郴州市耕地占補(bǔ)平衡工作的困境與對策

曾曉旭，歐陽中，何斌（郴州市國土資源局，湖南 郴州 423000）

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郴州市耕地占補(bǔ)平衡工作的困境與對策

曾曉旭*，歐陽中，何斌
（郴州市國土資源局，湖南 郴州 423000）

摘 要郴州市地處山地丘陵區(qū)，近年來經(jīng)濟(jì)社會快速發(fā)展的背后，耕地占補(bǔ)工作壓力持續(xù)增大。存在耕地后備資源總量少、優(yōu)質(zhì)資源稀缺、自然條件差異較大、地方政府重視不夠等多重問題。只有在爭取政府主要領(lǐng)導(dǎo)支持、總結(jié)已有經(jīng)驗(yàn)成果的基礎(chǔ)上，通過強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃管控、鼓勵社會投資開發(fā)、推進(jìn)耕作層剝離利用以及探索整治增加耕地用于占卜平衡的方式方法等新老辦法打出組合拳，才能確保耕地占補(bǔ)義務(wù)和責(zé)任的落實(shí)到位。

關(guān)鍵詞耕地占補(bǔ)平衡；困境；對策

2014年以來，中央對糧食安全空前重視，相繼下發(fā)了一系列保障糧食安全的政策文件。為貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院的要求，國土資源部下發(fā)強(qiáng)化落實(shí)最嚴(yán)格耕地保護(hù)制度等系列通知，明確：“堅(jiān)決落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和節(jié)約用地制度，堅(jiān)持耕地保護(hù)優(yōu)先、數(shù)量質(zhì)量并重”，“堅(jiān)決糾正占優(yōu)補(bǔ)劣問題”等。隨著郴州市“大干新三年”、“交通大建設(shè)”、“城市大提質(zhì)”等發(fā)展引擎相繼啟動，建設(shè)用地占用耕地驟然增多，耕地后備資源急劇減少，耕地占補(bǔ)平衡捉襟見肘。占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田的質(zhì)量平衡新要求，更是加重了現(xiàn)實(shí)嚴(yán)峻形勢。

1　當(dāng)前現(xiàn)狀不容樂觀

1.1 耕地后備資源總量較少，開墾難度較大

據(jù)2012年耕地后備資源調(diào)查成果，全市耕地后備資源83.16萬畝，包括草地、灘涂、裸地等，其中草地面積和林地面積合計(jì)占后備資源總量的95.46%（圖1）。質(zhì)量等級為“一等地”和“二等地”的后備資源只占總量的32.46%，當(dāng)前工程技術(shù)手段下無法進(jìn)行有效開發(fā)的“三等地”占總量的56.33%（圖2）。此外，由于“封山育林”和“退耕還林”的政策影響，可使用的耕地后備資源被嚴(yán)重縮減，個(gè)別行政區(qū)的后備資源被縮減了95.73%。

圖1　耕地后備資源類型圖Fig.1 Type map of cultivated land reserve resources

圖2　耕地后備資源等級圖Fig.2 Cultivated land reserve resources map

1.2 優(yōu)質(zhì)耕地后備資源稀缺，開發(fā)條件不優(yōu)

2014年完成的“二調(diào)”調(diào)減耕地現(xiàn)狀調(diào)查評價(jià)成果顯示，全市適宜開發(fā)耕地的面積只有12.56萬畝，其中可開發(fā)為水田面積4.55萬畝，可開發(fā)為旱地面積8.01萬畝。單片可開發(fā)耕地面積較小且分散，基本無連片資源。10畝以下的單片地塊占比約為47%，大于等于100畝的地塊占比為1.62%（圖3）。單塊面積小、分布散的資源劣勢，直接導(dǎo)致了項(xiàng)目的施工難度和投資成本的大幅增加。

1.3 水田資源分布及自然條件差異較大

一是分布不均且嚴(yán)重失衡?！岸{(diào)”調(diào)減耕地?cái)?shù)據(jù)顯示，水田資源較多的地區(qū)為桂東、嘉禾和永興，分別為1.03萬畝、0.88萬畝和0.57萬畝。相比之下，個(gè)別縣市區(qū)可開水田資源不足20畝，安仁縣則完全沒有“二調(diào)”調(diào)減耕地后備資源。二是自然條件差異顯著。宜章縣已經(jīng)完成的水田開發(fā)質(zhì)量等級達(dá)到了水田5級標(biāo)準(zhǔn)，桂東、汝城、資興三縣山高坡陡，耕地后備資源均是依山靠山，地勢坡度、田塊面積、水源條件、土層厚度等難以達(dá)到開墾水田的有關(guān)技術(shù)要求，但此三縣的水田資源卻占了全市總量的41.74%。

圖3　二調(diào)調(diào)減耕地資源片塊數(shù)示意圖（單位：塊/畝）Fig.3 Two tone reduction of cultivated land resources piece diagram number(unit:plot/mu)

1.4 建設(shè)占用耕地持續(xù)走高，占補(bǔ)指標(biāo)存量不足

“十二五”期間，全市報(bào)批建設(shè)用地占用耕地3304.28公頃，年均660.86公頃，年均增速為6.28%；全市確認(rèn)耕地占補(bǔ)指標(biāo)3344.14公頃，年均668.83公頃，年均增速為13.68%；全市占補(bǔ)指標(biāo)結(jié)余不足50公頃，且各縣市區(qū)盈虧不等。結(jié)合可利用耕地后備資源情況、旱改水承諾情況、封山育林影響面積和退耕還林預(yù)期任務(wù)，在不考慮新增耕地質(zhì)量的理想情況下，全市可開水田資源將在未來5～8年內(nèi)全部使用完畢，可開旱土資源也將在未來15～20年內(nèi)全部使用完畢。

1.5 地方政府重視不夠，相關(guān)部門間配合不力

一是部分縣、鄉(xiāng)政府和有關(guān)部門保護(hù)耕地的意識不強(qiáng)，一方面對補(bǔ)充耕地責(zé)任及義務(wù)歸屬存在模糊認(rèn)識，另一方面也沒有較好地貫徹落實(shí)“不占或少占耕地”的基本原則。二是相關(guān)部門間協(xié)調(diào)不暢，個(gè)別部門出具可研論證拖延或是要求增加評估報(bào)告，個(gè)別縣級財(cái)政部門對項(xiàng)目資金撥付不及時(shí)、項(xiàng)目預(yù)算削減嚴(yán)重（市級項(xiàng)目預(yù)算整體下浮8%，個(gè)別縣市項(xiàng)目預(yù)算整體下浮25%）。三是部分項(xiàng)目所在地的施工環(huán)境不優(yōu)，鄉(xiāng)、村、組對群眾不合理訴求和現(xiàn)場糾紛調(diào)處不力，嚴(yán)重影響補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的實(shí)施進(jìn)度。

2　未來發(fā)展還需多管齊下

2.1 強(qiáng)化規(guī)劃計(jì)劃管理，嚴(yán)格控制建設(shè)占用優(yōu)質(zhì)耕地

一是強(qiáng)化土地利用規(guī)劃整體管控和引導(dǎo)作用。在新編土地利用規(guī)劃時(shí)加強(qiáng)耕地保護(hù)力度和責(zé)任，從布局上控制允許建設(shè)區(qū)占用耕地；在參與有關(guān)部門用地選址時(shí)，引導(dǎo)建設(shè)項(xiàng)目不占或少占耕地；在土地預(yù)審環(huán)節(jié)嚴(yán)格把關(guān)，核減不合理的耕地占用需求。通過嚴(yán)格把關(guān)，2015年全市節(jié)約10%的耕地占用計(jì)劃，核減不合理用地需求43.18公頃，其中耕地占用16.52公頃。二是引導(dǎo)規(guī)范村民個(gè)人建房。在編制村民建房規(guī)劃時(shí)不占或少占耕地，大力推動農(nóng)村空心村改造和農(nóng)村集體建設(shè)用地整治，引導(dǎo)村民在“空心村”原址上進(jìn)行個(gè)人建房，建立宅基地有償退出機(jī)制等。結(jié)合增減掛鉤實(shí)施進(jìn)展，全市可改造、騰退農(nóng)村建設(shè)用地面積1734.21公頃，可復(fù)墾農(nóng)用地1677.56公頃，耕地647.64公頃。預(yù)計(jì)可抵補(bǔ)3～5年的農(nóng)用地占用及耕地占補(bǔ)指標(biāo)需求。

2.2 引導(dǎo)和鼓勵社會資本參與優(yōu)質(zhì)耕地開發(fā)

一是引導(dǎo)社會資本參與耕地開發(fā)。在遵循現(xiàn)有規(guī)范的基礎(chǔ)上，從資金源頭推進(jìn)補(bǔ)充耕地指標(biāo)的供給側(cè)改革。盡快確定社會投資耕地開發(fā)的模式路徑，優(yōu)化社會投資耕地開發(fā)的回購程序，充分發(fā)揮社會資本靈活、簡潔與高效的優(yōu)勢，調(diào)動社會力量規(guī)范有序地參與耕地開發(fā)。近三年來，全市已有近80%的土地開發(fā)項(xiàng)目選址立項(xiàng)前期工作由土地流轉(zhuǎn)承包人主導(dǎo)完成，且有65%以上選址立項(xiàng)資源并非來源于耕地后備資源數(shù)據(jù)庫，社會力量的參與潛能巨大。二是耕地開發(fā)做小成大?；谌袃?yōu)質(zhì)耕地后備資源少、單片面積小、地理分布散的現(xiàn)實(shí)條件，大規(guī)模、集中連片的耕地開發(fā)已成無米之炊。應(yīng)以耕地后備資源最大化利用為中心目標(biāo)，重點(diǎn)關(guān)注零散、細(xì)碎耕地后備資源的開發(fā)和利用，重點(diǎn)探索小塊資源非機(jī)械化施工的施工標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收辦法。臨武縣率先采取了整鄉(xiāng)、整村推進(jìn)模式：臨武縣香花鎮(zhèn)新甘村等15個(gè)村土地開發(fā)項(xiàng)目，選址立項(xiàng)面積111.6公頃，預(yù)計(jì)新增水田23.33公頃、旱土88.24公頃，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)優(yōu)質(zhì)耕地后備資源使用率達(dá)到100%，在緩解資源開發(fā)難度和施工單位意愿矛盾的協(xié)調(diào)方面做出了積極響應(yīng)。

2.3 大力開展耕作層剝離再利用，著力提高新開耕地質(zhì)量

耕作層是農(nóng)作物賴以生存的基礎(chǔ)，是糧食綜合生產(chǎn)能力的根本，是不可再生資源，必須加以保護(hù)和利用。大力推進(jìn)耕作層剝離利用已是全國耕地保護(hù)工作的發(fā)展方向和趨勢。一是總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、破解難題。必須總結(jié)利用“時(shí)間對應(yīng)、空間不遠(yuǎn)、承包利用”的蘇仙區(qū)耕作層剝離利用試點(diǎn)項(xiàng)目成功經(jīng)驗(yàn)，探討解決財(cái)政投入過大、剝離與利用難以銜接、無固定標(biāo)準(zhǔn)等突出問題，加大耕作層剝離利用創(chuàng)新和推進(jìn)力度。二是倒逼先行。安仁縣、北湖區(qū)等水田開發(fā)資源空白縣必須走在全市前列，新開水田項(xiàng)目要強(qiáng)力推行耕作層剝離再利用，努力現(xiàn)實(shí)優(yōu)質(zhì)耕地的地理空間轉(zhuǎn)移和換位。

2.4 探索土地整治增加耕地用于占補(bǔ)平衡的方式方法

土地整治增加耕地用于耕地占補(bǔ)平衡，重點(diǎn)在于關(guān)注現(xiàn)有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田或糧食主產(chǎn)區(qū)周邊，將現(xiàn)有優(yōu)質(zhì)耕地交界、邊緣或臨近的可利用資源開發(fā)為耕地占補(bǔ)指標(biāo)。其相對選點(diǎn)集中開發(fā)有著天然優(yōu)勢：一是地點(diǎn)臨近優(yōu)質(zhì)耕地，土壤條件、水源條件、勞動力供給均有一定保障，開發(fā)出來的耕地等級質(zhì)量也較高。二是有利于承接并進(jìn)一步擴(kuò)大當(dāng)?shù)匾延袃?yōu)質(zhì)耕地的生產(chǎn)功能，提高當(dāng)?shù)卮迕窦w組織的經(jīng)濟(jì)效益，同時(shí)也容易被當(dāng)?shù)卮迕袼邮芎驼J(rèn)可。三是目標(biāo)定位明確，可開發(fā)規(guī)模、質(zhì)量等容易被獲取和掌握。四是工程布置較為單一，資金規(guī)模量能夠控制在可以接受的范圍內(nèi)。據(jù)估算，全市優(yōu)質(zhì)耕地交界、邊緣或臨近的可利用資源在2000公頃上下。土地整治增加耕地用于占補(bǔ)平衡如能突破政策瓶頸，必將為當(dāng)前緊缺的優(yōu)質(zhì)耕地指標(biāo)儲備注入一針強(qiáng)心劑。

2.5 加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)和部門協(xié)調(diào)

一是各級國土資源部門要主動向當(dāng)?shù)攸h委、政府匯報(bào)占補(bǔ)平衡政策的新變化、新要求，闡明面臨的主要困難并提出可行的解決辦法，為爭取領(lǐng)導(dǎo)重視和決策提供充分的依據(jù)。二是各級黨委、政府要堅(jiān)決貫徹落實(shí)黨中央國務(wù)院落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度要求，要為占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)提供組織保障、財(cái)力保障。三是相關(guān)部門要站在政府的高度，摒棄部門利益，為占補(bǔ)平衡項(xiàng)目提供大力支持。四是項(xiàng)目所在地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組要做好群眾工作和相關(guān)協(xié)調(diào)工作，營造良好的施工環(huán)境，確保土地開發(fā)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

The Dilemma and Countermeasures of the Cultivated Land Requisition Compensation Balance in Chenzhou

Zeng Xiaoxu,Ou Yangzhong,He Bin
(Chenzhou Bureau Land and Resources,Chenzhou Hunan 423000)

Abstract:Chenzhou City locates on hill area,which aggravates the difficult of farmland balance besides the reason of high speed development.The lack of farmland reserve resources,none of the highquality resource,the big-gap among nature conditions and no seriously take from government are the problems which keep the farmland balance work at bay.The only way-out must gain the leader’s support firstly,and take useful methods like enforce the planning management,encourage the participation of social fund,advance peel-off and re-utilize the plough layer of farmland,study on boundary-exploit etc..

Key Words:farmland balance;problems;strategy

收稿日期：2016-1-11；改回日期：2016-3-7。

*第一作者簡介曾曉旭，男 ，現(xiàn)任郴州市國土資源局副局長，黨組成員 。

文章編號：1672-5603（2016）01-059-3

中圖分類號：F301.21

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A