街鎮網格化管理的困境與路徑

○ 王曉蕓

○ 李瑞超

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街鎮網格化管理的困境與路徑

○ 王曉蕓

街鎮網格化綜合管理中心是城市基層網格化管理的樞紐，承上啟下，其運作情況直接關系到城市網格化管理的效能。當前，一些城市網格化管理工作的推進取得顯著成效：一是構建市、區、街鎮以及居民區的四級網格治理體系，實現了城市綜合管理與社區自治的良性互動；二是找準網格化管理職能定位，進一步增強城市綜合管理效能；三是整合優化網格化管理隊伍，并在街鎮實現了執法力量整合，提高了“條塊”協同能力；四是推動網格化管理進商圈、“地鐵”、園區等區域，守住城區安全有序運行的底線。但是街鎮網格化綜合管理中心在其實體化運作中也存在困境，為此我們開展調研，并加以梳理、分析，提出相應選擇路徑。

一、街鎮網格化管理的困境

（一）網格化管理的主體性方面

1．管理主體專業素質有待提升。街鎮網格綜合管理平臺作為社區管理服務事項的協調平臺，承擔了網格事項的發現、協調、任務派遣、工作反饋等職能，其管理內容涉及面廣、管理難度大，十分需要一批業務素質高、專業能力強的工作隊伍來支撐。管理主體的發現問題、處置問題的程序、過程是否合法，以及處理問題的細致、耐心程度等，直接關系到管理效能。但街鎮網格員主要由各類協管等組成，年齡偏大，加上原本分屬不同隊伍，同工不同酬，導致隊伍流動性大，穩定率低。管理人員數量有限，思想素質、工作態度、專業能力參差不齊，與崗位職責要求不相匹配，與城市管理的專業需求有距離。

2．管理主體的范圍有待拓展。街鎮網格化管理不僅涉及道路網格、居民區網格，還涉及到諸如園區、軌交、醫院等重點區域，管理主體的范圍須進一步拓寬，吸納更多基層力量主動參與。

（二）網格化管理的有效性方面

1．行政執法資源整合的有效性需提升。街鎮網格化綜合管理往往涉及多個職能部門事項，需聯合執法。但職能整合的有效性往往不夠。究其原因是聯合執法的責任主體和職責不明確，多部門深層次的資源整合以及整體效能難以實現實質性突破，結果導致一些問題因“踢皮球”得不到及時處置。

2．城市管理頑癥處置的有效性需提升。從網格化管理執行情況來看，對諸如“跨門營業”“群租”“菜場尾巴”等城市管理頑癥處置雖能在短時間取得一定成效，市容市貌有一定改觀，但由于無證無牌經營者多、流動設攤的動態性強，執法的處罰力度小，違法成本低，達不到威懾效果，以至存在回潮率高、反復投訴等問題。

（三）網格化管理的合法性方面

1．收集信息、前期處置的合法性。網格員在拍照取證采集信息過程中，如遇到公民個人隱私與社會事件信息重合時，應該依據何種法律、如何處置？對于巡查中發現的明顯違法現象，在沒有執法權的情況下，前期如何處置？

2．相關配套法律法規不健全帶來的管理困境。一些屬于“商定、指定”的案件，往往因網格管理授權不充分、職責范圍和處置流程不夠細化，帶來執法難、協調難等管理困境。居民區私自安裝地鎖搶占車位、“僵尸車”（遺棄機動車）等問題，因現行法律法規未作出明確處理意見和處置程序，實際處置難度大。

（四）網格化管理的權威性方面

1．協調的權威性不夠。如對于轄區內的“七所八所”，街鎮雖具有指導、協調和監督權，但指揮協調這些部門有難度。對一些涉及職能交叉、邊界模糊、規定不明的城市管理頑癥，對一些缺乏責任主體的聯合執法，職能機構依然存在“出工不出力”的現象。

2．考核的權威性不夠。對街道來說，如何加強對相關職能部門存在的執法不規范、執法不力等問題進行監督問責，如何對職能部門人員的考核進一步細化內容、量化標準，通過網格管理的數據有效行使街鎮的建議權，這些問題還有待探索。

（五）網格化管理的技術性方面

1．信息流、數據流需充分整合。街鎮網格管理中心的運作，雖然強調了與“12345”市民服務熱線、城建“12319”以及社區服務熱線等受理服務平臺互聯互通，但上述平臺之間并未實現信息共享，致使街鎮網格中心重復接單、重復派單，一定程度上浪費了有限的人力、物力資源。

2．大數據需充分利用。網格化平臺在發揮城市管理作用的時候，也生成了一些大數據，如居民的訴求、城市管理頑癥的類型、發生區域、問題特點、各職能部門處置問題的效率等等，這需要政府運用互聯網思維對大數據分類、歸納分析，并加以有效利用，提高城市管理效率。

二、提升街鎮網格化管理效能的路徑選擇

（一）提高專業化水平，拓寬參與渠道

1．提高管理主體的專業化水平。在政府財力許可的情況下，逐步解決整合后各支網格員隊伍和執法人員收入分配水平整體偏低的問題，使收入能夠體現他們“5+2”、“白加黑”戶外執勤的特點，這也是提高他們工作責任心和實效性的重要保障。建立長效的隊伍培訓進修機制，制定年度培訓實施方案，定期分類分批開展培訓，通過上崗培訓、在崗輪訓、專項學習、提任培訓等制度，加強工作人員政治思想、工作作風、業務知識、法律法規知識、執法能力和職業道德等方面的培訓，不斷深化對網格化管理機制在創新社會治理中的意義、作用、功能的理解，強化依法辦事的理念。如上海市有的區縣組織街鎮分管領導和職能科室、城管執法局中層以上干部，集中學習修訂后的《上海市城市管理行政執法條例》，分析研究執法辦案過程中的經典案例，切實做到依法行政、依法履職。

2．實現管理主體的多元化。一方面充實街鎮執法力量，使一線執法人員數量達到編制數的90%左右，在各街鎮選定1個居民小區設立城管執法社區工作室，指定一名黨員干部或班長作為工作室專門聯系人，每周現場辦公一次，把問題處理在萌芽狀態。另一方面拓寬社會化參與渠道，在建立職業化認定、崗位設置、政府購買服務、工作評估等制度基礎上，根據“一崗多責、一專多能”原則，整合網格員、基層黨員、社區志愿者等，建設網格員工作梯隊，實現網格化管理主體由單一向多元的轉變。

（二）加強黨建引領，開展文明創建

1．加強黨建引領，促進源頭治理。以區域化黨建為引領，依托居民區（園區、軌交、商戶間）工作站，構建公安片警、居委會、物業企業、業委會、援助律師、志愿者等參與的“小聯勤”機制，協調督促園區、軌交、商戶等區域單位、“兩新組織”等以網格為陣地落實門責制度、參與志愿服務。發揮社區黨組織作用，引導業委會、物業公司、社區社會組織等通過“居規民約”、“小聯勤”、“零報告”機制參與社區自治共治，實現源頭治理。如有的小區對于居民區內存在的“私裝地鎖”“群租”等現象，依靠“小聯勤”隊伍發現后上報網格化平臺，物業、居委會等進行前期勸說，勸說無效的，由社區民警進行法制教育，要求居民自行拆除。居民自治或多元主體協同共治使一些問題通過先期處置得到解決，避免一些矛盾的升級、衍生。

2．開展文明創建，提高人文素養。網格管理的有效性主要取決于網格中人的文明素養和居民的自治意識。因此，要廣泛開展文明單位、文明社區、文明家庭等創建活動，引導企事業單位、社區、個人自覺自愿地參與城市的綜合管理，積極維護社會公共利益和社會秩序。

（三）梳理權力清單和法規政策，強化法治意識

1．理清責任和權力清單。細化落實網格化管理責任，梳理各職能部門的責任清單和涉及執法內容的權力清單，包含職權編碼、職權名稱、執法依據、處罰依據，將之公布于政務平臺，增加城市綜合管理的透明度。如一些區縣在《XX區城市管理綜合執法體制改革工作方案》中，提出要根據《上海市城市管理行政執法條例》《上海市城市管理相對集中行政處罰權暫行辦法》等，梳理提出本區城市管理綜合執法清單，明確綜合執法的依據、事項、內容等。并提出了要明確城管執法局和街鎮在行政執法、相關行政復議和訴訟具體事務辦理方面的職責界限。

2．梳理配套的法規政策。針對因現行法律法規不健全造成的城市頑癥處置困境的實際，應做好相關法律法規的梳理工作，找到相關依據，規范處置流程。如“違章搭建”一直是管理頑癥，2014年上海市通過對現有法律法規的重新解釋和應用，依據《城鄉規劃法》認定為違法建設行為，拆違實施部門在責令當事人停止建設、限期自行拆除無效后，可以依法采取強制拆除，破解了2012年《行政強制法》實施以來給拆除違法搭建造成的困難。

針對群租、無證經營、跨門營業、違章搭建、居民區私裝地鎖、“僵尸車”等管理頑癥，制定規范標準的處置流程，明確管理職責，提高基層執法的能力，提升頑癥治理的效能。如探索制定《關于處置“僵尸車”的操作規范》，從“提出要求”“查找車主”“不同車輛的處置”等三個方面對“僵尸車”的處置加以規范，并針對“有主車輛的處置”“疑似遺棄機動車的認領公告發布、拖移、爭議處置、收歸國有”等具體環節，根據相關法律依據明確其處置流程。制定《私自安裝地鎖的處置工作規范》，在梳理《中華人民共和國物權法》《物業管理條例》《上海市住宅物業管理規定》《違法建筑查處拆除一般程序操作手冊》等規范性引用文件或相關法律法規基礎上，進一步規范“案件發現”“小區自治”“強制拆除”“案件辦結”等處置環節。諸如此類的流程再造、規范處置環節等系列舉措，有助于規范街鎮層面的網格化管理行為，提高執法效能。強化網格員、執法人員等依法辦事的理念。對無證經營、跨門營業、違章搭建等城市管理頑癥，要細化執法主體，明確管理職責，提高快速發現、處置能力和基層執法能力。

3．營造法治氛圍。通過居民公約、業主公約、行業守則等自治公約，營造執法、信法、守法、用法的社會氛圍，強化規則意識、倡導契約精神，引導居民依法依規自我管理。

（四）優化網格聯動平臺，提升聯勤效能

1．優化網格聯動，增強城市管理合力。以城管執法為骨干、公安民警為保障，將市場監管所、房管辦事處，以及市容管理力量等5支隊伍納入聯勤聯動范圍，全面整合網格監督員、城管協管員、社區保安隊員、勞動保障監察協管員和市容保潔員等城市管理的5支輔助隊伍，由街鎮統一管理和考核。并在此基礎上，整合視頻監控、執法數據、信息資源等基礎數據，重點推動涉及職責交叉和綜合管理事項等問題的處置化解。

2．聯合公安機關保障執法效果。如上海市某區在區級層面，由公安分局一名副局長兼任區城管執法局副局長；治安支隊、交警支隊分別派遣一名工作聯絡員常駐區城管執法局，負責及時調配警力參與日常執法和聯合整治行動。

（五）建立健全考評體系，強化責任落實

1．建立健全效率、效果、效益等評價指標體系。用效率指標衡量網格員和各職能部門的工作量，根據問題發現率、流程準確率、問題處置率、疑難問題協調率、突發事件反應率、紀律作風良好率等“X”業務辦理效率考核標準，激發管理主體主動發現、處置問題的責任意識。用效果指標衡量網格化管理產生的結果，包括監管（市場秩序和市容秩序）、公共服務、公眾滿意率（“12345”的萬人報案率、結案率、綜合管理滿意度以及公眾參與便利度）等。用效益指標衡量網格化管理產生的社會、經濟、環境等效益。在此基礎上建立社會監督員監管機制，對網格化管理效能進行督察，并實時反饋監督結果。

2．健全考核機制。建議由區績效辦牽頭，監察辦、區委督察室、公務員管理局聯合制定具體的量化考核標準，擴大街鎮對職能部門派出機構負責人的話語權，增加街鎮對“七所八所”年度考核分值的權重，結合任務清單派發、處置情況、綜合管理滿意度，用客觀數據考察派出機構負責人的工作態度、工作效能、整改情況等。對已下沉到街鎮，但人事權仍在區職能部門的執法人員，建立有利于個人發展和績效優化的獎懲機制，將考核的內容集中在群眾關注的城市管理頑癥上；建立每年10%執法力量間的交流機制，激勵個人發展、團隊協同。

（六）利用大數據，促進科學管理

1．建立關于頑癥管理的案例庫。利用區、街鎮網格中心的信息平臺收集、分析、整合功能，記錄突發的、新的涉及居民切身利益的帶有社會普遍性的城市管理頑癥，及時組織專業法律工作者、行業主管部門和基層一線工作者召開研討會，在法律法規尚來不及完善的情況下，通過文件或案例的形式，借助流程再造，梳理頑癥管理的工作步驟和程序，規范管理行為，提高城市服務管理效能。如對于“僵尸車”“私裝地鎖”“亂設攤”等城市管理頑癥，組織一線工作人員、專家學者、律師等進行研討，并針對具體難題設計相應的操作規范。

2．建立城市服務數據庫。利用街鎮網格中心信息平臺的信息收集功能，及時分析、整合轄區內居民的服務需求信息，建立公共服務供給的決策數據庫，真正將“寓管理于服務”落到實處。

（本文系2015年上海市黨校系統一般課題“街鎮城市網格化綜合管理中心運作的問題研究”SHDX2015-66B階段性成果）

（作者單位：中共上海市徐匯區委黨校）

（責任編輯 矯海霞）

社區建設與管理

○ 李瑞超