如何清理僵尸企業

聶輝華　江艇　張雨瀟　方明月

如果國企一味做大，必然陷入產能擴張的囚徒困境，必然導致更多產能過剩，

從而產生更多僵尸企業

僵尸企業產生的原因

理解僵尸企業產生的機制，才能對癥下藥，最終消滅僵尸企業，讓市場在資源配置過程中起決定性作用，讓市場真正實現優勝劣汰。我們認為，導致僵尸企業出現的主要原因有以下幾點。

1.政企合謀。僵尸企業的產生不是單純的經濟問題也不是單純的所有制問題。在僵尸企業這個問題上，地方政府與企業間也會存在合謀，例如地方政府不斷給瀕臨破產的僵尸企業進行各種形式的“輸血”，或者給非僵尸企業施加就業壓力和產量擴張壓力，然后再通過補貼和貸款來維持其局面。這使得本來不是“僵尸”的企業變成了“僵尸”、已經是“僵尸”的企業更加難以清理。

政企合謀之所以能夠存在，是因為維持僵尸企業不破產對地方政府和企業都是有利的。對于企業來說，一方面，企業如果能夠依靠地方政府輸血延續企業生命，總好過馬上破產清算；另一方面，如果企業能夠靠政府輸血勉力支撐，就有希望比別的企業“活得長”、獲得“重生”的轉機。

對于地方政府來說，維持僵尸企業不破產也是有利的。有些企業是地方政府的“面子工程”、“政績工程”，經營良好時政府提供各種補貼、支持，就算經營不善地方政府也會不惜代價地維持；有些企業是地方經濟的支柱，為了保證就業、維護社會穩定，地方政府也會持續不斷地向虧損企業輸血。例如，江西省新余市的賽維LDK曾經是全球光伏產業巨頭之一，也是這個贛西小城的經濟支柱，最多時曾為新余市貢獻超過60%的財政收入，因此深得地方政府的“厚愛”：不但廉價拿地、還能“特事特辦”，地方政府每年補貼上億的電費，更不用說各大銀行豐厚的貸款。然而，就算賽維LDK如今成了一家瀕臨破產的僵尸企業、地方經濟的嚴重負擔，地方政府仍然努力扶持、不希望它破產。當地某官員曾經表示：“保住賽維，就保住了新余這幾萬人的飯碗”。

問題是，地方政府和企業“合謀”造成的后果是由整個社會來承擔的。一方面，由僵尸企業代表的落后產能得不到淘汰，產能過剩問題就難以得到根本解決。另一方面，政府補貼、銀行貸款等社會資源都源源不斷地流入僵尸企業，而生產效率高、經營狀況好的企業卻難以獲得這些資源，這種資源錯配將會造成“劣勝優汰”，影響經濟長期發展。

2.地方政府之間和國企之間的惡性競爭。從一些案例中我們了解到，僵尸企業在遇到經營困難之前往往經歷了大規模、非理性的擴張，這種擴張和地方政府間、企業間的惡性競爭密切相關。

1994年的分稅制改革強化了地方政府之間的GDP競賽。這種分權式改革引發了地區之間的惡性競爭，例如地方保護主義、重復建設等等，為僵尸企業的產生埋下了隱患。以光伏產業為例，當這個產業剛剛興起的時候，許多地方政府一擁而上支持這個行業的發展，造成重復建設、產能過剩。現在各地方政府又紛紛出臺政策、提供優惠和補貼來支持當地企業，希望能夠通過自己的“扶持”來“擠垮”其他地區的企業。在這種類似于囚徒困境的博弈中，整個光伏行業都陷入困境，許多曾經是行業領導者的企業都因無法盈利、債務纏身而成為僵尸企業。

除了地方政府間的惡性競爭，企業間的惡性競爭也是僵尸企業產生的原因。在應對2008年經濟危機帶來的產能過剩問題時，許多政府部門出臺政策鼓勵企業兼并，甚至在行業救助時直接規定只救助一定數量的大企業。這直接造成了企業間“競相做大”的惡性競爭。所有企業都不顧實際盈利狀況片面做大，競相兼并本該被淘汰的落后產能，為成為僵尸企業埋下了隱患。此外，國有企業的領導更多關注國資委對自己的考核或是升遷的可能，而較少從企業盈利的角度做出決策。央企營業收入增長率的增加會提高央企領導升遷的概率，而國有資本保值增值率沒有對央企領導的政治升遷產生顯著的正影響。在這樣的激勵機制下，央企領導片面追求做大企業就不足為奇了。

3.大規模刺激的后遺癥。2008年四萬億刺激政策在一些行業引起了過度投資、盲目擴張，埋下了產生僵尸企業的隱患。

根據國家發改委公布的四萬億投資重點投向和資金測算，我們將工業行業分為兩類，一類是在四萬億投資計劃中受影響較大的重點行業（例如煤炭開采和洗選業、黑色金屬冶煉及壓延加工業、通用設備制造業等），一類是幾乎不受四萬億投資計劃影響的非重點行業（例如食品制造業、家具制造業、塑料制品業等）。2008-2011年，非重點行業的僵尸企業比例一直高于重點行業，并且二者之間的差距基本保持穩定；2011年之后，二者之間的差距不斷縮小，2013年時重點行業的僵尸企業比例快速上升，甚至高于非重點行業僵尸企業比例。也就是說，四萬億投資計劃主要刺激的行業在五年之后遭遇了更為嚴重的僵尸企業危機。

4.外部需求沖擊。近十年來，中國經濟遭遇了規模較大的外部需求沖擊。2008年全球金融危機后，世界主要經濟體增長放緩、需求減少，主要貿易品價格下跌，對中國出口造成了巨大的影響。外部需求不足使得出口依賴型行業和企業在短時間內受到了巨大的沖擊，訂單不足、商品滯銷、資金周轉困難、投資方撤資，許多原本發展良好的企業紛紛陷入困境，甚至淪為僵尸企業。以多晶硅行業為例，江西新余市的賽維LDK在2008年以25美元/千克的生產成本投資建設馬洪多晶硅工廠，當時全球多晶硅價格高至400美元/千克，預期利潤空間巨大；然而工廠尚未建成，多晶硅價格就一路跌至25美元/千克，馬洪多晶硅工廠開工率不足30%。

5.銀行的信貸歧視。民營企業融資難的問題一直是學術界關注的焦點之一。民營經濟是中國經濟中最活躍的部分，卻又一直遭受著來自政府和政府主導下的金融部門的所有制歧視。相比于民營企業，國有企業獲得貸款就要容易得多。一方面，國有企業通常有中央或地方政府“兜底”、壞賬風險較小，因此銀行更傾向于貸款給國有企業；另一方面，政府常常會干預國有銀行的信貸決策，為轄區內的國有企業提供優惠貸款。

一旦國有企業遇到經營困難，銀行也會使用非市場化的思路來解決問題。要么是堅信國有企業可以“大而不倒”，要么迫于地方政府的壓力，往往會繼續向已經失去盈利能力的國有企業提供貸款，從而催生出許多僵尸企業。

我們發現，規模大、國有的企業更容易成為僵尸企業。2008年以后，國有和集體企業的利潤率在波動中下降，但負債率卻逐年增高；與此同時，民營企業利潤率一直比較穩定，但負債率卻有所下降。也就是說，2008年經濟危機之后，國有和集體企業盈利能力有所下降，但卻更容易獲得貸款；而民營企業盈利能力盡管非常穩定，卻更難獲得貸款。

減少僵尸企業的對策

第一，減少政府對企業的干預，尤其是慎用產業政策。在正常的市場經濟中，一個企業如果多年資不抵債、長期虧損，必然被激烈的市場競爭所淘汰，僵尸企業根本不會出現。僵尸企業之所以存在，一定是因為市場機制的運行受到了干擾。而主要的干擾，當然是來自政府或者金融機構等部門。地方政府應減少對企業運行的干預，不要利用行政力量去推動企業兼并重組，不要給轄區內企業施加超出其負擔能力的就業壓力和財稅壓力，不要給缺乏效率、生存無望的僵尸企業提供各種補貼。雖然地方政府對企業的干預短期內會穩定就業和財稅收入，但是長期來看會帶來更大的就業壓力和社會穩定壓力，最終得不償失。對于中央政府和部委來說，要謹慎使用產業政策。以扶持新興、戰略性產業為目的的產業政策，一定程度上為這些行業的企業提供了一層保護傘，使這些行業的企業減少了市場壓力，也使得企業的發展偏離了市場的軌道，可能導致它們盲目生產、盲目做大，最終變成僵尸企業。而且，通過各類補貼實行的產業政策，如果缺乏透明、公開的程序，很容易留下尋租空間。當前，新能源汽車、機器人產業的騙取補貼行為比較普遍，必須引起足夠重視。

第二，完善國資委對國企的考核指標，全面理解“做強做優做大國有企業”。在產能普遍過剩的背景下，國務院國資委和地方國資委都力推國企進一步兼并重組和提高行業集中度。事實上，國務院國資委所管轄的中央國企的數目一直在減少。從國有企業作為執政基礎的性質來說，或者從轉型國家的政府宏觀調控能力角度來講，國有企業要做優、做強是可以理解的。問題是，“做優”、“做強”是相對模糊的指標，而“做大”則是非常明確的指標。因此，要警惕最后的結果是國企光是“做大”而沒有真正“做強”和“做優”。如果國企一味做大，必然陷入產能擴張的囚徒困境，必然導致更多產能過剩，從而產生更多僵尸企業。因此，國資委應該調整、完善對國企的考核指標，防止片面理解“做強做優做大國有企業”。

第三，強化銀行的預算約束。從日本僵尸企業的情況來看，銀行的預算約束軟化是僵尸企業產生的重要土壤。為了防止銀行持續向僵尸企業發放貸款，一是要加強對銀行體系的監管，不能光看表面上銀行是否滿足巴塞爾資本協議，而要對銀行貸款的質量進行有力的監督。二是要減少地方政府對轄區內銀行的行政干預，通過制定相關的法律法規，確保銀行體系的相對獨立性。建議仿照司法機關的干預辦案記錄辦法，將地方政府領導對銀行信貸的干預進行備案登記，不登記則追究相關人員責任。此外，在宏觀調控時，中央和地方政府要減少施加給銀行的保增長的壓力，共同提高銀行的防范風險能力和預算約束硬化。

第四，多渠道化解過剩產能，鼓勵企業兼并重組和改制分流，加快建立和完善社會保障網。目前來看，比較嚴重的行業有大約20%的過剩產能，有大約10%的僵尸企業，總體情況尚在可控之中。建議政府和企業多渠道化解過剩產能，例如將過剩的鋼鐵、水泥、玻璃等用于貧困地區的基礎設施建設，由中央政府或者幫扶的地方政府通過發行債券代為支付。在處置僵尸企業時，多用市場化的兼并重組和改制分流，穩妥推進破產清算程序，盡量減少社會震蕩。另外，必須加快完善社會保障體系，使每一個職工一旦面臨短期下崗或者失業時，都能得到充分的社會保障，這反過來也有助于減少地方政府與企業的合謀。

第五，加快國企改革步伐，關鍵是明確國企定位。目前的國企改革文件都回避了一個根本問題，國企究竟是一種純粹的市場化企業，還是一種承擔了較多政治和社會功能的特殊企業？如果國企的定位是后者，那么這類國企的數目要限制。否則，只要國企承擔了政治和社會功能，在地方政府的壓力下，國企就不可避免地會把保障就業和穩定財稅收入作為優先目標，經濟效率、生產率可能會成為次要目標，這就會陷入與地方政府的合謀之中，最終難以從根本上解決大量國企成為僵尸企業的困境。我們建議，進一步對國企進行分類改革，明確哪類國企要承擔政治和社會功能，哪類國企是純粹的市場化企業。對于前者，限制數量，當做特殊企業來對待；對于后者，加強市場化考核，鼓勵做強做優。

（作者單位分別為中國人民大學經濟學院，首都經濟貿易大學經濟學院）