G20應加強能源和基礎設施治理

史歐夫

中國和G20可以探索如何將計劃增加的基礎設施投資與能源國際治理議程相聯系

中國作為G20輪值主席國，應制定一個重點突出、安排妥當、反映當前全球最重要經濟和政治挑戰的議程，尤其是將基礎設施和能源投資放在議程首位，可以使中國更好發揮其在G20的作用，成為全球治理的關鍵參與者和貢獻者。

為什么是能源和基礎設施

能源和基礎設施之所以非常重要，是因為兩者將經濟增長、脫貧、可持續發展和減少全球威脅及風險問題聯系在一起。

隨著人口快速增長和城市化進程不斷推進，許多國家面臨著交通、電力、通訊、供水和污水處理系統等基礎設施缺乏以及能源供應短缺問題。重大基礎設施的缺乏會造成巨大的經濟、環境與社會成本。數億人無法獲得現代能源服務，這也成為脫貧的一個巨大挑戰，對經濟發展、衛生、教育、環境和性別平等造成不利影響。能源還涉及國家及國際安全問題，能源供應需求和運輸安全正日益政治化。

能源和基礎設施投資將為低碳發展、脫貧、減少全球與區域不安定因素奠定基礎。可以預見，全球基礎設施和能源投資的規模和速度將是前所未有的，并將不可避免地導致經濟、社會和治理體系的深層次轉變。

當然面臨的風險也非常巨大，G20應在這一轉型過程中發揮積極作用。通過由中國牽頭的方式，G20可以幫助引導其他國家在不影響氣候變化的前提下開展能源和基礎設施投資。具體做法是，可由G20成員國率先提高能源使用效率，投資于可實現緊湊、連接和協調城市的基礎設施，恢復退化的土地，提高農業生產力。

中國還可以強調能源和基礎設施對增長的重要性，推動G20有效協調大規模基礎設施項目。通過借助其豐富的專業知識以及亞洲基礎設施投資銀行（AIIB）的勢頭，中國還能通過提高透明度和完善問責制來為治理創新做出貢獻，使投資符合國家、區域和全球利益，而不僅僅是少數人的利益。

能源是關鍵問題

能源對經濟的影響是長期性的，今天的能源政策將會在未來幾十年對環境、股東價值、企業收入、生產以及公共福利產生影響。

G20應在考慮保障能源供應安全的同時，也確保需求安全。中長期能源發展前景受到以下幾大趨勢的影響：（1）經濟增長放緩（在一定程度上由人口結構變化引起）以及新興經濟體向服務業發展的趨勢。（2）城市化趨勢持續，特大城市越來越多。（3）以政治性手段應對環境挑戰，以及逐漸重視可持續發展問題。（4）技術創新以及新能源快速發展。總之，能源政策不再僅僅關乎化石能源，還關乎市場。

氣候變化議程日益凸顯的重要性對能源政策產生了重大影響，并帶來了新的挑戰。保障能源渠道和應對低碳挑戰都需要更加分散的能源解決方案，從長遠來看，這可能改變能源基礎設施模式，甚至可能導致出現“綠色能源的地緣政治”。這種轉變的后果尚不清楚，但可以確定的是，物理能源基礎設施建設將會與社會經濟制度、執行機構和社會規范共同發展。

此外，地緣政治和安全問題的發生越來越頻繁。我們現在看到一些政府奉行更為重商主義的做法，一些政府提出領土主張以確保能源供應安全。恐怖主義、政局不穩和社會動蕩也進一步加快了這一趨勢的轉變。因此，頁巖氣和可再生能源等新能源開發、中俄兩國加強能源合作、液化天然氣貿易的全球擴散、建立能源中心或能源聯盟等措施可能更多地是出于政治考慮（擔心依賴單一天然氣供應商），而非市場考慮。

再次，通過提供新的基礎設施來增強能源供應安全及促進能源供應多元化，將導致交易模式和基礎設施的變化，政治、經濟和社會關系也將發生變化。基于新的基礎設施和交易模式，國際社會將面臨與陸地和海洋運輸有關的新的警備、安全及國際協調需求。

因此，在新的地緣政治形勢下，能源問題不應僅僅被當做一個簡單的市場失靈問題來處理。必須找到一個合適的方法來解決供應端壟斷、基礎設施供給不足等問題。簡而言之，世界需要一個適當的治理和協調機制。

全球能源治理不足

盡管能源和基礎設施領域亟需協調和全球治理，但與其他國際事務相比，能源治理在全球層面極不協調，國際治理能力也較為有限。

當前全球能源治理的主要協調機構是國際能源署（IEA），主要作用是提高全球能源市場透明度，并在石油價格遭到沖擊時進行政策協調。但包括中國在內的許多重要能源消費國尚未成為國際能源署成員。

隨著時間的推移，國際能源署已擴大其議事日程以涵蓋不同的能源市場，還通過努力發展與非成員國的關系以及在許多領域納入非成員國來擴大參與者基數。不過，由于國際能源署內部改革所存在的固有困難（正如任何一個國際組織都會面臨的一樣），它很難適應新的能源形勢。此外，它也不確定是否所有非成員國都會希望加入一家改革后的機構。因此，國際能源署的問題是如何確保合法有效的全球治理。

G20最近就能源問題做出了重要聲明。它已經多次提及保障能源安全、逐步取消化石能源的補貼以及綠色增長的作用，并于2013年建立了能源可持續發展工作小組。但G20對能源的關注仍然稍顯狹隘。它常常將能源問題與其在國際經濟治理的核心工作分離，也沒有恰當地考慮新的能源地緣政治如何影響市場，以及安全或氣候問題如何制約能源政策。

國際能源署在與G20的合作中發揮了建設性的作用，特別是關于如何逐步取消低效化石能源補貼的討論。這種合作前景廣闊，但鑒于國際能源署的成員資格與G20的成員資格之間重疊較為有限，因此仍面臨一定挑戰。

能源國際治理體系正處在一個關鍵時刻。許多最重要的生產國不再是生產國組織（OPEC）的一部分，而許多最重要的消費國也不在國際能源署的合作框架內。從長遠來看，這樣的治理制度不可能被認為是有效的。因此G20可能會起到重要作用。

關于國際能源署，筆者提出以下幾種解決方案：（1）推進國際能源署改革，讓中國和許多非經合組織成員國加入。（2）使其轉而成為一個真正的全球能源治理機構。（3）使其轉而成為區域能源組織。

鑒于能源問題的重要性，任何新的或改革后的能源治理機構對可持續性、發展和安全問題的持續關注，以及在一個穩定和可預期的框架內保持開放性和透明度至關重要。如果新的或改革后的能源治理機構只是成為一個促進與安全或經濟有關的特定利益的工具，而不是幫助提供全球公共產品，那么它將成為一個潛在的風險。

該怎么做

盡管任何就能源基礎設施建立國際合作的嘗試必然會困難重重且具有政治化傾向，但仍然有許多事情可以做，而且是G20（由中國牽頭）可以做的。

首先，中國和G20可以列出一份能源領域最緊迫的治理漏洞清單作為討論的基礎。

其次，推進一系列以技術為主和在其他領域運作良好的無爭議的治理機制，如同行評議和標準化指標。

再次，G20有其獨特優勢來解決能源供應壟斷和能源基礎設施不足的問題。中國、國際能源署和G20還應對如何發展能源治理機構進行反思。

最后，中國和G20可以探索如何將計劃增加的基礎設施投資與能源國際治理議程相聯系。許多國家無法填補基礎設施投資缺口，而那些有能力投資的機構（如商業銀行）又無法在治理問題上起到帶頭作用。因此，中國和G20可以探索如何將由養老基金、主權財富基金、保險公司和國家開發銀行等機構持有的大量長期金融資源應用于綜合議程中，從而修補治理漏洞。為此，G20可以通過更加標準化的協議，建立健全監管機制和爭端解決機制，完善基礎設施投資方面的市場結構，促進公私伙伴關系的建立和發展。

（作者為挪威國際事務研究所所長）