航道發展需解決“航電”矛盾

陳顯仲

自2015年3月《航道法》實施以來，通過大力宣傳與推進實施，航務管理部門更多參與監督管理，對航電樞紐進行綜合開發，貴州省的航道資源的開發、保護工作取得了令人矚目的進展。但與此同時，對于原本存在的水電與航運的矛盾，仍需要航務管理部門進一步解決，而航運也要更加發揮服務經濟的作用以獲取更多資金支持。

加強宣傳 又開發又保護

據貴州省航道管理局總工程師李作良介紹，以《航道法》的實施為契機，貴州省航務管理局與貴州省政府法制辦對接，將原來《航道管理條例》中所規定的建設與航道有關工程需征求交通主管部門的意見的條例，全部上升為行政許可，從法制上規范航道的建設和保護。

《航道法》的實施，極大推動了貴州省的航道開發建設，特別是從2014年開始實施的貴州省水運建設三年會戰，通過航電樞紐的綜合開發建設，使省內內河航道等級得到大幅提升，航行條件明顯改善。數據顯示，到2015年底，貴州省內河航道里程已經達4839公里，較2002年增加了1187公里。貴州省航務管理局也開展新增航道資源的普查工作，摸清全省的航道“家底”，為航道資源的保護提供重要的依據。

同時，省內水運航道養護管理工作得到足夠的重視，其中，烏江、赤水河、南盤江、北盤江、紅水河等重點通航航道，由3個航道管理局負責管理維護，每年航道維護水深保證率、航標維護正常率等指標，被列為省交通運輸廳的業務考核指標。兩年來，各條航道實現了安全暢通的局面，為沿江社會經濟發展提供了交通基礎支撐。

據悉，為推動《航道法》的落地實施，貴州省及各市（州）地方海事、航務、航道管理部門均制定了全省及本市（州）轄區內貫徹《航道法》的實施方案。“通過各類媒體廣泛開展《航道法》宣傳工作，如貴州省航務管理局在貴州日報刊登《航道法》全文?！崩钭髁冀榻B到，通過訂購《航道法》單行本分發至各直屬航道局、縣級基層海事航務機構、政府相關部門以及涉水管理部門，加強各相關單位對新法進行認識學習和貫徹實施。

為進一步推進《航道法》的宣傳，3個省直航道管理局和9個市（州）海事航務管理局，在沿江各重要港口碼頭、集鎮趕集期間，通過定制宣傳拉畫筆、環保袋、宣傳展板等開展《航道法》的普法宣傳活動。在貴州省交通運輸廳組織的全省交通運輸系統法律知識競賽活動中，將《航道法》納入了法律法規匯編讀本，通過競賽普及《航道法》知識。

此外，在對新法的培訓方面，除了派人參加相關單位在省外組織的培訓班外，貴州省航務管理局還自行邀請《航道法》起草及釋義編寫的4位專家，在貴陽舉辦了兩期的全省水運系統職工培訓班，接受培訓的航道、航務、海事管理人員近300人。

在此過程中，結合本省的實際情況，對航道資源的保護工作也在有條不紊地推進。通過對《航道法》的大力宣傳，使全社會充分認識到航道的稀缺資源屬性，及其在交通運輸體系中的重要地位。自2015年來，在通航安全影響論證工作的基礎上，貴州航務管理部門完成了對攔河閘壩、跨河橋梁、跨河電纜等建筑物通航條件影響評價近30起，并配合海事部門開展航道違法的綜合執法檢查，對于在航道內鉆探作業、沿江修路向航道傾倒廢料等現象進行嚴格管控，使得全省航道資源得到有效的保護。

解決矛盾 有為才有位

李作良認為，《航道法》中對于水利、水電、航電等攔河閘壩五同步建設通航設施，是此次立法中的一大亮點，其明確規定與主體工程同步規劃、同步設計、同步建設、同步驗收、同步投入使用等“五同步”，具有較強的可操作性。因此，自2015年以來，貴州省所有審批的航電、水電樞紐通航設施，在規劃選址階段均充分考慮通航設施的布置要求，尤其是上下游引航道的布置，都是通過樞紐總體模型試驗研究來確定。

通航設施的設計審批也納入了專項審批，建設施工需要接受交通、航道主管部門的監督檢查，并由交通主管部門參與工程驗收，投入使用后則由政府成立通航管理機構管理。如都柳江、清水江等6個航電樞紐的建設，均同步規劃、建設了通航船閘，并且標準都比航道（現有）等級高一級，充分預留了長遠發展規劃空間?！霸诠芾矸矫妫鐬踅系臉嬈⑺剂?、沙沱等水電站通航設施建成后，均交由屬于省級財政全額預算管理事業單位的通航管理機構進行統一管理?！?/p>

事實上，在推進實施《航道法》的具體工作中，貴州省也面臨著一些實際上的困難。

在貴州省內的很多通航河道水庫，無序發展的網箱養魚等侵占航道的現象普遍存在，嚴重危及到船舶的航行安全。“這種現象產生的一個重要原因是目前航道通航水域的劃定比較復雜，涉及到多方水域功能的劃分?！币虼?，貴州省航務管理部門在接下來的一段時間內除了加強與農業、漁業、公安等部門的溝通協調外，還需要采取綜合執法機制，有效治理消除船舶航行安全隱患，同時也希冀交通運輸部能夠盡快出臺航道保護范圍劃定的相關制度。

然而，當前貴州內河航道建設發展面臨最大的困難，是原有礙航閘壩通航設施的補建、改擴建等問題。由于《航道法》出臺相對較晚，對于歷史上已經形成的礙航閘壩來說，按照新法進行復航難度較大，尤其加上貴州省內的大型水電站多屬于央企，進行通航的協調、推進的難度較大，需要國家相關部委給予大力支持方能妥善解決。

而根據《航道法》第四條的要求，國務院和有關縣級以上地方人民政府在財政預算中合理安排航道建設和養護資金。對此，李作良認為其并未規定具體比例，因此主要取決于地方政府對水運發展的重視程度。貴州則屬于結合自身實際情況，對航道資金投入問題解決得較好的省份，據介紹，自2013年起，貴州省級財政每年安排3億元的預算資金專門用于水運建設，這在我國西部非水網地區實屬罕見?！昂降鲤B護投入方面，每年僅省直管3個航道局的人員工資、辦公經費、維護及應急搶通等費用將近6000萬元?！?

與此同時，管轄相關航道的全省9個市（州）地方交通部門，按照事權與財權相統一的原則，也加大了對航道建設與養護的投入，結合各自航道資源情況，每年也有百萬到千萬不等的資金投入。對于航道建設養護的資金落實問題，李作良建議，各級交通主管部門需要加強對相應政府部門的主動匯報，讓水運真正成為地方社會經濟發展不可或缺的運輸方式，正所謂有所為才有所位。

現行法規亟待修訂

《航道法》是我國第一部關于航道規劃、建設、養護、保護等較為全面系統的法律，與1987年頒布實施的《航道管理條例》相比，在法律層次和內容規范等方面都有相當程度的提高，因此對現行配套法規進行修訂非常必要。據李作良介紹，2015年《航道法》正式施行后，交通運輸部已經安排長江航道局牽頭、會同武漢理工大等單位已經開展了對相關法規修訂的研究工作。

李作良認為，當務之急是應該對國務院頒布實施《航道管理條例》、《航標管理條例》等進行修訂。對于《航道法》中關于航道通航條件影響評價問題，對照原來的《航道管理條例》交通運輸部出臺的《航道通航安全影響論證編制規定》，應當依據現有法律盡快出臺新的《航道通航條件影響評價辦法》。

通過貴州省一年多以來的《航道法》實施情況表明，航道通航條件影響評價工作已經逐步得到社會和政府相關部門的認同，“如建設與航道有關的工程，相關建設單位會事先主動對接航道管理部門，省發展和改革委在涉及到航道跨、攔、臨河建筑物投資項目許可時，也事先詢問航道管理部門對通航條件影響評價的審核意見?！崩钭髁颊J為，這些都充分顯示出《航道法》的頒布實施，對于更好的保護航道資源，服務沿江經濟社會發展有著重大的現實意義。

結合參加《航道法》起草、調研、修改和釋義編寫的親身經歷，李作良認為《航道法》與國家《水法》、《防洪法》、《港口法》等法律做到了良好的銜接，與1987年國務院頒布實施的《航道管理條例》相比，更加的科學、完善，因此站在國家層面來講，《航道法》與相關的法律法規不存在沖突。

目前，交通運輸部已在大力推進配套法規、規章等舊制度的修訂工作，并按照統一部署，計劃用3年左右時間健全完善相關制度，如法規方面要盡快修訂《航道管理條例》，規章方面要盡快制定《航道通航條件影響評價辦法》、《航道保護范圍劃定和公布辦法》、《通航建筑物管理辦法》等，同時還要修訂《航道規劃管理規定》、《航道建設管理規定》、《航標管理辦法》、《航道養護管理規定》等。