重大決策社會穩定風險評估路徑的優化：公眾參與環節的再思考

張 樂, 童 星

(1.山東大學 法學院，山東 威海 264209； 2.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093)

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重大決策社會穩定風險評估路徑的優化：公眾參與環節的再思考

張 樂1, 童 星2

(1.山東大學 法學院，山東 威海 264209； 2.南京大學 政府管理學院，江蘇 南京 210093)

當前重大決策社會穩定風險評估的路徑存在著評估目標設定狹隘、評估參與的知識壁壘和評估形式主義等弊端。有必要借鑒協商民主的理論分析框架為優化“穩評”的路徑提供指導，構建一個理想型的“穩評”公眾參與流程。通過前期準備、預備工作坊、公開討論、焦點討論和報告回應等五個環節細化公眾參與“穩評”的方法，運用多次政策辯論與循環的過程，達到意見表述、立場闡明、彌合分歧并最終形成有效共識的評估目標。這一理想模型的實際應用會受到公眾能力、民主決策成本、政治文化路徑依賴以及民粹主義的強大張力等因素的影響，需要實務部門在實踐中不斷檢驗和反饋，才能更為有效地為“穩評”工作服務。

重大決策； 社會穩定風險評估； 公眾參與； 評估路徑

一、 引 言

很多地方將重大決策社會穩定風險評估(以下簡稱“穩評”)當作一個流程使用。在技術路徑的選擇上分為兩類，即無公眾參與的專業決斷的內部評估和公眾象征性參與的形式主義評估。這兩種路徑雖然都重視穩定風險評估的程序性，但評估結論未必能起到風險預警和防范的作用。多數情況下，一旦評估結論不利于決策實施，評估報告要么被束之高閣，要么對評估結論做技術性處理，試圖避免評而不用的尷尬。凡此種種都讓原本應該具有源頭風險治理功能的“穩評”失去了本真。“穩評”出現的問題歸結起來就是某些地方主管機構把“穩評”的流程和步驟簡單化了。盡管“穩評”屬于以增進政策接受性為主要目標的公民參與行動[1]74，但是評估什么、誰來評估、如何評估、結論怎么用等環節，與重大決策的醞釀、討論和出臺的過程卻又是相輔相成的。與其單純地把“穩評”當作民意的收集工具來用，不如在“穩評”路徑上多一些思考和優化，將其做得更扎實，把增加“穩評”的合法性與提高決策的正確性結合起來，或許可以走出當前“穩評”所面臨的困境。

面對越演越烈的鄰避沖突危機，有研究者指出，多元協商對于化解鄰避風險沖突具有重要價值，有助于破除“精英-專家”的決策壟斷地位，克服有限理性缺陷；有助于實現決策過程的開放，提高公眾的參與權和知情權；有助于提高決策的合法性，形成各方能夠接受的解決方案[2-3]。采取制度化的方式，將公眾參與納入到鄰避設施的選址和建設決策過程中，通過建立開放的協商對話機制，提高決策質量等建議也成為眾多研究者的共識[4-7]。落實上述建議需要政府進一步轉換管理思路，大力培育公民組織，進行公民參與能力建設[8-10]。在具體方法上，有研究認為建設一個決策輿論支持系統可以拓展公眾參與鄰避決策的渠道，在風險管控、民意監督和民智集納方面發揮基礎性作用[11]；有研究從知曉、解釋、評估、解碼、行動幾個維度構建了新公民參與的框架[12]；有研究從決策時機前置和確定合適的參與度兩方面提出優化決策參與的模式[13]；有研究認為協商式民意調查是鄰避設施選址決策中的重要環節[14]。

按照重大決策科學化、民主化的要求完善“穩評”機制，將“穩評”與決策過程緊密結合的關鍵在于提升公眾參與的實效。公眾參與可以增強“穩評”的公正性、提高“穩評”的科學性、實現“穩評”的民主化，增強評估的真實性、有效性[15]。還有的研究主張責任主體與執行主體分離，建立利益相關者與執行主體的信息互動協調的公民參與長效機制[16]；或構建了“穩評”公眾參與意愿影響因素的概念模型，驗證了行為態度、主觀規范、自我效能感、控制力對公眾參與意愿的顯著影響，為切實改善“穩評”公眾參與路徑提供了現實依據[17]。所有這些研究從理論視角和案例分析層面廓清了公眾參與在化解鄰避沖突中的重要作用，提出了在鄰避設施決策階段進行公眾參與的大體方向和目標。在此基礎上，本文重點討論“穩評”公眾參與的細化路徑與方式方法，在協商民主和理性共識理論的指導下建構風險評估論證的理想類型，以期為重大決策的“穩評”路徑優化提供有益的參考。

二、 “穩評”的一般路徑與參與困境

目前國內“穩評”通常采用的路徑如圖1所示。該流程大體分為三個階段：前期準備、中段實施和后期監督。在第一階段，評估什么、誰來組織、誰來參與是核心問題；在第二階段，如何實施、如何分析、如何定論是關鍵環節；在第三階段，誰來決策、誰來落實、誰來監督則更為重要。“穩評”流程環環相扣，其中任何一個環節出了問題都會影響到整體的評估質量和評估效益。[18-19]

圖1 “穩評”一般流程

“穩評”根據評估事項內容的不同可分為固定資產投資類項目評估和重大政策評估。限于篇幅，本文只討論項目類評估。鄰避設施決策屬于重大固定資產投資項目，從項目規劃到建設直至投產運行全過程都有可能蘊含社會穩定風險，所以各地都極為重視鄰避設施的“穩評”，并在“穩評”流程“設計”上日趨成熟。但在具體“實施”的路徑上尤其是公眾參與環節上卻還存在以下的漏洞和缺陷。

(一)目標狹隘與公眾參與被操縱

許多“穩評”文件將公眾參與的目標表述為“通過評估收集公眾的意見，同時積極開展風險教育與溝通工作，提高公眾對決策的接受度”。這類目標政治上正確，現實中也確實需要通過評估過程改變公眾的認知，提高社會整體對某些鄰避設施的接受度。但該目標設定背后隱含著這樣一個假設：廣大公眾不具備鄰避議題的相關知識，需要專家教育，公眾可以通過參與“穩評”去學習法定程序，進而提出理性有深度的建議。然而，這個假定與真實世界相去甚遠。居高臨下地教育公眾似乎只是政府和廠商的一廂情愿。盡管有國家公關為PX正名，但各地接連出現的反PX抗議事件說明，僅把“馴化公眾”作為開展“穩評”的主要目標并不會出現政府所期待的穩定。既然政府在“穩評”中設置公眾參與環節的動機是馴化公眾，讓公眾認可并接受鄰避設施，這就注定了當前的“穩評”路徑不得不遵照政府意愿開展工作，公眾參與行動的發動、議題內容的選擇、參與者的挑選以及程序規劃等關鍵權力都在政府主辦者手中，他們可以策略性地排除或者納入特定的利益群體。故而，各地“穩評”中不乏各種徒有虛名、被操縱了的“公眾參與”，表面上看取得了民意的支持，實際上卻掩蓋了公眾的不滿與合理訴求。

(二)知識壁壘與公眾參與受限制

誠然，討論鄰避設施技術問題需要必要的專業素養，而多數公眾并不具備。要求公眾在參與中扮演專家類智慧型的角色，既不現實也無可能。在實際的“穩評”公眾參與過程中，政府和廠商會舉辦聽證會、說明會，期間也有問答互動環節，但是整體的信息傳播是單向線性為主，科技理性知識占據權威位置，技術官僚會有意識地引導公眾把討論問辯限定在科學理性的框架內，目的無非是增加公眾的舉證困難，讓其知難而退。盡管專家也深知相關科技及其衍生出來的風險問題很多尚沒有定論，但在面對公眾溝通互動時他們很少言明。結果，公眾少有能力挑戰專家，更無力質疑科學的前提和預設。當然，這不是說公眾完全處于被動的地位，有時知識的鴻溝也表現為本地居民對地方性知識的先天優勢，專家由于缺乏、忽略那些田野經驗或是對鄉土知識的天然的偏見，往往在與公眾互動時陷入另一種形式的“知識困乏”僵局。現實情況是，政府以理曉大義，要求部分居民顧全大局，自身卻不傾聽基層訴求，沒有讓居民信服的理由；而公眾則存在情緒化的發泄抵制行動，使得臨時舉辦的“懇談會”討論失焦，理性對話的渠道被阻斷，主動的反思與制度性建設更無從談起。無效的風險溝通恰恰是因為參與各方的對話沒有建立相關知識的反思性檢驗的基礎上，天然亦或人為的鴻溝和壁壘讓理解和溝通困難重重。誤解反而增加，公眾的反對聲音更為高漲，“穩評”的結論自然不會令人滿意。

(三)權力宰制與公眾參與走形式

政治權力和行政干預對“穩評”的影響無處不在，畢竟堅持黨委領導和政府主導是中國各項社會主義事業的基本原則，而且“穩評”本身就充滿政治意味。但在實際操作中若一味強調政治意識、政治方法和政治效果，卻不一定能解決好復雜的鄰避沖突，甚至會適得其反，帶來更為嚴重的不穩定。“穩評”工作中的權力路徑依賴有多種形式，形式主義就是其中突出的表現。如有些地方政府的鄰避設施開發計劃前期全無公眾參與，卻突然公示決策結果，公眾對體制內的決策影響力幾乎為零；各地的“穩評”文件都規定將公眾意見納入評估報告，但卻沒有規定如何收集有代表性的意見、怎么界定所謂的合理化意見等細節，這為權力的暗箱操作大開方便之門；各地都為一張精致又美觀的“穩評”“流程圖”而費盡心思，可惜這些流程因為過分注重“標準化和規范化”而使得操作程序彈性不足、透明化缺失，具體部門在實施的時候都想盡快走完流程，缺少往復和反饋。由于權力的傲慢，政府、廠商關于鄰避設施決策的聽證會很少考慮參與者的方便性(會議地點設在遠離原住民的城區政府辦公樓)、信息傳遞的可及性(公開的信息里充滿科學數據和專業術語，超出居民的生活經驗和理解程度)，散發的宣傳單形式簡單、內容枯燥、傾向單一(鼓吹鄰避設施的好處，對設施風險閉口不談，不能為居民提供做出理性判斷的充足材料)。權力宰制下的評估結果及其使用也帶有形式化色彩，一些結果為了迎合政府“快審速建”的要求而人為降低評估風險等級，或者對風險等級高的那些報告書束之高閣、存而不用，沒有法律約束力的“穩評”結論往往起不到風險預警的作用。

三、 “穩評”路徑優化的理論基礎與理想模型

鄰避設施決策“穩評”的目標在于化解矛盾，解開困擾各方的鄰避死結，而實現這個目標，需要在評估路徑優化上下功夫。解決上述“穩評”面臨的種種困境不僅需要工作方法上的改進，更應將“穩評”操作建立在扎實的理論思考基礎之上，積極從民主協商、政治賦權、公民參與等多視角汲取靈感，建構一個“穩評”路徑優化的理想模型。

(一)相關的理論基礎

1. 民主決策的理論視角

表面上看，以往的很多鄰避設施決策都是政府“獨斷”，更有輿論聲稱這些設施依然是某些政府官員“拍腦袋”決定的。事實并非如此，在中國民主政治、依法行政已成為不可阻擋的時代趨勢下，關涉國計民生的重大決策大都經過了“充分”的征詢意見和“科學”的論證，只不過這些決策程序有其非常明顯的范圍限定，本質上屬于精英民主類型。重大鄰避設施是投資巨大的固定資產項目，各地黨委政府在做出決定前都會程序性地征詢職能部門和相關專家的意見，并在所屬“人大或常委會”會議上進行討論和表決。通常認為，政治精英和技術精英是“人民的公仆與智囊”，代表著民意，可以更好地了解公眾的偏好并集中表達偏好，所以這些民主程序可以保證決策的科學化。但是，不斷高漲的鄰避沖突證明普通公眾對此并不“買賬”，決策意見代表性不強、意見征求的深度廣度不夠等問題備受公眾詬病。這說明，決策僅有科學性并不能確保其符合公眾利益，還要發揮民眾、特別是利益相關群體參與決策過程的積極性，通過決策民主化實現決策民主性[20]114。重大決策“穩評”機制特別規定公眾意見征詢后若多數群眾不滿意就“一票否決”，即試圖用“多數決定原則”來修復精英民主程序的瑕疵。

讓更多的人參與決策并發表意見的方式似乎給“穩評”的順利開展帶來了希望。孔多塞認為“三個臭皮匠頂個諸葛亮”，他的“參與大數定理”給出了樂觀的預期。如果假定專家是在決策時犯錯誤較少的人，那么只要參與決策的缺乏專業知識的公眾的犯錯概率低于0.5，也就是說只要議題被慎重選擇和討論，那么公眾參與決策的質量不會輸于專家決策[21]2-3。單純從“排誤”的效果看，參與式民主決策具有明顯的正功能。但擴大參與人數就能保證做出正確的選擇嗎？布坎南和圖洛克在《同意的計算》中詳細分析了投票最優規則的選擇問題，指出擴大公眾參與可以降低外部成本*決策的外部成本是指集體權力在違背個人意愿或者利益的情況下，做出具有強制力的決定。如，一棟居民樓處于某種原因需要加收物業費1 000元，均攤到每戶頭上時100元。在采用民主的多數決程序下，只要過半數的住戶同意，就可以全額收取每戶100元的新增費用，對于那些反對的少數住戶而言，這100元就是決策產生的外部成本。當然，如果采取全體一致同意的決策原則，那么只要有一戶居民反對，這個增加費用的方案就無法通過，對于每一戶居民而言該決策的外部成本是最小化的。，達成一個沒有人被迫接受對自己有害的政策且集體福祉最大化的理想狀態。這里隱含著民主治理的“共識統治”的意義，也是公眾參與正當性的主要來源。但盲目擴大參與人數也會帶來決策成本的升高，參與人越多，其成本就越高，最后導致根本無法達成一致。因此，需要計算出一個外部成本與決策成本都達到最佳的合理參與人數來平衡兩個成本[22]202-204。

20世紀以降，公眾日益多元的社會訴求和分享決策權力的實質性參與的呼聲越來越高，一種更為有效的協商民主(Deliberative Democracy)*協商民主還被稱之為審議民主或話語民主。政治意義上的協商追溯到古代雅典時期，但協商民主理論作為一種民主理論模式的興起卻是20世紀末的事情。第一次在學術意義上使用協商民主概念的應該是1980年約瑟夫·畢塞特在《協商民主：共和政府的多數原則》一文中首次使用“協商民主”一詞。羅爾斯和哈貝馬斯都在自己出版的著作中提到協商民主，他們的加入使得協商民主聲勢大振。其后，大衛·米勒、詹姆斯·塔利、喬治·瓦拉德斯等人論著讓協商民主的研究更加深入，遂成為當代重要的民主理論之一。[23]形式逐步為人們所重視。作為通過各個政治力量之間互相協商機制來取得的一種民主模式，它強調社會的多元現實訴求，通過廣泛有深度的公民參與，就備受社會關注的政策達成共識[24-28]。從公共管理的視角看，既然參與人越多其決策成本就越高，管理者要做的工作就是使用各種正式非正式的制度設計有效降低民主運作的各項成本。由于精英決策多把重點放在程序的規范性上(內部形式上的合法性)，不太在意結果的“正確性”。重大決策的“穩評”想要克服其他決策形式的弊端，就得在公眾參與方式、方法和細節上費心思。“穩評”結論要達到“正確”，首先要使鄰避設施決策能增進人民的福祉，這既包括代表公共利益的鄰避設施建成滿足全社會的需求，同時也不能不顧少數利益受損且風險增大的居民的訴求，起碼這些人因設施決策而減少的福祉能得到合理彌補。其次，“穩評”中的公眾參與要比沒有參與或者虛假參與更能夠彰顯“真實”，展現設施將要帶來的風險與收益，呈現政府、廠商和居民多方訴求，顯示各方化解矛盾和減小分歧的誠意。

2. 共識達成的理論視角

如何化解矛盾、減少分歧，最終達成共識，早就成為科學和民主決策的核心問題。協商民主理論認為，參與協商恰恰是通過理性論證讓政策得以合法化的正確途徑，通過知情、理性、對話和妥協，可以提高決策的質量，更能提升公民的知識與能力[24,29]。參與協商的過程包含了各項問題分析和解決的活動，諸如社會調查、決策問題確認、備選方案的提出與評估、考慮競爭性計劃以及政策補救措施等[30]49。在此基礎上，通過參與者的理性互尊的公共對話來超越自我利益，朝向共同利益方向思考，進行自我提升和賦能的自我轉型[31]。公眾參與協商，但共識達成不會自動實現，需要一定的先決條件和制度性保障。在民主社會中，公民代表在做決定(投票)前，其各自的法律地位應該是平等的，在憲法的保障下可以自由平等地行使權利。在這個大前提下，共識的達成需要兩個必要條件：理性和互惠。

羅爾斯堅稱，享有平等地位的公民在針對公共事務進行討論時，應該遵從理性指導。在面對具有公共屬性的議題時，理性的參與者會根據自己的實際情況對政策的順序進行排列，如此一來社會上就出現了彼此多個合理的學說(觀點)，形成合理多元主義事實。在民主社會里，政策決定權由公民平等分享，正是由于合理多元主義的存在，很難形成一個單一的整體學說作為制定政策的理性基礎[32]133-138。這就迫切需要有一個機制，保證在公共議題的討論中，促使人們意識到自己提出的理由不僅自己認為合理，同時預期別人也能認為合理才行。如何判斷公開討論是理性的討論呢？羅爾斯給出了幾條標準：其一是政府、廠商或公民的論述是否以社會中某些共識的價值原則作為基礎。其二，各方在為自己的觀點辯護時是否向對方提供理由。其三，各方在擁護某個政策理由時是否也考慮到該理由對其他受影響的人或組織來說也是合理的。其四，各方在論辯時是否遵守了沒有爭議的推斷原則和證據法則[32]206-208。

公眾參與決策的協商過程中各方提出的理性論斷要經得起檢驗，還得堅持互惠性(reciprocity)。所謂互惠，簡單的講就是參與公共事務決策的各方使用相互體察或同理心的態度進行對話。為達共識而采取的溝通行動需要首先超越自我，共識的達成是在溝通各方相互尊重之下，所認可的、經得起批判的有效宣稱[33]。參與協商的各方必須跳出狹隘的利益，其所提出的理由才能為他人信服[26]86-92。彼此證立，產生理解與立場的改變就是互惠。可見，互惠是一種建立在參與者為自身福祉而尋求在社會合作上合理條件的能力[26]60。真正互惠的出現，需要參與各方主動采取開放的態度，表現出應有的誠意和友善才行。為了達成共識，各方在論辯中不斷根據對方立場修正自己的理由和依據，最終引起彼此共鳴，彼此認同對方立場，轉而提出都能接受的方案來。

(二)公眾參與“穩評”的理想路徑

理性協商與互惠溝通的理論在歐美部分國家得以實踐，如以丹麥“共識會議”為代表的一批高科技政策論證方法取得了良好的效果[34-36]。本文根據鄰避設施決策“穩評”的特征和要求，借鑒國外共識會議的基本流程，進行適當的本土化改造，構建出如下“穩評”公眾參與的優化模型，如圖2所示。

圖2 “穩評”公眾參與路徑的示意圖

1. 參與前的準備

該階段要解決誰組織、誰參與的問題。首先是組成執行委員會，人數在8～10人，主要由鄰避設施建設單位、審批機構、公益環保組織的代表和學者構成。成員遴選的基本標準是對議題持有開放的態度、具有相對獨立的身份和對公共事務的奉獻精神。典型的威權主義者或極端的環保主義者都不適合成為執委會成員。執委會的主要職責包括界定討論的范圍、決定挑選居民討論小組的辦法、確立討論所需材料的種類、提出論辯專家組成員的建議名單。其次，挑選參與者組成討論小組。面向社會發布參與信息，通過公開征集和自愿參與的方式挑選參與者，一般應為非專業領域的普通公民。遴選辦法則是在眾多報名者中讓其依次介紹個人背景、參與動機和原因，執委會認真考量他們的人口學特征，從中甄選出總數為150～200人的居民小組。*參與人數設定參考了國外開展類似討論組的人數構成，一般分為15～20個小組，每組人數不超過10人。適當人數的控制可以較好地避免社會心理學中的群體從眾現象和管理學中的群體意見極化現象。

2. 預備討論工作坊

這個階段要完成議題選擇和專家組成等兩項任務。執委會首先圍繞鄰避設施決策中關鍵性、爭議性以及政府廠商不得不回應的問題初步擬定可能性議題。這些議題的形成建立在執委會對相關政策信息材料的審查基礎之上，要盡量保持客觀、中立，最大可能地平衡各方利益，同時兼顧議題的技術特性和倫理特性。其次，執委會還要向參與者介紹此次討論的整體計劃、時間安排和操作流程，并將此前擬定的議題介紹給參與者，參與者可以針對這些議題的范圍、內容和關鍵點進行補充。再次，成立專家組。居民討論小組根據此前執委會提供的建議名單，確定最終參與正式討論的專家人選。居民討論小組可以提出需要回避的專家和自己認為更合適的專家備選，但都需要詳細介紹專家的背景，包括單位、學科領域、研究專長以及與鄰避設施項目的利益牽涉等內容。專家組名單在各居民小組通過后，經由執委會確認公布。

3. 正式的公開討論

正式的公開討論時間大約在3～4天，采取公共論壇或圓桌會議的形式，并對大眾媒體開放。正式討論可分為四個階段：第一階段主持人介紹討論背景和運作方式，然后由不同領域的專家對指定議題進行主題報告。比如，說明鄰避設施選址的科學性和備選廠址的情況，設施的技術標準和安全防護情況，設施的環境風險和健康風險評價，設施的國民經濟效益和對附近居民的經濟收益影響等。第二階段是問答環節。各居民討論小組成員可以就專家報告中涉及的問題進行提問，尤其是針對鄰避設施決策動議的合法性(法律法規依據、相關單位證照合法與有效性)、合理性(鄰避設施公共收益普惠性與設施風險危害就近性的矛盾之解決措施)、可行性(選址的最佳性、技術的先進性、風險防范的科學性)等議題進行單獨質詢，專家在各自范圍內進行回答和解釋。第三階段是自由討論。專家組和居民小組以圓桌會議方式再次閱讀審核相關材料，進行互動式討論，形成本組(本桌)的基本觀點或主張，每組選出發言人向全場反饋本組(本桌)的討論結果。第四階段是歸納。主持人現場收集并公開展示各組的主張，歸納出參與者觀點的相同之處和分歧焦點，由全場參與者確認無誤后形成報告材料；并宣布參加后續焦點組討論的時間、人選遴選方法和本次討論達成的共識和爭議。整個公開討論會議皆有媒體參與全程報道，接受社會監督，讓更多的居民了解議題。

4. 焦點組討論

與公開討論類似，焦點組參與者的選擇也是基于自愿，具體有兩種方法可選：一是從公開討論參與者中隨機抽取，好處是這些人熟悉議題和相關流程，便于組織討論，但也容易形成思維定勢，不利于爭議的妥協和聚焦；二是按照空間距離抽樣法隨機抽取參與者，然后征詢被抽者的意愿以決定最后的參與人選，優點是可以盡量避免前一次參與經歷的負面影響，缺點是需要一個再次熟悉材料和流程的時間成本。最終由執委會根據實際情況選擇抽樣方法，組成8～10個焦點團體。焦點組討論一般在正式公開討論后的第二周舉行，主要任務是鞏固共識，減少分歧，達成妥協，特別是針對正式討論中懸而未決的爭議性問題展開協商。由于焦點組討論攻克的是分歧大、爭議激烈的議題，像鄰避設施選址有沒有可能變動(能不能不在我家后院)、設施的風險有多大、多安全才是真安全之類的問題總是議不能決。因此，有必要引入有別于各說各話的討論新方式，才有可能打破僵局，詳細的做法在下文的政策論證模型中會有說明。焦點組討論還需要論辯各方自行準備論據材料，當強調參與者為論辯而親身發掘相關信息和整理材料時，參與者的組織能力和分析能力就得到了進一步的培養。這有助于擴大居民的視野，增加本地化知識建構因素對鄰避設施知識體系的影響力，也從新的層面減少了原有科技知識材料的誤差。這樣的互動包含了擴大、補充與重建的過程，成功的關鍵在于參與各方能否采取互惠性的理性論辯方式就爭議焦點產生同理心，以及站在對方的立場上思考問題并提出解決方案。焦點組討論可分前后兩次進行，其間隔通常為兩周，每次結束時都進行參與者的主張和態度調查與測量，由執委會根據調查結果判斷參與者的態度變化情況，為最終的報告做充分的準備。

5. 形成報告與決策回應

基于公開討論和焦點組討論，執委會要對整個討論過程及其結果進行評估，梳理業已達成的共識(如同意鄰避設施選址方案、選址拆遷補償條款，廠址安全區域擴大與安全防護措施加強等)與尚未完全協商一致的焦點(如本地居民到鄰避設施企業工作的崗位設置，為附近居民提供定期健康體檢的報銷比例和政府、企業的承擔比例等)，形成條理化的質性分析報告。報告要對參與者態度的改變、決策方案的修改和備選方案的完善給予重點說明。尤其是要注意吸納本地居民提供的且是科學實驗未涉及的證據材料，建議相關環境影響評價機構和安全評價機構再次深入實地進行勘察，進一步完善其環評和安評報告。最后形成的報告要具有相當程度的規范性和制約性，并提交決策層，作為決策“一票否決制”實施與否的主要依據。此外，報告還明確收集到最有可能誘發社會不穩定的風險點(那些關切公眾切身利益又在公開討論和焦點組討論中未能完全解決的爭議問題)，從而為決策層指明了鄰避設施開發方案修改完善的方向，以便制定和落實后續的社會穩定風險防范措施。

(三)政策論辯的路徑

本文借鑒鄧恩的政策論證框架并加以改進[37]75-77，用以闡述在多方參與鄰避設施決策“穩評”的情況下，各方論辯環節的理想路徑。鄧恩的政策論證框架較好地體現了決策過程中的邏輯性與連貫性，但他僅從決策機構的立場出發，站在政府(議會)的角度來完備相關政策主張及其依據，期待有決策權威的一方能周全地考慮到某一政策的其他選項，特別是在可替代方案或例外情況下重新考慮政策出臺的“周延性”。這種設計雖然美好，但現實操作卻困難重重。因為，政府和廠商在鄰避設施決策中幾乎不考慮(或不愿意考慮)對已有規劃方案不利的理由和證據。本文則提出讓立場有明顯差異的雙方一起“繪制”同一個論證路線圖(見圖3)。

圖3 政策論證循環圖

“誰主張誰舉證”，讓提出異見的居民針對政府廠商的政策主張給予有理有據的駁斥。在此基礎上，各方通過吸納與再解釋的方式完善論證，以期減少分歧，最終達成更多共識的目標。由于加入了論辯循環的內容，使得該模型有別于鄧恩的一次性政策論證框架，對較為妥善地化解爭議激烈的議題或許有所裨益。

1. 決策相關信息

這是各方對話的基礎和起點，包括各種與此次決策相關的需要解決的問題、決策的方向、行動的手段、決策的結果等內容。無論是政府、廠商還是參與對話的公眾在進行自己的論證前，都需要先收集與議題相關的信息，用來作為自己政策主張的基礎。鑒于多數情況下公眾處于信息占有的不利地位，有必要細化落實政府政務信息公開制度，分享諸如鄰避設施建設的初衷、可以解決的公共問題(如污水處理能力擴容)、選址的依據、征地拆遷補償、環境保護與風險防護以及建成投產后受益人群等信息。與之對應，參與對話的公眾也應集中力量搜集本地區原初自然環境狀態的證據(如早年的自然風光照片)、自身生活經驗與體會(如對風向、水文、土壤直觀變化的體驗信息)、個人對相關設施運行后的風險感知(如健康體檢報告、社區某些特定疾病的發病案例)以及社區的家園情感與鄉土文化的形成、傳承信息等。上述信息有些需要以科學考察和實驗方式獲取，有些則是居民切身體會的匯總，所有這些信息都應獲得被平等對待的地位，為建設性對話與溝通奠定良好的基調。

2. 政策主張

它是政策論證過程的結論或結果，參與“穩評”對話的每一方都會言明自己的主張，包括在論辯中所持的態度(贊同、反對或者建議修改)、實施方案(首選和備選方案)等。考慮到公眾在方案設計方面的知識與能力缺陷，不一定要求他們提供一個與政府、廠商相匹配的方案，只就政策改變的大體方向與完善設計的原則提出見解即可。從決策信息到政策主張，其過程需要透過“因此/所以”之類的邏輯用語作為論證媒介。以往，鄰避設施決策前聽證會或者項目公眾意見征集都是直接由信息到主張的簡單論證，缺乏嚴密的邏輯過程，沒有充分理由的闡述和嚴謹證據的呈現，因而無法讓參與各方信服；而且大多是政府、廠商在單方面地呈現信息，并不能帶來建設性的對話與共識的達成。因此，有必要加入新的論辯要素完善這一過程。

3. 立論理由

立論理由是說明政策主張的原因、假定或者是論證其起始的緣由。通過理由的充分闡述，可以最大限度地取得論證的正當性與合理性的證明，從而說服其他決策利益相關者和更廣大領域的聽眾。立論理由把決策相關信息變得系統化、條理化和通俗化，同時也讓政策主張得以成立的基礎更加明晰。對政府、廠商一方而言，進行鄰避設施決策的立論理由需要闡述該設施建設運行的目標(能解決的社會問題是什么)、決策的緊迫性(公眾對鄰避設施的需求與政府、廠商能供給的產品服務的緊張程度)以及某些需要言明的假定(設施的建設能在多大程度上緩解該社會問題，設施的安全性和風險可控性保證，若設施的建設具有超前性，那么還應闡述這種前瞻性是基于什么科學假定推導出來的)。

4. 立論依據

論辯理由是否充分、能否說服對方并打動聽眾，關鍵在于立論依據的可靠程度。依據是支持理由的深層次基礎，它為理由提供一套可靠程度高的說辭、數據、體驗等有形的證據支持。立論依據可以是直觀的證據，也可以是歷史的經驗證明，當然也可以是憑借理論上的假設推導出的科學結論，它們具有同等的立論支撐材料的地位。政府、廠商要清楚地知道，自己所謂的科學論據大多數也只是建立在數學模型估算之上的“預測”，某些看似精致的數據還只是實驗室里的結論，設施真正運轉起來的情況與實驗室數據存在很大的誤差。了解到這些數據背后的假定和預設之后，或許政府、廠商及其專家評估團隊更應該俯下身段，降低姿態與本地居民做好溝通，減少使用復雜深奧的數學理化公式的次數，更多地運用普通人更好理解和接受的方式敘述自己的立論依據。比如，減少術語的使用，增加口語化表達；減少數字模型，增加日常生活圖片直觀展示；減少實驗室色彩，增加居民生活經驗共鳴；減少假大空的普惠主義宣傳，增加經濟實惠的本地利好展示等。*將復雜深奧的科學原理闡明，并非不能完成的任務。北京衛視有一檔醫學健康欄目《我是大醫生》的做法值得參考。該節目的特色就是：醫學與健康結合、權威臨床醫生講解、生活實物和醫學模型結合、虛擬現實技術重建人體內環境、觀眾切身體驗、醫學風險提示與保健建議并舉等。

5. 駁斥理由

一個相對完備的政策論證過程不能缺少反證的環節，否則政策論辯就變成單向度的信息發布和說明會了。一般情況下，鄰避設施的決策由政府、廠商發起，那么提出反對意見的一方多是附近的居民或者環保組織，他們用以挑戰官方、廠商主張的陳述就是駁斥理由，通常表達為官方的主張“在何種情況下不可以被接受”，或者“在何種限制條件下才能被接受，若達不到限定條件則依然不能被接受”。對于公眾一方而言，想要“反對”或“修改”原有的政策主張，需要提供更多的站得住腳的理由，如對生計的擔憂(鄰避設施建設導致原住民的土地、廠房、生產經營活動的消失)、對環境的擔憂(項目建設對周邊生態環境的改變，土木工程導致的本地地形地貌的改變與水源水質的變化，有形的“三廢”排放和無形的電磁輻射對土壤、飲用水和農作物的污染等)、健康憂慮(對易燃易爆類設施的安全生產風險的擔心、對化工類設施有毒有害物質影響健康的擔心、對電磁電離核輻射損害健康的擔心)以及家園情感的理由(鄉土情結難以割舍，背井離鄉的痛苦，原有社會支持網絡的斷裂帶來的感情心理創傷)。

6. 駁斥依據

居民或環保NGO提出的新主張與理由同樣需要證據支持，用來說明在特定情景、例外情況下或者限定條件下官方的主張為何不能被接受，通常是以“除非/如果”之類的論述開始發難。公眾的駁斥依據更要緊貼自己的駁斥理由，特別是將那些經濟風險、環境風險、健康風險的擔憂的現實與歷史依據表達清晰。居民要充分利用本地化的優勢，提供一些具體的事例來證實上述擔憂并非空穴來風。比如，對于地方區域氣象、水文狀況，盡管地方政府職能部門掌握科學的數據，但他們有時會刻意回避忽略這些對立論不利的證據，這時就需要本地居民提出諸如風向、降水等具體數字、圖片甚至是地方志記載等材料，增加環境風險擔憂的現實依據。對于健康風險憂慮，居民則側重提供自身的主觀感受或切身體會。特別是那些針對鄰避設施的改擴建項目，附近居民對設施運轉后的感受更具發言權和說服力。某些健康風險和疾病是否由設施的存在而直接導致，對此醫學界往往也沒有定論，附近居民就更應該用心去收集本地在設施運轉前后的健康狀況變化情況，用特定的案例“提醒”政府和廠商注意健康風險的存在。

7. 論證循環中的共識與爭議

很難期待關于鄰避設施決策“穩評”目標能在一次性的政策論證中得以實現。通過論辯各方的政策主張及其理由、依據的闡述，更好地展現其中的邏輯關系—同與異—才是論證的主要目的。有時候論辯各方的政策主張針鋒相對，分歧大、爭議點多，不易在一次論辯中達成共識，需要多次循環論證，以有效達成共識。簡單的“求同存異”只是初步的要求，之后需要論辯各方堅持理性對話，以自身的政策主張為基礎，認真考慮對方的主張、理由及依據的合理性，反思己方的論證過程還存在哪些疏漏。在反身性思考的基礎上，吸納對方合理意見，修訂完善己方論證，進入下一輪的論辯過程與對方溝通。往復多次的論辯與事后修訂，采取“論斷-討論-反思-吸納-完善”的形式，會使各方在固有的爭議議題上分歧越來越少，而共識的增多則是各方“換位思考”與“理性妥協”的結果。

四、 余論與反思

理想模型也需要考慮現實的適用性。本文通過完善鄰避設施決策的“穩評”路徑、優化“穩評”公眾參與環節以實現源頭治理風險的目標，還會受到其他因素的影響與制約。畢竟，從簡政放權到公民賦權再到協同治理并非朝夕可得。小到公眾自身的能力建設、實現民主決策的成本問題，大到傳統的政治文化路徑依賴與民粹主義的強大張力，都在很大程度上考驗著“穩評”理想模型的解釋力。

(一)政治文化傳統的慣性

在一個有著幾千年悠久歷史的國度，政治權力早已習慣了對各種資源的掌控和分配，普通公眾也自覺不自覺地染上臣民意識。盡管現代化、全球化極大地促進了中國社會各階層的民主意識，但強大的文化慣性使得人們在處理像鄰避設施決策及其帶來的社會矛盾時，往往還是首先使用非參與非協商的方式解決問題。學界不斷呼吁政府，在進行重大固定資產投資決策時要提高公眾參與的程度和質量，同時也應該思考地方政府是否心甘情愿放權并真心實意地賦權給公眾。“穩評”的放權與賦權是一體兩面，真正實施起來就意味著要把公眾參與納入決策之中，使之具有行政的乃至法律的約束力，這恐怕并非出自權力機關的自覺自愿。另一方面在科學主義大旗下，技術專家已經在風險評估中樹立起了權威和影響力，他們能否放下身段虛心接受來自普通人的地方經驗，并以對等的姿態把日常知識作為科學知識的有益補充，這也是懸而未決的難題。其實，有關風險爭議的化解更有賴于上述兩種知識的相互借鑒和融合，而這一切又以技術權威的權力分享為條件。

(二)公眾理性與能力的缺陷

公眾能否徹底擺脫臣民意識的束縛，改變以往面對鄰避設施時要么做“沉默的大多數”，要么走上街頭激烈抗議的極端面貌，積極地投身到民主協商解決鄰避沖突的活動中，還取決于他們是否有樂于學習參與協商和討論的興趣、能力和自覺。首先需要克服的就是唐斯所說的“理性無知”，即在解決諸如鄰避設施決策這類復雜問題時，相當一部分公眾沒有足夠的動力為了得出高品質的政治判斷而去積極吸收相關知識[38]234-235。公眾參與決策需要付出成本(時間、精力)，特別是想高水準地參與討論發言，甚至需要重新學習相關知識，而這些知識并不能給付出辛勞的公眾帶來即刻的額外收益。故而，聰明理性的公眾在付出一定程度的努力后就會停止吸收這些知識，對鄰避設施議題保持部分的“無知”狀態，轉而從媒體、互聯網上尋找廉價易得的信息來填充知識鴻溝，其中的偏頗和誤差也就不言而喻。此外，公眾參與能力的欠缺還表現在三個方面：效果評估能力缺乏，決策方案評估能力缺乏，利害關系分析能力缺乏。強迫公眾超越自我狹隘的眼界去評估方案的優劣和項目效果的利弊，跳出自我利益的圈子去評估他人乃至社會整體的福祉，都是欲速則不達的事情，現實性有時會蒙蔽公眾。

(三)民粹主義的正當性及限度

一旦公眾參與的理念成為共識，后續工作中要更加警惕“多數決原則”固有的負面效應。要避免“穩評”工作從“無參與”的一個極端突然轉向無原則的屈服民粹主義壓力的另一個極端。盡管擴大公眾在“穩評”中的話語權和決斷力可以很好地彌補官僚和專家決策的不足，顯著增加決策的正當性與合理性；但考慮到鄰避設施技術復雜性和風險疊加性等特征，公眾容易產生過度的風險憂慮而情緒激動。在群情激奮的情況下倉促舉辦“穩評”意見征求或聽證會、討論組等公共議程，其所產生的“一邊倒”的民意或許只是一個“民主空殼”。面對民意壓力，政府和廠商會策略性地控制議程討論的形式，打著擴大參與的旗號，邀請一些非直接利益相關又對設施充滿“想象的憂慮”的人參與討論，而使那些真正可能在鄰避設施決策中獲益的原住民無力言說，失去“討價還價”的機會。這其實是用一種更大范圍的“民意”封堵少數群體的“民意”。前些年廈門、寧波PX事件中，為數眾多的市民對選址地少數村民的環保道德指責就是最好的例證。即便是在相對溫和的社會輿論氛圍中，開展公眾參與協商時，政治精英和技術精英也有可能憑借資源和知識的優勢，通過操作、游說的方式主導討論的進程，最終在形式上以“多數決”方式達成共識。可是，當公眾發現最后的決策不是自己想要的時候，又會通過街頭政治抗爭施壓，讓此前協商民主的正當性蕩然無存。

(四)參與成本及可持續的憂慮

富有成效的“穩評”參與離不開人、財、物的大力支持和持續投入，資金、人員及其配套設施是最現實的影響因素。在實地調研中，筆者從政府機構和居民代表那里聽到了類似的擔憂。如果按照理想模型籌備公民協商會議，那么費用一定超出一般機構的負擔能力；若是政府機構出面協調，則需要相應的財政預算。完整的協商會議需要相當長的時間，準備、醞釀、討論和提交報告等過程所需的材料和事務極其繁雜，這本身就是對舉辦者的巨大挑戰。政府和廠商常常把“穩評”看作“一次性”活動，可是當本地居民被動員起來、提高了參與和學習的積極性后，卻會期待這一模式能得以維持。舉辦者和參與者對待“穩評”參與模式的這一差異，使得與會者擔心操辦者撤離后，民主協商的精髓能否落地生根。最后，一次成功的公民參與付出的努力，在多數情況下鮮為外人所知，將理想變為現實需要許多專業支持(如公民分組討論等環節需要專業媒體全程現場直播)，是否各地每一次針對重大決策的“穩評”都能完全復制也就是個“未知數”。這也是為什么2007年廈門PX事件后期的公眾參與模式經常被模仿卻從未被超越的原因。但是，無論多么艱難，只要秉持重大決策的科學性和民主化要求，“穩評”參與的所有投入都是值得的，相對于項目下馬和規模巨大的群體性事件所造成的損失而言，用制度化的財經政策保證其順利開展是物有所值。

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[責任編輯 肖 湘]

Path Optimality of Social Stability Risk Assessment： Rethinking of the Public Participation

ZHANG Le1, TONG Xing2

(1.LawSchool,ShandongUniversity,Weihai,Shandong264209,China; 2.PublicAdministrativeSchool,NanjingUniversity,Nanjing,Jiangsu210093,China)

In the current China’s social stability risk assessment, there are such shortcomings as the narrow goal setting, the assessment of the participation of the knowledge barriers and evaluation of formalism. It is necessary to draw on the theoretical framework of deliberative democracy to construct an ideal model of public participation process. Five steps, namely, the preparation, preparation workshop, open discussion, focus discussion and report response, can be used to refine public participation, and multiple policy debates and cycle process can be applied to achieve assessment objectives, including expressing views, clarifying position, bridging the differences, and developing consensus. The practical application of this model will be influenced by the ability of the public, the cost of democratic decision-making, the path dependence of political culture and the strong tension of the populist. More effective risk assessment needs pragmatic departments’ continuous testing and feedback.

major decisions; social stability risk assessment; public participation; evaluation path

2016- 07- 12

國家社科基金重大項目(11&ZD028)；國家社科基金一般項目(14BSH020)；山東大學(威海)青年學者未來計劃(2015WHWLJH09)資助成果

張樂，山東大學(威海)法學院副教授，管理學博士，從事社會風險與危機管理研究;童星，博士生導師，南京大學政府管理學院教授，南京大學社會風險與公共危機管理研究中心主任，從事社會發展、社會保障、社會風險與公共危機管理研究。

D035.29

A

1671-394X(2016)10- 0018- 10