中美食品安全應急管理體系對比分析

任建超，韓青(中國農業大學經濟管理學院，北京　100083)

?

中美食品安全應急管理體系對比分析

任建超，韓青
(中國農業大學經濟管理學院，北京100083)

摘要:從應急管理體系的建設與完善、食品安全應急管理體系部門設置、應急管理體系運行機制等角度對中國和美國的食品安全應急管理體系進行了對比分析，并提出了完善我國食品安全突發事件應急管理體系的三點建議。

關鍵詞:食品安全;應急管理體系;對比分析

過去十余年，我國食品行業總產值從2000年8 434億元增加到2014年近12萬億元，年均增長率超過20%，然而，食品安全監管體系的改革速度滯后于食品產業的發展，導致近年來食品安全問題持續發生。構建與完善“一案三制”為主體框架的食品安全應急管理體系，提高應急管理水平成為實現食品安全管理的關鍵內容。本文從應急管理體系的形成與完善、食品安全應急管理部門及其職能設置、應急管理體系運行機制等角度對中美兩國的食品安全應急管理體系進行對比分析，提出完善我國食品安全突發事件應急管理體系的建議。

1　中美應急管理體系的形成與完善

1.1中國應急管理體系概況

作為一項完整的社會系統工程，我國應急管理體系建設始于2003年抗擊非典的經驗和教訓。非典事件結束后，國務院辦公廳成立了應急預案工作小組，負責部署全國應急體系建設。2005年底制定的《國家突發公共事件總體應急預案》要求各級政府各個部門制定相應預案，標志著我國政府把應急管理納入常規管理的開始。根據總預案規劃，我國應急預案體系包括總體預案、專項預案、部門預案、地方預案、企事業單位預案和大型活動預案。

2005年末，國務院辦公廳成立“國務院應急管理辦公室”和“應急管理專家組”。應急管理辦公室負責履行值守應急、信息匯總和綜合協調職責，發揮運轉樞紐;專家組為應急管理工作提供決策建議，必要時參加突發公共事件的應急處置。2006年，國務院辦公廳首次公開發布了對當年突發公共事件應對工作的分析評估，全國31個省區市成立的省級應急管理領導機構負責應對本行政區域內各類突發公共事件。這一系列改革措施推動了應急管理專項機構和辦事機構協調聯動工作機制的形成。2006年8月，黨的十六屆六中全會正式提出按照“一案三制”的總體要求建設應急管理體系，形成“統一指揮、反應靈敏、協調有序、運轉高效的應急管理機制”。會議提出“按照預防與應急并重、常態與非常態結合”的原則，“建立統一高效的應急信息平臺，建設精干實用的專業應急救援隊伍，健全應急預案體系，完善應急管理法律法規，加強應急管理宣傳教育，提高公眾參與和自救能力”，這標志著我國應急管理體系框架理念的正式形成。

1.2美國應急管理體系概況

20世紀30年代起，美國政府開始設置針對不同突發事件的應急管理職能部門，隨著管理對象范圍的擴大，應急管理指揮越發分散造成的弊端日趨顯現。1979年，新成立的聯邦應急管理局集中了所有應急管理職能，承擔突發公共事件應急管理協調與決策，并直接向總統報告［1-3］。“9·11”事件后，聯邦應急管理局隨同其他22個聯邦機構國土安全部，負責指揮協調特大災害的應急管理工作。2006年的“卡特里娜”颶風對美國應急管理構成了嚴峻挑戰，促成了美國應急管理體系及國家安全戰略的調整，聯邦應急管理局根據《后“卡特里娜”應急管理改革法》進行了重組［4］。

目前，美國已經形成了聯邦、州、縣、市、社區5個層級的應急管理與響應機構，當下級政府的應急能力和資源不足時，可以向上一級政府申請提供支持。大部分突發公共事件主要是由國土安全部配合各州城市應急執行系統共同應對，一般突發公共事件由各州專業部門和城市應急系統完成，重特大災害的救援經費主要來自于聯邦應急管理局負責管理的“總統災害救助基金”。

美國應急管理實行統一管理、屬地為主、分級響應和標準運行。突發事件發生時，首先會根據發生規模和強度進行分級別響應，以便于應急資源的有效利用。同時，無論事件規模多大，涉及范圍多廣，應急響應的指揮任務都是由事發地政府承擔，包括聯邦政府在內的各級上級政府只負責援助和協調，不負責指揮，一律由統一調度指揮，平時演練、培訓、演戲及物質和技術保障也由各級政府應急管理部門負責。

2　中美食品安全應急管理體系對比分析

2.1我國食品安全應急管理體系

2004年國務院發布了《關于進一步加強食品安全監管工作的決定》，提出按照一個監管環節由一個部門監管的分工原則，采取分段監管為主、品種監管為輔的食品安全監管方式，將食品安全監管分為初級農產品生產、食品生產加工、食品流通、餐飲業和食堂等消費等4個環節，分別由農業、質檢、工商、衛生等4個部門實施［2］。2013年的新一輪食品安全監管體制改革，在整體上促進了食品安全管理事務綜合管理和協調能力的提升。大部門體制改革背景下，國家食品藥品監督管理總局的成立結束了九龍治水的食品監管局面，明確了由食品藥品監督管理總局負責食品生產經營實施監督管理和食品安全綜合協調的職能。

自2008年三聚氰胺事件以來，我國食品安全監管展開了一系列全方位改革，其中包括制定更嚴格的食品安全法律法規、修訂食品安全法、改革食品安全監管機構、加強行業監管、增加抽檢頻率和加大懲罰力度等。2013年的新組建的國家食品藥品監督管理總局在職能上取代了國務院食品安全委員會辦公室、國家食品藥品監督管理局質檢總局在生產環節食品安全監督管理職能和工商總局在流通環節食品安全監督管理的職能，并負責對生產、流通、消費環節的食品安全和藥品的安全性、有效性實施統一監督管理等，并形成了如圖1所示的食品安全管理體系。

2.2美國食品安全應急管理體系及配套措施

美國食品安全應急管理職能主要是由農業部下屬的食品安全檢驗局(FSIS)和健康與人類服務部下屬食品藥品監督管理局(FDA)負責。FSIS主要負責對所管理的肉、禽類和蛋制品采取“食品防衛計劃”，避免受到人為蓄意污染造成的食品事故，它強調對實體環境、人員和作業安全的額外關注。FDA負責除肉類、家禽及蛋類食品的其他種類的食品安全，致力于減少食源性疾病。

圖1　 2013年改革后的食品安全管理體系

2.2.1農業部食品安全檢驗局作為國家安全戰略的重要組成部分，食品安全應急管理被納入美國國家事故管理系統。FSIS與國土安全部、疾病預防與控制中心、食品藥品監督管理局、紅十字協會、食品與營養服務局等政府部門以及私人組織合作，確保快速有效地應對食品突發事件，其中包括對食品供應的攻擊、重大疾病危機以及其他影響國家食品基礎設施的災害。食品安全應急管理及日常演習所涉及的法規及組織機構包括:國家規劃框架、國家響應框架、ESF-11、FSIS 5 500.2號指令、重大事故應急響應、全國突發事件管理系統、農業部其他部門、應急響應模板、食品應急網絡(Food Emergency Response Network，FERN)等。FSIS聯合其他聯邦機構制定的《糧食和農業突發事件應急辦法》被列為國家響應框架(National Response Framework，NRF)的第11個緊急支持功能附錄。根據ESF-11的規定，一旦發生全國性食品安全突發事件，食品安全檢驗局將通過應急響應協助州政府和地方當局確保肉類，禽類和加工蛋制品的供給安全。作為國家事故管理體系中的一個部門，FSIS還負責對不同崗位的工作人員進行全國突發事件管理系統和突發事件指揮系統培訓。FSIS 5 500.2號指令概括了應對蓄意或無意等原因造成的重大食品事故和緊急情況的響應方案，該指令確立了應急管理委員會(Emergency Management Committee)的突發事件應對原則，并符合國家事故管理系統和突發事件指揮系統的要求。其中，應急管理委員會由高級成員機構組成，可以根據事件指揮系統(ICS)確立的原則時刻準備應對所有突發事件。

2.2.2食品藥品監督管理局凡是涉及FDA監管產品的突發事件和應急行動，均由危機管理辦公室(OCM)及其附屬的緊急行動辦公室(OEO)協調安排。OCM的具體職能包括制定和更新應急預案、組織部門應急演習、協調FDA相關機構參與其他部門主導的應急演習、協調FDA應急人員參加突發事件指揮系統組織的培訓、維護電子突發事件管理系統、負責緊急呼叫中心和緊急運行中心、組織協調本部門參與國際間的應急響應和情報共享。2011年8月，FDA開始運行食品安全事件爆發響應與評估協調網絡(the Coordinated Outbreak Response and Evaluation Network，CORE)，這是一個由來自于醫療、公共衛生、獸藥、環境衛生、微生物和公共政策領域的專家所組成的全日制工作組，工作組成員覆蓋疾病預防與控制中心、美國農業部、州及地方食品安全、農業監管、公共衛生和實驗室專業人員，主要負責不間斷地尋找潛在食品安全危機源、參與調查食品安全事件、指導制定預防食品安全危機的政策。CORE的成立避免了過去一旦確認發生食品安全事件，臨時成立應對小組，事件結束后小組成員各自回到原來的崗位的局面。已經成立的5個小組匯聚了來自FDA、聯邦政府、各州及地方機構的各種資源，集合了FDA危機管理辦公室、對外關系辦公室、食品安全與應用營養中心和獸醫中心的專家，以及來自總部及FDA各分區的監管事務辦公室、國際交流項目辦公室的員工，全職負責從調查食品安全危機信號到危機事件后的應對措施。

與FDA食品安全應急管理職能有關的要素有應急操作計劃、突發事件處理小組和全國突發事件管理系統。應急操作計劃(EOP)對緊急情況進行了定義，明確了對應急準備、應急響應和恢復工作的具體內容，應急過程中各部門的責任、風險信息交流、國家法律對FDA的具體要求、具體的應急程序和與其他相關部門的溝通流程，為FDA應對緊急情況提供了完整的框架和詳細指導。突發事件處理小組(IMG)負責處理涉及多部門合作的復雜事故，通常在FDA突發事件指揮系統下成立，由機構總部代表(例如，來自行政辦公廳、監管事務辦公室、農業部產品中心)和FDA外勤人員以及外部機構聯絡人(視情況而定)構成，人員構成符合國家事故管理系統的原則。IMG是一個可以進行協調指揮的混合結構，小組級別以事件影響范圍為依據，還可以根據需要設置一個突發事件協調員(AIC)來負責監督機構總部的事故行動預案執行，并協調FDA總部資源以應對事件。為保證FDA在國家響應框架(NRF)下有效執行部門職責，FDA把全國突發事件管理系統(NIMS)融入應急計劃、應急過程和和應急政策，并在危機管理辦公室的領導下制定不同指導方案，定期對不同成員進行符合其身份的不同培訓。

3　中美食品安全應急管理機制分析

3.1中國食品安全應急管理機制

圖2　中國食品安全應急管理流程

結合新修訂的《食品安全法》、《國家食品安全突發事件應急預案》以及2013年食品安全監管體制改革后的機構設置，我國食品安全應急管理流程可以整理如圖2所示。虛線框代表履行該職能的政府部門。我國食品安全事故應急處置階段的工作安排是實行指揮部加工作組的形式，指揮部由相關成員單位的代表組成，工作組是按照不同的職能范圍劃分。從圖2可以看出，我國已經建立了一套初步的食品安全應急管理框架。發生食品安全事件時，可以做到各部門能夠各司其職緊急應對，保證事件最終能夠得到妥善的解決。存在的主要問題包括風險交流機制不流暢和對恢復階段的重視不足等。食品安全危機環境下，消費者在短時期內需要大量食品安全信息，相比之下，食品安全事件應急處置階段的信息發布主體只有由中央宣傳部和新聞辦組成的新聞宣傳組，食藥監管總局新聞宣傳司的職能也主要是輿論引導和科普宣傳與推廣，缺乏針對食品安全應急管理中的食品安全信息披露機制。食品質量安全風險信息具有客觀性，消費者表現出的主觀風險感知往往會偏高，信息交流有助于降低消費者主觀風險感知。在食品安全應急管理中，未來仍需要逐步建立起以專家為主體的食品安全風險信息源，降低消費者對政府宣傳部門的不信任或選擇性信任。

3.2美國食品安全應急管理機制

3.2.1食品安全檢驗局應急管理機制分析FDA把食品安全應急管理分為準備和預防、檢測、應急響應和恢復等4個階段。

(1)準備和預防。為預防和應對針對其管轄的肉類、禽類和加工蛋制品的蓄意攻擊，FSIS開展食品防衛計劃調查，進行脆弱性評估，并基于評估結果制定相應策略來保護食品供給。同時，FSIS也主持一系列研究活動，通過與其他部門協調合作來完成編寫指導材料和展開食品防衛培訓項目等工作。

(2)檢測。FSIS利用消費者投訴監控系統(CCMS)、FSIS突發事件管理系統(FIMS)和進口警報追蹤系統(IATS)進行食品安全風險監測，通過自有科研實驗室自主監測和檢測故意污染行為，并通過食品應急響應網絡(FERN)和電子實驗室交換網絡(eLEXNET)與其他FERN成員快速分享包括測試結果在內的各種信息。此外，FSIS還通過一系列檢測活動保證及時準確發現潛在食品污染問題:①在海關和邊境保護進口安全商業定位分析中心(CTAC)派駐代表，協助制定檢測策略和操作預案;②聘請22個進口監測聯絡員負責監督進口食品的食物防衛工作，并協同海關與邊境保護局加強聯系，檢測地點涵蓋入境港口、邊境入口和環美國商業圈;③隨機檢測被確定為重點關注對象的危險主體所生產的加工品;④開發可以快速識別、響應和跟蹤重大食品安全突發事件的系統以及評估公共衛生檢測數據的預測模型;⑤FSIS外駐人員對駐地食物防衛機構進行核查，識別可能存在的管理漏洞并對管理人員給出建議。

(3)應急響應。為了達到食品安全應急管理的要求，FSIS在體制、機制和法制上不斷調整，其中包括:①制定、啟用和檢驗應急預案，并保證每年至少更新一次。②與全國農業部門協會(NASDA)、FDA和國土安全部(DHS)制定區域性應急預案統一模板，確保聯邦政府和州政府之間的應急響應措施更為協調;③與州和地方政府機構以及行業組織聯合演習，確保各方主體在食品供應出現故意摻假事件時做出協調一致的反應;④按照國家應急預案模式制訂FSIS應急行動方案并提供應急響應聯絡方式，組織相關人員參加全國突發事件管理系統和突發事件指揮系統的培訓;⑤與其他聯邦機構共同制定《糧食和農業突發事件應急辦法》，協助州和地方政府確保肉類、禽類和加工蛋制品的供給安全。

在食品安全事件應急響應中，FSIS有權隨時召集由高級別機構成員構成的數據整合與食品保護辦公室(Office of Data Integration and Food Protection)和FSIS應急管理委員會(EMC)，還可以通過FERN網絡訪問其他聯邦和州食品檢測實驗室，處理任何可能超過其處理能力的事情，并能通過FIMS快速識別、響應和跟蹤FSIS對涉及肉類、禽類和加工蛋制品的重大事故響應以及其他影響FSIS監管產品的大型緊急事件。

(4)恢復。FSIS制定的《處置和排除污染指南》對受污染產品妥善處理和生產設備凈化提出了具體衛生要求，并給出了各級聯邦政府部門在糧食和農業無害化處置的角色和職責。在恢復過程中，5500.4號指令對食品安全檢驗局、食品和藥物管理局和環境保護署(EPA)共同組成的事后恢復工作提供指導，明確不同工作人員的角色和職責。FERN協助和協調事故分析，為恐怖襲擊造成的糧食供應恢復提供實驗室支持，促進公眾的食品安全信心恢復。

圖3　 FDA協調應急管理響應與評價系統(CORE體系)

3.2.2食品藥品監督管理局應急管理機制分析由FDA主導成立的響應與評估協調網絡(CORE)把食品安全疫情應對工作分為3個階段:發現危機信號、采取應急響應措施和預防下次危機發生。目前已經成立了1個信號與檢測小組、3個應急響應小組和1個危機事后小組。信號與檢測小組通過檢測食品安全危機早期信號預防食源性疾病擴散，應急響應小組負責控制和阻止危機爆發，危機事后小組通過研究危機案例避免同類事件的再次發生。每個小組負責一個危機特定階段，核心專家組的工作范圍涵蓋所有小組活動，并負責小組內部以及與外部機構的溝通協調。FDA監管產品一旦出現安全危機，所有與此相關的信息都將迅速被傳遞至其中一個應急響應小組，并按照如圖3所示的機制開始有條不紊的運行。一旦食品安全事件結束，應急響應小組將從合作對象那里得到反饋，應急管理事后處置小組也將經驗應用到CORE的調整與完善中，避免和應對未來同類事件的發生。CORE系統在應對食品安全事件的過程中不斷演變，為應對食源性危機提供了敏捷、靈活的設計。

4　經驗啟示

對比分析中美食品安全應急管理體系，我國的應急管理體系還存在很多繼續完善改進的地方，主要包括以下幾個方面。

4.1提高應急預案的可操作性和時效性

定期更新的《應急操作計劃》、《全國應對框架》以及不斷更新的CORE系統等體現了美國食品安全應急管理的轉變。我國《國家食品安全事故應急預案》自從2011年修訂之后再沒有更新過，許多內容與實際情況不符，缺乏對不同組織機構之間的協調安排，在某種程度上失去了應急預案的作用。另外，中央層面的應急管理預案缺乏可操作性的詳細指導，導致地方政府敷衍了事，上千地方食品安全事故應急預案良莠不齊，無法在關鍵時刻發揮作用。

4.2完善食品安全事故應急管理法規體系

我國采取以專項預案為主的應急管理體系，尚未建成統一的食品安全管理信息化平臺，也未形成食品質量安全應急管理體系，應急管理工作主要還停留在成立臨時小組的階段。未來需要把食品安全上升到國家安全的高度，在《突發事件應對法》的基礎上逐步形成法規、預案、條例等構成的食品安全事故應急管理法規規章體系，增加應急管理的可操作性和科學性，把應急管理經驗總結上升為制度和程序，把食品安全突發事件應對方案與其他突發事件應對系統相互銜接。

4.3加強食品安全應急管理配套措施建設和應急演練

我國食品安全應急法律體系缺乏量化和具體的實施細則，可操作性不強。《國家食品安全事故應急預案》規定了行政機關在應對突發事件的過程中采取的措施應該與突發事件的性質、影響范圍和危害程度相匹配，但是對事故的性質、程度和范圍并沒有給出準確定義。未來仍需要通過加強演練和對經驗教訓進行總結，對現有法規及其配套規定和實施細則進行補充完善，強化管理配套措施在食品安全應急管理中的作用。

參考文獻

［1］高小平.中國特色應急管理體系建設的成就和發展［J］．中國行政管理，2008，11:18-24．

［2］食品伙伴網.國務院關于進一步加強食品安全工作的決定［EB/OL］．http: / /www.foodmate.net/law/shipin/1633 32.html．

［3］閃淳昌，等.美國應急管理機制建設的發展過程及對我國的啟示［J］．中國行政管理，2010，8:100-105．

［4］苗崇剛，等.美國應急管理體系的近期發展［J］．防災博覽，2009，4:20-31．

［5］高原.國外應急管理體系的發展綜述［J］．科技資訊，2010，32:245．

［6］張冰妍，孟濤．新體制下食品安全應急管理路徑研究［J］．中國食物與營養，2015，21(10) :16-20．

(責任編輯李婷婷)

Comparative Analysis on Food Safety Emergency Management System Between China and U.S.

REN Jian-chao，HAN Qing
(College of Economics and Management，China Agricultural University，Beijing 100083，China)

Abstract:Comparative study was carried out on the food safety emergency management system between U.S.and China from the aspects of construction and improvement of the process of emergency management system，food safety emergency management agency setting，operational mechanism of emergency management system，respectively.Three suggestions were put forward to improve China's food safety emergency management system．

Keywords:food safety; emergency management system; comparative analysis

通訊作者:韓青(1972—)，女，博士，教授，研究方向:農業市場與政策。

作者簡介:任建超(1988—)，男，在讀博士研究生，研究方向:農產品質量安全管理、消費經濟。

基金項目:北京市自然科學基金項目(項目編號: 9152012) ;中國農業大學基本科研業務費專項基金項目;生豬產業技術體系北京市創新團隊產業經濟研究項目。