國資布局調整新探

袁東明

未來調整國有資本布局，既要充分考慮國有資本的“逐浪”和“逐利”特性，更要建立國有資本布局調整的決策機制，探索國有資本投資運營公司加快存量資本調整的有效方式

20世紀末，針對中國國有經濟戰線太長、國有資本分布太散的問題，國家提出從戰略上調整國有經濟布局。經過十多年的發展，國有資本向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域集中的程度在增強，但布局過寬過散的問題依然存在，國有資本發揮公共服務和產業引領等政策功能也顯不足。造成上述問題的原因有多個方面，如體制上缺乏國家所有權政策，機制上缺乏布局調整主體，國有資本自身又具有“逐浪”和“逐利”的特性。未來調整國有資本布局，既要充分考慮國有資本的“逐浪”和“逐利”特性，讓不同的國有資本實現不同的功能，更要建立國有資本布局調整的決策機制，探索國有資本投資運營公司加快存量國有資本的調整，使得國有資本布局調整能夠更好地適應新常態的要求。

國有資本布局調整的主要特征

1.國有資本不斷向基礎行業、重化工業和社會服務業集中，但布局仍過于分散。21世紀以來，按照十五屆四中全會確定的國有經濟只需要控制四個領域的部署，國有資本不斷向基礎行業、重化工業和社會服務業集中。首先，航空、鐵路、公路、港口等交通基礎設施的國有資本增長速度顯著高于總體增長速度，在國有資本總量中的比重由1999年的11.9%上升到2014年的13.8%；其次，煤炭、石油石化、電力、冶金等四個重化工業，國有資本規模快速增長，由1999年的1.72萬億元增長到2014年的9.13萬億元，2010年之前在總量中的比重一直在30%以上；第三，社會服務業的國有資本投入大幅增長，在總量中的比重由1999年的2.9%上升到2014年的21.3%。盡管過半國有資本布局于基礎行業和重化工業，但仍有40%多的國有資本處于一般生產加工業和商貿服務業。幾乎所有國民經濟行業都有或多或少的國企存在，在工業領域，如皮革制品、紡織服裝、家具制造等一般加工業，仍有占行業規模以上企業數量1%左右的國企。一些行業的國資規模不大，但國企數量眾多，如商貿餐飲業，2014年全國仍有2.44萬家國企，占全部國企的15.2%。

2.國有資本在一些重要行業中的比重大幅下降，在具有壟斷地位的行業中仍保持著極高控制力。在2006年國務院國資委確定的國有經濟要保持較強控制力的鋼鐵、有色、裝備制造、建筑、化工等重要行業中，國有資本的比重已大幅下降，如鋼鐵行業，1999年國企收入占行業規模以上企業收入的比重為76.2%，2014年下降到31.3%。在煤炭開采、石油天然氣開采、煙草制品、石油加工、供電供水等工業領域及電信、民航、鐵路、港口等服務業，國有資本仍保持著極高的控制力，如石油天然氣開采，1999年國企占行業收入比重為99.8%，2014年仍高達87.3%。國有資本在上述領域保持極高比重主要是基于行政壟斷。電信、民航、石油、電力及部分市政公用事業改革雖已啟動，但只是實現了政企分離、形成或初步形成國企之間的相對競爭、初步建立了行業監管框架，在放寬市場準入方面，改革仍不到位，非國有資本難以進入。

3.國企總體效益有所改善，但與其他企業間的差距在擴大，尤其是一般性行業的國企競爭力持續弱化。從縱向比較來看，國有工業企業業績指標有較大幅度改善，以利潤總額測算的凈資產收益率由2000年的7.4%，提高到2014年的10.3%。從橫向與其他企業比較來看，2000-2014年間，外資和私營工業企業分別由11.6%提高到18.9%、由11.4%提高到23.6%，均遠高于國企。這一特征與國有資本大量布局在重資產行業有關，但同時也表明國企與其他企業間的效率差距在擴大，尤其是在食品制造、紡織服裝、家具制造等一般性行業，甚至鋼鐵、煤炭等重要行業，國企經濟效益和競爭力持續弱化。以食品制造和鋼鐵業為例，在1999年規模以上食品制造業企業中，國企總資產收益率接近行業平均水平，2006年下降到平均水平的一半， 2014年又下降到三分之一。鋼鐵行業也是如此，2014年規模以上國有鋼鐵企業總資產貢獻率為3.2%，私營鋼鐵企業則高達14.3%

4.國有資本未能有效發揮公共服務、整合調整產業和引領產業發展等政策功能。首先，國有資本更多向競爭性領域集中，公益性領域有增長，但較為緩慢。2003-2007年間，公益性領域的國有資本增長較快，但2008年之后，基本與總量增長同步，所占比重穩定在13%左右。這表明國有資本在提供公共服務方面的功能并未有效發揮。其次，國有企業在大部分行業中并沒有發揮促進產業整合、改善產業組織結構的功能，而是過多集中于產能嚴重過剩行業。截至2014年底，在國家發改委認定為產能嚴重過剩行業的上市公司中，國有資本比重高達90%。這說明國有資本不僅大量布局在了產能嚴重過剩行業，而且缺乏退出、整合的機制與功能。第三，國有資本沒有明顯發揮引領新興產業發展的功能。得益于舉國體制、需求壟斷等因素，國有資本在航空航天、高鐵、核電等少數領域發揮了引領作用，但在其他大多數新興領域，國有資本規模小、企業數量少、技術力量弱。以創業板上市公司為例，2014年末，中國創業板上市企業總資產共計5660億元，國企創業板上市公司的總資產約為190億元，占比僅有3.19%。

國有資本布局調整產生上述特征的內在機制

1.由于缺乏明晰的所有權政策，出資人機構推動國有經濟布局調整不順暢。國資委作為出資人代表，擔負著國有經濟布局調整的職能。2006年，國務院國資委提出了國有資本的“四個集中”，明確了國有資本需要絕對控制和保持較強控制力的領域。但由于缺乏明晰的國家所有權政策，國資委調整國有經濟布局并不順暢。首先，由于缺乏更高級別的決策或“命令”，國資委調整國有經濟布局的動力和意愿均顯不足；其次，國資委作為一個行政機構，很難作為一個“積極股東”直接操盤出售國有股權，并將所得資金投向需要國有資本的領域，更多是通過行政劃撥推進國企之間的合并和整合；第三，相比龐大的國有資本存量來說，利用國有資本經營預算調整布局力量太小，如2014年中央用于國有經濟結構調整的國有資本經營預算支出為615.1億元，不到當年國有資本存量的0.2%；第四，國有資本投向的決策權實際上在國企自身，而在以“保值增值”為核心的業績考核和“做大做強”的指揮棒下，國企一般很難從已有的成熟業務退出，轉而去發展高風險的環保、科技、戰略性新興產業等。

2.國有資本與其他資本一樣，具有“逐浪”和“逐利”的特性。21世紀以來，中國產業結構中重化工業、房地產和金融業比重提高，國有經濟內部也出現了相應的結構變化，體現了與其他資本同樣的“逐浪”性和“逐利”性。首先，在工業領域的國有資本中，煤炭、石油石化、冶金、電力、機械等重化工業的占比一直都非常高，保持在70%以上，中間幾年還有較大幅度上升；其次，城市化快速推進使得房地產成為拉動經濟增長的一個重要引擎，國有資本在房地產領域進行了大量布局，從2001年的1500多億元上升到2014年的3.27萬億元，13年增長了21倍，在總量中的比重也由2.4%上升到7.8%。盡管國家多次要求大多央企退出房地產，但國企仍趨之若鶩，根本原因就在于房地產具有高額利潤；第三，國有資本大量布局金融業同樣也體現了國有資本的“逐浪”和“逐利”性。大型國企尤其是央企，基本都將金融作為主要業務，對企業的利潤貢獻率非常大，如寶鋼集團，很早就將金融業務確定為重點發展的非鋼業務，利潤貢獻率一直保持在20%以上。

3.一些過去由國企主導的重要行業逐漸被非國企主導。非國企的異軍突起，使大量國企競爭力弱化而退出，國企在各行業中的地位普遍下降。以國企在行業內規模以上企業中的主營收入比重來衡量，國企收入比重超過30%的行業，1999年有23個，2014年僅有12個。非國企占主導的行業，大致可以分為三類：一是在國民經濟中地位相對下降的行業，如輕紡等一些傳統制造業，國企沒有優勢，大量退出讓位于非國企；二是新成長的行業，如儀器儀表、通訊設備制造等，對國企和非國企來說都是藍海，但非國企更具有冒險精神、創新精神，從而占據了主導地位；三是在國企具有資源優勢、資金優勢和裝備優勢的行業，由于破除了行政壟斷、允許非國有資本進入，非國企的地位越來越強，如電解鋁行業，過去一直由國企主導，但隨著政府管制的取消及民營資本的壯大，越來越多的民營企業進入這個行業，國企主導地位隨之喪失。

4.發展新興產業，國有企業沒有優勢，非國企占主導。發展新興產業，國企既沒有老本可吃，也沒有先天優勢，甚至還有轉換成本過高、風險容忍度低等劣勢。在資本投入方面，民營企業借助資本市場同樣可以獲得充足的資金；在技術來源方面，新興產業都是全球性產業，技術來源多樣化，國企過去的技術積累可能無用武之地，甚至還可能阻礙新技術應用；在人力資源方面，國企對創新創業型人才缺乏吸引力。由于一些新興產業有可能改變甚至顛覆原有產業格局，大企業轉換成本高，對新興產業會本能地抵觸。同時，在“防止國有資產流失”和“保值增值”壓力下，國企風險容忍度很低，很難承受發展新興產業的風險。實際上，國有資本在新材料、新能源、電子通訊等新興領域的布局相對較少，僅有的一些國企，競爭力也不高，基本都是由非國企主導著產業發展，譬如，在電子及通訊設備制造領域，中國電子等國企盡管規模比較大，但競爭力遠不如華為。

調整國有資本布局的建議

十八屆三中全會已明確了國有資本戰略布局調整方向，要求國有資本“更多投向關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域，重點提供公共服務、發展重要前瞻性戰略性產業、保護生態環境、支持科技進步、保障國家安全”，這個方向不僅是國有資本增量投資的方向，也是存量調整的方向。為此，國有資本應盡快從那些成熟的、產能過剩產業逐步退出，轉而投向公共服務領域，投向能引領未來的戰略性領域，措施上要借鑒過去的一些經驗和教訓，明確不同類型的國企及國有資本實現不同的功能。

1.商業性國企實現徹底市場化，放棄商業性國企的產業引領功能。不必要求商業性國企承擔經濟以外的功能，如產業結構調整、產業引領升級等。如前所述，國有資本與其他資本一樣，在市場化條件下必然會“逐浪”和“逐利”，商業性國企更是如此。如果要求商業性國企承擔產業調整和引領功能，企業會無所適從。事實上，商業性國企也不會遵從這一“指揮棒”。相反，如果不刻意要求這類企業發揮產業引領功能，單純實現財務目標，那么商業性國企從績效目標考慮，就會形成該退出的退出，該整合的整合，該發展的發展的狀況，自然也就能夠促進產業結構調整和轉型升級。

商業性國企徹底市場化的核心是實現管理體制市場化，關鍵是要推進企業產權制度改革。一是多途徑推進一級商業性國企的股權多元化改革，可以引入包括社會資本在內的戰略投資者，也可以實現整體上市；二是形成國企治理的商業化機制，國有資本出資人機構要以所出資本為限依照《公司法》參與企業治理；三是建立更加市場化的企業領導人管理體制，原則上企業經營管理層都應市場化選聘、契約化管理，董事會成員也要逐步擴大市場化選聘比例。

2.積極探索利用國有資本投資運營公司加快存量國有資本的調整。過去的國有資產運營公司或國有資本運營公司并不成功，基本不能承擔存量國有資本調整、促進產業結構調整和產業升級等功能。原因是多方面的，首先，國資公司往往很難有運營國企存量資產的決定權，只能運作由增量投資所形成的國有股權；其次，劃撥形成的國企資產缺乏流動性，國資公司事實上也很難在短時間內開展大規模的資本運作；第三，國企改革不到位，國有股權真實價值難以體現。最后的結果往往是國資公司將精力放在自己能做主的增量業務上，導致“自轉快于公轉”。

下一步利用國有資本投資運營公司調整存量國有資本，還有待繼續探索。國有資本投資運營公司要有所作為，必須處理好上述問題。首先，國資監管機構要放權，讓國有資本投資運營公司成為真正的市場化出資人；其次，要規范國有資本投資運營公司對出資企業的管理，國有資本投資運營公司不直接從事任何生產經營活動，不干預出資企業的日常經營活動，僅以出資額為限對出資企業行使出資人權利；第三，實體國企要改革到位，國有資本投資運營公司所持國有股份必須可流動、可變現，沒有特殊的歷史包袱和社會負擔。

3.設立一些特殊國有基金和特殊法人國企，主動發揮產業引領功能。商業性國企徹底市場化運作后，在政策引導、市場調節和績效追求下會自主推進產業結構調整和升級，但要讓國有資本主動發揮上述功能，還應有一些特殊做法。從過去的經驗來看，設立國有主導的基金和特殊法人國企都很有效，前者是市場化方法，后者是行政方法，不同領域、不同目標可以有不同的方法。

設立特殊的國有主導基金，不僅可以發揮杠桿效應，更重要的是能夠作為國家的“指揮棒”，引導更多資本投向促進產業升級的方向。各地過去都有很多實踐，也取得了一些成效，如深圳2015年有200億元國有資本規模的新興產業引導基金，市場化運作，對生物、機器人、互聯網等新興產業發展起到了極大地推動和支撐作用。

設立特殊法人國企完成重大專項任務。三峽總公司和商飛公司都是很好的先例，可以發揮我們“集中力量辦大事”的傳統。所設立的特殊國企法人一定要限定主業，目標單一，公益性為主，必要時可配套出臺特殊或特定條例。

4.明晰國有資本需控制的領域，采取多元化控制模式。中國目前對“關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”、“保障民生、服務社會、提供公共產品和服務”等的描述都比較籠統、模糊，使得大部分國企都不清楚自己到底是否處于這些領域，在實際操作中各方也很難明確國有資本是該控股還是參股，從而影響企業決策。因此，對“關系國家安全、國民經濟命脈的重要行業和關鍵領域”，最好有比較透明和清晰的產業目錄，在此基礎上，再確定國有獨資、絕對控股或相對控股。

對國家明確需要控制的領域，也可以實現國家特殊規制或特殊管理股。特殊規制可以體現在進出口制度、行業規制、企業章程等方面，如對軍工企業，可以采取派駐軍代表的制度，對軍工產品出口也可以制定特定的出口制度。特殊管理股或“黃金股”可以使政府對特定事項行使否決權，防止惡意收購和接管，確保企業發展有利于國家整體利益和戰略的方向。

（作者為國務院發展研究中心企業研究所副所長）