小城鎮新型城鎮化的動力分析

[摘 要]小城鎮的城鎮化過程有著自身的特色。小城鎮的城鎮化的動力是政府主導的城鎮化和市場主導的城鎮化兩種方式并存，其中政府主導是農民市民化的外在動力，市場主導是農民市民化的內在動力。在小城鎮的人的城鎮化建設過程中，政府主導和市場主導兩者不能截然對立，而應協調起來，在人口轉移和市民化這兩方面都應發揮出不同的作用。

[關鍵詞]新型城鎮化；政府；市場

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.24.085

[中圖分類號]F299.27 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）24-0-02

傳統城鎮化的研究以城市的人口聚集為研究重點。針對小城鎮的城鎮化研究不多。《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》中提出了“有重點的建設小城鎮”的概念。小城鎮的城鎮化過程與大中城市相比，有著自己的特色，不太適合用大中城市的城鎮化標準去評價小城鎮的城鎮化。

1 城鎮化發展現狀

小城鎮實現城鎮化主要模式是農民就近或就地城鎮化，就地城鎮化是農民因土地被征用，或是耕地流轉失去土地，使農民有組織的集中居住在城鎮而就近轉化為城鎮居民。失地農民被征地的同時被給予非農業戶口，得到一定的安置補償，比如貨幣、就業、住房等。還有一種情況是因為城鎮的經濟發展比較快，吸引了附近農民長期到城鎮就業或創業，從而實現就近城鎮化。

此外，從《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》和李克強總理的講話中可以看出，新型城鎮化包括兩個方面的含義：一是農村人口向城鎮有序轉移；二是實現遷移人口的“市民化”。

目前學術界普遍認為政府主導是傳統城鎮化的動力，市場經濟應是新型城鎮化也就是人的城鎮化的動力。但筆者在調研中發現小城鎮的城鎮化的動力依然是政府主導的城鎮化和市場主導的城鎮化兩種方式并存，區別只不過是有的政府主導的因素多些，有的市場主導的因素多些。

2 農業人口向城鎮的轉移的動力分析

在對江蘇省小城鎮的調研過程中，筆者發現目前政府主導依然是一些農業較發達，二、三產業不太發達的城鎮進行城鎮化建設的主要動力。這些小城鎮市場主導不是太明顯，處于次要地位。政府主導也就是通過加強城鎮建設提高人口吸納能力，實現農業人口向城鎮的轉移。從實現的方式來看，政府主要是通過制定城鎮化發展政策、建立開發區、建設新城和大規模的城市改造來實現的。例如漁溝鎮投資1.8億元建設中市仿古商業街、東大街向南延伸鋪設道路700米、建成萬隆居住小區、建設了盧華、楊廟、新民、韓圩等村集中居住點。即使在一些市場經濟發達的城鎮，政府主導也依然發揮著一定的作用。如淮安新一輪合并規劃中，馬壩鎮就把楚東、臘塘等2個居委會和馬壩、石橋、蔡莊、雙馬、大眾、沙壩等6個村納入到集鎮區域范圍，使農民就地轉變為城鎮居民，從而實現農業人口的轉移。

政府主導城鎮化的小城鎮一般工業不太發達，城市的集聚效應很難形成。因此，剩余勞動力外出打工、向經濟發達城市遷移的特征很明顯，如漁溝的農業人口有超過60%的人口在外地打工。

市場主導的城鎮化是一個屬于自發城鎮化的過程，即農民在政府統一規劃以外根據自己的需求和意愿在市場的調節下不斷從農村轉向城鎮的過程。從調研情況看，市場主導的城鎮化主要發生在蘇南地區的小城鎮及蘇北地區少數的城鎮。這些城鎮交通便利，具有良好的區位優勢，適合發展工商業，吸引了較多的投資者。隨著工商業的發展，大量農村人口自然被吸引到了城鎮工作、生活。

市場主導城鎮化的小城鎮在農業人口轉移方面異地城鎮化的特征比較明顯。這些城鎮由于工業發達，吸引了其他地區農村人口的流入，形成了聚集效應。另一方面，由于這些城鎮經濟較發達，農民普遍較富裕，一些人口不愿意就近城鎮化，開始向縣城、市區或其他發達城市遷移。

市場主導城鎮化一定程度程度上克服了政府主導型城鎮化造成的“空城”問題，但又還不能完全符合我國新型城鎮化的發展要求。市場主導城鎮化只包括了在市場調節下，勞動力作為生產要素從農村流向城鎮的那一部分，而并沒有涉及到城鎮化主體的現代化，即農民的“市民化”的問題。但是，新型城鎮化不僅應該包括人口的轉移，還應該包括城鎮化主體身份的變化，即“市民化”的過程。因此，政府在市場主導的城鎮化過程中必須發揮重要的引導作用，克服自發城鎮化帶來的弊端。

3 農業轉移人口市民化的動力分析

新型城鎮化的核心是要解決市民化問題。市民化的外在表現是進城農民現代生產方式、生活方式的現代化，內在表現是進城農民思想觀念的現代化。政府和市場在市民化的外在表現和內在表現方面都發揮著不同的作用。

3.1 在生產方式的轉變方面

市場主導的城鎮化屬于自發城鎮化，是農民在市場調節下從農村轉入城鎮從事非農業生產活動的過程，這樣的小城鎮二、三產業比較發達，吸引了大量本地農民自發進入鎮里工作，甚至一些外出打工的農民也選擇了返鄉生活。

在調研中，馬壩鎮建設局黃局長就對筆者說：“既然家門口就能找到工作，干嘛還要外去？”又例如高溝鎮充分利用自身的區位優勢，整合土地資源，開發沿街店面，興建農貿市場、小商品批發市場和標準化廠房，通過對外發包租賃，大力發展二三產業，目前二、三產業占經濟總量的80%以上，吸引各類從業人員3萬人以上。

政府主導的城鎮化在農民生產方式的轉變方面表現的不是太明顯。由于這些城鎮工業不發達，難以形成集聚效應。因此，農民的進城不是自發形成，而是因為政府的規劃，這使得這些城鎮的進城農民不能實現充分就業，相當一部分仍然從事農業生產。例如筆者在漁溝、徐溜、舊鋪等鎮的調研都發現這個問題。這些農民因政府的城鎮化建設集中居住在城鎮，但每天依然到自己的田地進行農業生產。在訪談中他們經常抱怨田地離他們居住地過遠，生產不方便，或是現在居住的樓房結構不合理，不方便他們擺放農具等等。

在創業方面，在調研中筆者發現不管是政府主導還是市場主導，各小城鎮的政府都非常重視鼓勵、引導本地農民走創業的道路，發揮了積極的引導作用。例如，2009年4月，馬壩鎮成立了農民創業指導服務站。一年后就創造了一個個奇跡：成功培育50多位個體私營老板，同時讓2 200多位農民謀到職業，涌現出一個個自主創業的典型。

3.2 在生活方式的現代化方面

3.2.1 生活習慣的改變

農民進城后要養成在城市生活的行為習慣，只有這樣農民才能盡快融入城市生活。這在市場主導城鎮化的城鎮表現的比較明顯。在這樣的城鎮，進城農民主要從事二、三產業工作，他們在長期的職業活動中逐漸被城市的生活規則所潛移默化。當然，政府在基本公共設施方面的建設必須要發揮積極的作用。

3.2.2 享受跟城市居民同等的基本公共服務

公共服務均等化的實現主要靠政府的推動，政府要發揮主導作用。在調研中筆者發現，“十一五”以來，江蘇省的城鄉統籌力度不斷加大。城鄉居民收入連續多年保持兩位數增長，教育、衛生基礎設施和服務水平全面提升，城鄉最低養老保障持續提標擴面，新農合基本實現全覆蓋，城鄉居民養老保險制度完成并軌，實現四級公路“村村通”。各鎮的農業轉移人口基本上享受到了城鎮戶籍人口所能夠享受到的市民權利和公共服務，公共服務均等化有了很大的發展。

在調研中筆者還發現在諸多公共服務中，對城鎮化影響最大的是教育體制。那些外出打工的農民工們，普遍文化程度不高。他們最大的希望就是能讓自己的孩子能接受良好的教育而改變現狀，有更好地發展。在岔河、漁溝、徐溜等鎮的調研中筆者發現，這些城鎮90%的進城人口是因為子女的教育問題，對下一代教育質量地更高追求成為農民市民化的主要精神動力。一些地方政府就通過取消村小學，使人口向鎮集中；通過取消鎮初中，使人口向縣集中。

3.2.3 廣泛的社會參與

農民進城之后，要想真正融入社會、融入城市，成為城鎮化主體，就必須提高民主意識，廣泛而積極地參與到城市管理、民主決策、社會監督的過程中。在這一過程中，政府毫無疑問要發揮積極的主導作用。這就需要政府要一方面加強科普宣傳教育，提高農民工科學文化和文明素質，營造農業轉移人口參與社區公共活動、建設和管理的氛圍。另一方面要為農民參與創造機會，引導農民積極參與，讓他們真正成為主人翁。比如依法享有選舉權和被選舉權，要組成居委會和其他自治機構行使民主權利。

3.3 在思想觀念現代化方面

表現為改變傳統農民循序守舊、封建迷信思想、追求無差的“平均”心理等方面舊的思想觀念，樹立起時間觀念、競爭觀念、法律與維權觀念、誠信觀念、科學精神和科學觀念等現代城市的思想觀念。

生活方式受思想觀念的影響極大，有什么樣的想法就會有什么樣的行為。所以要實現從農民到市民的變遷，最終要靠觀念的更新。文化墮距理論又告訴筆者，思想觀念的轉變是最困難的。

促使思想觀念轉變的動力應該是政府還是市場？首先，市場主導是基礎。這是因為思想觀念本質上屬于上層建筑，是由經濟基礎決定的。農民傳統的思想觀念的形成從根本上說是由一家一戶的小農經濟決定的，而現代城市居民的思想觀念是由市場經濟決定的。這也是為什么筆者在市場經濟發達的小城鎮發現這些城鎮的居民的思想意識靠近現代城市居民，而在蘇北大量市場經濟不太發達的小城鎮的居民很大程度上仍保留著農民大量的傳統思想觀念。

其次，在市場經濟不太發達的城鎮，要想實現人的思想觀念的轉變，一方面要發展市場經濟，從根本上解決問題，另一方面，要積極發揮政府的主導作用，特別是深化農村教育體制的改革。教育是提高人口素質，實現人的思想觀念轉變的關鍵。美國社會學家英克爾斯通過自己的實證研究證實，大規模的復雜社會中，沒有任何一種個人屬性能比他所受到的教育更能一貫地、強有力地影響他的態度、價值和行為。

現代教育的作用不僅在于它能夠培養適應社會發展之需要的各種專門人才，而且在于它能夠培養人們形成個人效能感、時間感、自我意識、合作精神以及樂于接受社會變革等現代價值觀、生活態度和行為模式。

總之，盡管《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》基本明確了城鎮化過程中市場主導、政府引導的指導思想。然而，在小城鎮的城鎮化建設過程中，政府主導和市場主導兩者不能截然對立，而應協調起來，其中政府主導是農民市民化的外在動力，市場主導是農民市民化的內在動力。在人口轉移和市民化這兩方面政府和市場都應發揮出不同的作用。

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