forward.

Key words： agricultural science programs；budget management；budget planning；budget enforcement；performance management

科研項目預算管理是項目圍繞預算目標而展開的一系列內部管理活動，主要包括預算管理的指導思想、編制，以及對預算進行審核，審核后的預算調整，預算制定完成后的執行、分析和評價等[1]。實行科研項目預算管理的目的在于合理安排資源，降低項目風險，為完成科研項目的目標創造條件?？蒲许椖康念A算管理可分為3個環節，即預算編制、預算執行和預算監督。項目經費管理貫穿預算管理的全過程，是規范農業科研項目預算管理的重要依據。如今，國家對項目預算管理愈來愈規范，隨意編制預算或預算編制不準確會對以后的科研活動經費開支產生較大的影響，而且項目審計時也會存在預算不準確、超預算、超范圍開支等財務風險。編制好項目預算、嚴格執行經費預算、建立預算考核評價體系不但可以確保科研活動的各項經費開支需求，而且對科研活動的開展也會起到很好的促進作用。

1 農業科研項目預算管理存在的問題

中國于2003年首次提出財政體制改革要“深化部門預算、國庫集中收付、政府采購和收支兩條線”，這對規范農業科研事業單位的項目管理起到了積極的作用。但由于農業科研兼具農業、科研、事業單位三種管理類型的特點，其項目預算管理仍存在諸如預算經費執行進度緩慢、預算支出與實際支出結構不符、預算執行過程缺乏全面監控等問題。

1.1 預算經費執行進度緩慢

一方面國家對農業科研的財政投入逐年增加，另一方面農業科研機構財政結余資金有增無減，造成國家投入的大量財政資金沉淀，不能及時發揮效益，浪費了寶貴的資源。以湖北省農業科學院某作物研究所為例，2010年財政資金預算執行進度為75%，未達到湖北財政平均預算執行進度。財政項目預算資金執行進度低的原因主要有客觀和主觀兩個方面?？陀^因素：財政預算資金不能及時到位，致使科研項目無法按預算進度執行。2011年全所科研專項收入為2 427萬元，年初部門預算項目財政資金僅為421萬元，財政通過預算追加形式下達的資金高達562萬元，占全年項目財政撥款金額的57%。如國家自然科學基金、國家重點實驗室專項經費、現代農業產業技術體系專項資金、農業部資源觀測站經費等國家財政對農業科研機構的專項投入，年初未列入項目承擔單位部門預算，而是以預算變動或者追加預算的形式下達，財政指標先通過國庫支付網撥付到湖北省財政廳，再由財政廳撥付到預算執行單位，財政指標掛網時間一般為第三季度的7-8月，使得年末專項資金大量結余，預算執行效率大打折扣。主觀因素：有些單位的項目具體執行人在觀念上輕視了項目執行、項目效率的重要性，并在規范意識上也存在一定的誤區[2]。有些單位各部門主動參與預算管理的積極性不高，片面地認為這只是財務部門的工作。預算執行過程中，支出審批不嚴，隨意增加或者改變資金用途，這在基建項目和科研項目中比較普遍，從而導致項目無法按預算執行，造成財政資金浪費或閑置。

1.2 預算編制與實際支出不相符

編制的預算不能真實反映科研項目的實施成本，很多科研人員對項目所需的資金并沒有做出合理的預估，導致項目在任務完成后，資金有大量結余，或項目后期階段的資金短缺，違規擠占其他項目經費。通常情況下在項目執行過程中發生的與科研活動直接相關的費用，例如設備費、材料費、燃油動力費等科目是清晰可見的；但與此同時，為保障科研項目順利進行，還有一部分間接費用發揮著重要作用，比如項目承擔單位提供了儀器設備及房屋，消耗了水電、公用耕地等資源，以及對流動工作人員的補助支出等科目，很多項目負責人都沒有納入預算支出。所以，當實際費用發生時，有的項目負責人將費用列支到其他項目開支，有的項目負責人將費用列支到本項目的其他科目開支，還有的項目負責人開支根本不受預算約束，為了完成目標不計成本。

值得注意的是有些項目負責人反映，由于農業科研的特殊性，科研經費預算中使用的科目與科研支出采用的會計核算科目存在一定的差異，也就是說科研項目預算明細科目與會計核算明細科目無法完全地匹配，在一定程度上也影響了預算的編制和經費的使用。

1.3 預算執行缺乏全面監控

目前，農業科技研究方面的資金一般都分為橫向和縱向兩個渠道?？v向項目科研經費是指國家農業主管部門及湖北省級行業機構向科研團隊提供的資金以及一些相關的設備，還有自己所在科研所提供的資金支持。如國家自然科學基金、公益性行業（農業）科研專項、農業科技重大專項、國家科技支撐計劃等科研項目經費。橫向項目科研經費是指農業科研單位與社會其他部門及企業之間進行科研合作、科研咨詢或科研成果轉讓所獲得的科研經費。對于縱向科研經費，國家主管部門、湖北省級主管部門根據資助的類別，分別制定了各自的科研項目經費管理辦法，對科研經費的開支范圍、預算編制審批、預算執行、監督檢查等方面做出了明確規定，并且項目實施單位必須通過項目驗收和項目審計這一關。而橫向科研項目經費的管理相對而言則比較粗放，沒有具體的管理辦法，支出的合理性難以界定，這就造成了縱向、橫向項目科研經費之間的相互擠占、挪用現象的發生，導致項目的管理者不能及時掌握項目的進程，更加無法獲取科研資金的收入跟支出的方向[3]。

2 預算管理存在問題的原因分析

2.1 制度原因

2.1.1 管理制度“滯后” 預算管理是科研項目管理的重要組成部分。目前科研項目管理中執行的各種經費管理辦法，大部分都是幾年前針對傳統科研管理模式制定的，辦法過于籠統，相關制度協調性不夠，在執行過程中可操作性不強，遇到特殊情況不能妥善解決，科研工作易被延誤。由于各種農作物生產受自然條件影響較大，有季節性強、生產周期長等特點，且具有不確定性，導致農業抗風險能力比較弱。農業科研過程中的不確定性、風險性和其他領域相比偏高。所以，在對農業科技的研究方面，要重新考慮對實驗場所、方法、規模等的控制，需要在真實情況的基礎上選取最有利于研究的方案，尤其在資金預算的方面要考慮到位，根據實際情況作出合理的改進。但項目預算的調整是一個漫長的過程，需要經過申報調整的單位向上級主管部門申請，再由上級主管部門向省級財政部門申報，省級財政部門經過討論研究才能批復，這期間所需要的時間之長、流程之復雜，遠遠超出農業科研所能承受的范圍。

2.1.2 科研管理職能劃分缺乏溝通交流 一般來說，科研經費只要被確定或者資金已經到位之后，就不能隨意地改變使用的方向。但就目前的很多項目來說，并不能達到這樣的效果，很多科技管理人員都沒有對經費做合理的規劃，甚至有些閉門造車，不與財務部門溝通，隨意支配經費，最終導致出現經費使用與預算不符的問題。要解決此類問題的發生，相關的科研部門就要與財務部門協調好，將自己的預算和詳細的收支所需全部交由財務部門進行統籌。這樣可以避免在項目執行的過程中或者完成之后產生矛盾，影響最終的匯總。

2.1.3 經費預算編制與項目管理之間脫節 計劃的支出不合理，項目的款項沒有明確到位，相關人員缺乏專業的知識或沒有詳細的調查預測等導致預算的構成相當的混亂。

一般來說，項目審批部門對于科研機構申請的項目是否有配套資金沒有硬性規定，因此申請資格的隊伍是否可以獲得支持，跟它本身有無配套資金聯系不大，經常會出現各種資金混在一起使用的狀況，給項目的推進帶來了極大的不便，甚至會給科研院所或團隊留下污點，失去專家的信任，對未來的發展不利。

2.2 人為因素

2.2.1 科研人員因素 從農業科研項目的申報到項目的執行，再到項目的驗收，科研人員扮演著極其重要的角色。在項目預算的編制階段，大多數的科研人員都沒有財務方面的專業知識，且對這部分的知識接觸較少，因此如果僅僅由他們編制科研經費的預算，就會出現很多的問題，不能夠有效地將科研跟財務聯系在一起。在預算編制過程中沒有嚴謹的理論知識作為保障，對經費的劃分不合理，或者不愿意在資金匱乏的狀況下尋求多方面的合作與幫助，導致在執行的過程中會出現經費不足、賬目混亂的情況，極大地影響科研項目的執行[4]。

在進行預算統計時，需要說明各種費用的用途以及測算理由。但就目前的情況來看，科研人員幾乎不能在計劃的文字闡釋方面給出詳細的報告，并且投入的精力較少，有很多的科研人員覺得模糊的依據可以獲得更多資金，這種僥幸心理是有極大危害的，在評定一個項目的時候，專家對預算的統計往往非常重視，不重視預算編制的后果會直接影響科研工作的產出和效益的評定，同時也可能難以獲得資金支持。

2.2.2 財務人員因素 目前，農業科研項目預算內容和要求不斷細化，對項目預算編制專業化提出了更高要求，僅靠科研人員編制高質量的項目預算越來越難，現有財務人員的專業素質跟不上項目預算執行的要求。因此，財務人員要主動地將農業科研項目經費的財務管理延伸到申報的項目之中，這會對之后的項目執行有較大的幫助。但現在科研單位普遍存在財務管理隊伍力量不足現象，在限制了財務人員主動參與的積極性的同時，也嚴重制約了科研項目的執行、發展。以湖北省農業科學院某研究所為例，2011-2013年，每年執行的專項在10項以上，加上其他的項目經費，每年的項目經費達2 000多萬元，科研團隊近十個，而財務人員只有3人，要統管全所事業費及專項經費的核算及管理，因此財務人員較少地參與每個農業科研項目預算編制的實質性工作。他們在項目中扮演的角色主要是掌握資金的合理性和有效性，相反地，科研人員關注的是怎樣獲得更多的資金支持以完成科研項目，財務人員和科研人員對預算編制的關注點不完全一致，所以前期的編制過程需要兩者之間進行協調。

3 提高湖北省農業科研項目預算管理水平的措施

3.1 完善科研項目預算管理制度

目前，湖北省農業科研單位執行的預算管理制度大多數形成于20世紀初期，比如《國家自然科學基金項目經費管理辦法》是2002年發布的，科研項目經費的開支標準是符合當時管理需求的。而近幾年來，科學研究事業突飛猛進，科研經費數量也已大幅上升，但科研經費的管理制度仍然執行多年之前的標準，已經嚴重脫離實際，難以適應快速發展的科研事業要求?？茖W研究是一個不斷探索發現的過程，不斷出現新的內容和新的支出項目時，科研預算管理制度也應該隨之發展，預算執行也應該隨著科學研究的不斷深入而提高水平，相應的法律法規也需要隨之不斷完善。

另外，在預算編制、預算執行及預算監管等方面都需要做相應的調整：①為了加強預算外資金管理，關注項目的預期支出，實行全口徑預算，應將財政撥款收入、預算外收入全部納入預算管理，使預算能全面反映所屬單位預算內外收支狀況[5]，進一步加強對財政支出的監管力度；②細化預算編制流程，強調預算編制的審議和批準?？蒲许椖款A算的編制應由項目負責人牽頭，匯集科研、財務、科技管理人員，分析往年類似科研項目執行情況，按照國家政策對科研項目預算編制的有關要求，共同完成項目預算編制；③制定科學合理、符合實際的項目支出定額標準。提高預算管理的精細化水平，盡量將預算控制在合理的范圍之類，將支出限制在一定條件之下，將監督和管理控制在具體條例之上；④針對某些特殊情形，如自然災害、疫情等，采用靈活的管理方式，可由科研人員申請資金墊付，以確保項目研究能正常進行。與其他行業科研活動有所不同，農業科學研究工作具有季節性強、周期長、抗風險能力低等特點，就目前農業科研項目出現的進度與資金嚴重脫節的難題，需要及時向相關部門反映以得到解決。由于目前項目立項審批工作流程較長，最好盡早申請科研項目的資金申報材料，以防止出現難以預料的狀況而影響到科研活動的開展。同時，根據科研經費在具體實施過程中出現的問題，需要對農業科研項目的多變性和規律性進行分析，根據以往經驗提前預測和規劃，為項目預算和支出留出充分的變通空間，使得農業科研工作能夠順利完成[6]。

3.2 注重項目預算的執行和管理

在農業科研項目的實施過程中，一定要按照批準的預算和相關規定，安排項目的具體事項。①根據項目需要熟悉掌握職能分布，提高個人的工作能力，有選擇性地篩選一些有能力的工作人員掌握項目的進程，安排具體事宜，同時對科研人員進行專門的指導，確保每一個參與人員都了解項目的實施狀況，明白自己的工作要求和預期效果，從宏觀上認清項目的實質。預算資金的管理主要表現在項目資金的流動和應用上，可分為資金核查和?？顚Ｓ脙煞N，制定明晰的規章制度對項目之間的資金相互擠占進行區分，避免互相干預。②在政府審計、社會審計和單位內部審計的多重審計模式下，重視項目執行中期檢查，分析存在的問題，并及時處理。項目開支不能超過項目的前期預算，需要遵循前期的預算內容，不能夠超出或者產生預算列表中不存在的項目。③增強各部門之間的交流，根據具體安排，向有關人員詢問，保證農業科研項目進展得更加順利，財務狀況透明、公開。④完善財務報表及相關資料的管理。項目實施過程中記錄的賬目支出對今后的項目審核和參考具有重要意義。它直接表現出農業科研項目進展的大致過程和總體的質量水平。因而，需要在項目開展之前重點關注基礎項目，不斷充實和完善財務數據，確保財務數據的準確、真實、全面，并主動向審計部門提供財務數據。

要求對財政預算資金安排項目的執行過程實施追蹤問效，將各類目標細化，在年中進行項目跟進，項目結束后對實現的成果進行最終的審核和評價工作。項目執行的好壞與項目預算的組織管理密切相關，如果組織管理得當，預算執行就能事半功倍，若組織管理混亂，預算執行效果會打折扣，所以它在項目管理中起著關乎全局的作用[7]。做好項目預算的實施管理工作的重點是劃分部門工作職責，設立專項項目小組。業務部門的職責是執行并監督項目進展狀況，在項目實施之前提出制定項目實施計劃；輔助編制項目預算；安排項目實施步驟和具體工作內容，主持項目驗收等。財務部門負責科研項目預算和資金監管，搭建和管理項目庫，提出項目申報建議；根據相關資金管理準則辦理項目資金申請和核算，對項目資金使用情況進行監督等。預算項目執行按照統一領導、分級管理、各司其職的管理模式，由各部門分工協作，分別實施管理。

3.3 提高項目預算的資金管理水平

①掌握科研項目預算的使用狀況。全面規劃資金使用狀況，制定具體的資金流動和支出的計劃，切實貫徹下去并嚴格執行，保證資金的使用價值，動態管理資金流動，涉及部分執行度不夠、進度緩慢的農業科研項目，分析影響因素，適時調整。②運用專門的軟件管理預算經費。對每個農業科研項目經費實行全程跟蹤管理，從項目申報到立項、項目執行，再到項目結題，科研人員和財務人員可以通過軟件隨時查看經費使用狀況，了解經費去向，有利于項目各個階段的目標實現[8]。③改革科研項目結余資金監管機制，嚴格控制資金流動。在編制項目預算時首先考慮的因素是結余資金，應考慮如何提高結余資金的利用率，細化結余資金的使用條款，控制結余資金的使用領域、投入方向、基本條件以及具體程序，實現結余資金的有效性、真實性和規范性[9]。制定科研項目結余資金監管的激勵模式，在不影響調研項目實施的質量下，通過將結余資金部分獎勵給課題小組的負責人和工作優秀的科研工作者的方式，來提高他們工作的積極性，促進整個項目快速有效地完成[10]。同時，規范科研人員的行為，樹立節約意識，杜絕出現浪費資金的狀況。當預算資金與實際支出存在矛盾時，應該將結余資金全部投入課題組，鼓勵科研人員在向有關部門申請資金的同時控制資金的支出，最大化地發揮項目資金的作用。

3.4 提高人員素質，強化預算管理理念

科研人員的自身素質對科研項目的執行有著重要影響。農業科研人員需樹立全局觀念，要認識到預算不是最終目的，而是實現對資源的合理配置。同時科研人員應具有科學規劃的意識和財務管理觀念，在進行科學研究的同時也應該了解和學習基本的財務知識，便于與財務人員共同編制預算?？蒲腥藛T應主動向財務人員和科技管理人員提供科研項目的實施計劃，征求他們的對項目管理的意見和建議。除此之外，還應該強化資金規劃和管理的意識，按照具體規章執行資金報銷流程。報銷不僅需要項目負責人簽字，還需要項目依托單位財務負責人簽字，規范報銷手續，加強內部控制。項目負責人應該時刻提醒自己，項目實施時需要把握自由性和限制性的關系，在法律法規的范圍之內充分利用項目實施的自主性，嚴格控制經費支出和記錄。

財務人員除了要進一步規范會計基礎工作，也需要了解科研項目的內容，主動參與到科研項目預算的編制中，財務人員與項目負責人、科技管理人員應共同參加項目預算編制，建立一個資源共享平臺；在項目執行過程中，對于出現的問題及時反饋給項目執行人員，提出合理化建議，這樣既符合預算管理制度的要求，又符合研究工作實際。

3.5 實行項目預算績效評價制度

對項目進行績效評價是為了評估項目經費使用的有效性，績效包括社會效益和經濟效益，是對預算目標實現效果的評價，也是科研單位獲得下一年度預算的主要參考依據。預算績效評價是事前、事中、事后相結合的評價體系，預算的編制時期與未來活動的預計開支等有著密切關系，需要考慮多方面因素進行綜合分析，預算的實施過程必須嚴格控制實際與計劃工作之間的差距，宏觀掌控項目的進展，這樣才能使得效率提升并達到理想效果，從實施過程中可以看出整個項目的進展狀況和預算使用狀況；項目驗收過程一般為對預算工作的總結和評價，可將結論作為下一輪決策的基礎[11]。

為此提出以下建議：①將預算績效評價與中國預算管理改革緊密結合，有利于提高預算編制的質量和執行力度，更利于項目完成目標。突出財政支出效率，對科研項目管理的思路和方式進行重新設計，改變傳統的強調過程管理、輔之以績效考評的方式，轉變為以績效目標考核和驗收為重點，輔之以過程管理的模式，將更為科學和人性化。②在農業科研項目中實施預算管理，對科研人員和財務人員提出更高的要求。首先，科研人員應該具備一定的財務理論知識，與財務人員合作，能在編制預算時以項目績效為依據，把資金使用和項目研究取得的成果聯系起來；其次，在項目執行過程中，科研人員與財務人員保持良好的溝通，讓財務人員能清楚地掌握項目的執行進度和經費使用情況。③對項目的管理模式進行改革，采用更靈活的方式來應對可能存在的突發狀況。例如對各類支出不再對照預算的固化管理，應根據業務實際需要和科研項目周期，在可控范圍內授權項目負責人自主調控。

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