財稅改革首次明確實行減稅

當減稅成為主題，擴大赤字、明晰中央和地方事權和支出責任、全面推開“營改增”，2016年的財稅改革已經啟幕。

從“保持宏觀稅負基本穩定的前提下的結構性減稅”轉變為“實行減稅政策”，在2015年底結束的中央經濟工作會議上，我國首次明確提出實行減稅政策。減稅，將會成為2016年深化財稅改革的主題。

3%赤字率紅線可考慮突破

地方債券的發行和置換，如果說剛剛過去的2015年國家財政政策中有哪一舉動給人們的印象最為深刻，應當莫過于此。

在2015年以前的《預算法》是禁止地方政府預算列赤字的，也就是禁止地方政府自行舉借債務。

而2015年實施的新《預算法》中，對地方政府的舉債行為作出新的部署：允許省級政府在特定條件下公開發行債券，但條件是必須封鎖其他渠道的舉債行為。

地方政府開始經過專業機構進行信用評級，公開在市場發行債券，由市場投資者進行購買。據財政部公開數據顯示，2015年地方政府發行了一般債券5000億元和專項債券1000億元，總共6000億元。隨之，從2015年3月起，地方債券置換也分次進行。全年共置換3.2萬億元。自此，地方政府的舉債行為得以進一步約束和規范。

當下中國經濟形勢緊張，實施擴張赤字率的財政政策成為2016年的必然之舉。2015年赤字率為2.3%，相較于3%的赤字率紅線仍有較大空間。在中國社會科學院財經戰略研究院研究員楊志勇看來，甚至可以考慮突破3%。

“擴大赤字，以舉債來彌補由于減稅而帶來的收入缺口，是2016年推進財稅改革的必然選擇。”中國人民大學財政金融學院教授趙錫軍接受《中國經濟信息》記者采訪時說。但他也承認，此舉可能將加大地方債風險。

盡管預算法修正案已于2014年8月31日通過，但新的實施條例迄今仍未出臺，這無疑反映了預算改革之難。

“預算改革需權衡的利益之爭會令改革更復雜，改革戰略的選擇應注意借助財政透明度的加強來推進改革。”楊志勇指出預算編制的科學性已經被反復強調，但預算編制的基礎——公共部門財務管理制度被忽略了。

加快預算執行進度，盤活財政存量資金，都與財務管理制度息息相關。如果財務管理制度不夠嚴謹規范，甚至可能出現盤活后的財政資金需要再度盤活的重復工作。因此，楊志勇認為，預算改革應當從制度上“治本”。

多位專家及業內人士紛紛向《中國經濟信息》記者表示，2016年市場期待一個更加公開透明的預算環境。北京大學法學院教授劉劍文認為，預算就是要規范政府的收支行為，比如地方債問題、財政轉移支付資金問題。

“預算的公開程度仍然有待進一步提高，預算的人大監督力度有待進一步加強，預算的社會輿論監督還需要更加適宜的環境。”楊志勇說。

目前，財政部已經發布了《財政總預算會計制度》和《政府會計準則——基本準則》，其中明確要求，總會計核算目標既要準確反映預算執行情況，也要全面反映資產負債等財務狀況。

而預算公開、債務預算、盤活存量資金、資金統籌整合等一系列改革文件也將陸續出臺，規范完整、公開透明的現代預算制度體系初步形成。

中央政府事權與支出責任比重將提高

“事權劃分缺乏法律規范，諸多事權劃分不清晰，部分事權劃分不合理，一些事權執行不規范，中央事權明顯不足等。” 財政部部長樓繼偉羅列了中央和地方事權支出目前存在的一些問題。

從2016年1月1日起，將證券交易印花稅由現行按中央97%、地方3%比例分享全部調整為中央收入。業內普遍將此視為，中央和地方的稅收收入劃分工作正式拉開帷幕。這同時也意味著中央與地方事權和支出責任劃分改革將成為2016年財稅改革的重點。

分稅制財政管理體制的基本框架在1994年確定后，如今需要得到堅持和進一步改進。尤其中國幅員遼闊，人口眾多，各地情況差異大。中央和地方的積極性都應得到充分發揮。推動各級政府事權及支出責任與財力、財權匹配適應改革就是關鍵之一。

楊志勇對于理順中央和地方的事權支出提出了改革新思維：“各級政府做什么，有哪些事權，應該更多地從公共產品和公共服務的有效提供著手。只要哪級政府能夠更有效地提供公共產品和公共服務，就應該將相應的職責配置給哪一級政府。”。

結合十八屆四中全會的討論，國家發改委經濟研究所副所長郭春麗預計2016年中央政府事權與支出責任比重將逐步提高，上移基本公共服務支出責任重心。

趙錫軍則提醒，為避免中央政府負擔過重，在中央和地方政府的明確分工任務中，還需要處理好政府、市場與社會的關系。目前，中國政府的職能轉變尚未完全到位，政府還承擔著一些本該由市場和社會來承擔的職責。

而在理順中央和地方政府的稅收收入方面，樓繼偉強調遵循公平、便利、效率等原則。考慮稅種屬性和功能，將收入波動較大、具有較強再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動性較大的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些。

將地方掌握信息比較充分、對本地資源配置影響較大、稅基相對穩定的稅種，劃為地方稅，或地方分成比例多一些。收入劃分調整后，地方形成的財力缺口由中央財政通過稅收返還方式解決。

“營改增”將帶來九千億元減稅效應

減稅是面對當下經濟疲軟的共識，但2016年的實際實施中，減稅力度到底多大，還無從巨細。“營改增”改革并未在2015年如期完成，房地產業、建筑業、金融業與生活服務業四個領域尚未納入，已經延遲了中央財稅改革的時間推進表。但決策層的態度變化微妙，從“力爭完成”，變為“適時推出”。

目前17%的增值稅仍有些偏高。2016年全面推開“營改增”，可能會帶來九千億元的減稅效應，與營改增期間GDP比值約為0.4%。

楊志勇分析了尚待“營改增”攻堅的行業難點：“房地產企業稅收由于行業特點，改征增值稅之后，進項稅額抵扣時可能不容易取得發票，可能影響試點的進行。金融業則涉及方案選擇問題。金融業務免稅與否以及如何征稅都有不小爭議。”

業內普遍擔心的是“營改增”后地方財政處于更為被動的地位。郭春麗表示，應按照減少共享稅種、規范稅種劃分的思路深化分稅制改革。

“將增值稅作為中央與地方特殊共享稅，將歸中央財政的增值稅的75%全部用于中央對地方的轉移支付，同時聯動推進企業所得稅劃歸中央稅改革，將地方財政所屬企業所得稅的 40% 上交中央。”郭春麗認為，這樣既可以解決增值稅和企業所得稅作為共享稅對地方的不當激勵問題，也能為中央對地方轉移支付提供穩定、可預期的資金來源。

中金公司首席經濟學家梁紅接受《中國經濟信息》記者采訪時指出，全面完成營改增，除了進一步減稅外，還有一個更長遠的意義：促進產業的專業化分工。改革完成后，增值稅仍有改善空間。