政府購(gòu)買社會(huì)組織公共服務(wù)研究

張爽 劉夢(mèng) 伊虹靜

摘 要：政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是一種政府與社會(huì)組織合作治理的模式，對(duì)于完善公共服務(wù)體系具有重大意義。王浦劬認(rèn)為，政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)就是政府將原來(lái)直接提供的公共服務(wù)事項(xiàng)通過直接撥款或公開招標(biāo)的方式，交給有資質(zhì)的社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)來(lái)完成，最后根據(jù)定者或者中標(biāo)者所提供的公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量，來(lái)支付服務(wù)費(fèi)用。政府購(gòu)買公共服務(wù)始于19世紀(jì)的美國(guó)，經(jīng)過了一個(gè)世紀(jì)的探索和發(fā)展，逐漸形成新公共管理浪潮中新的趨勢(shì)。我國(guó)政府購(gòu)買公共服務(wù)早在20世紀(jì)初的上海就已推行，當(dāng)時(shí)主要是集中于養(yǎng)老服務(wù)方面，2000年以后，政府購(gòu)買公共服務(wù)便在全國(guó)范圍內(nèi)展開。近年來(lái)各個(gè)省市也開始探索這種新的政府治理模式，這種新的共治模式對(duì)于政府縮減規(guī)模、節(jié)約成本、提升服務(wù)效率和服務(wù)意識(shí)等都具有明顯的作用。

關(guān)鍵詞：成都市；公共服務(wù)；政府購(gòu)買；社會(huì)組織

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1673-2596（2016）08-0075-02

一、成都市政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)基本情況

成都市是四川省省會(huì)，是國(guó)家西南區(qū)域的中心城市，也是四川省的政治、經(jīng)濟(jì)、文化和教育中心。成都市共有九個(gè)區(qū)、四個(gè)市、六個(gè)縣，城市面積約為12400平方公里，全市戶籍人口1112.3萬(wàn)人，常住人口1404.76萬(wàn)人，是個(gè)多民族融合的城市。成都市社會(huì)結(jié)構(gòu)不斷變遷，社會(huì)問題復(fù)雜多樣，自然災(zāi)害頻發(fā)，災(zāi)后建設(shè)任務(wù)艱巨，市政府面臨著許多新挑戰(zhàn)。成都市從改革和發(fā)展的全局出發(fā)，積極轉(zhuǎn)變思路，創(chuàng)新管理。近幾年，政府相繼出臺(tái)關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)文件，積極推進(jìn)政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)，如《關(guān)于建立政府購(gòu)買社會(huì)組織服務(wù)制度的意見》、《關(guān)于深化社會(huì)體制改革加快推進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)建設(shè)的意見》的1號(hào)文件，錦江區(qū)制定了《規(guī)范政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)工作流程的意見》、青羊區(qū)出臺(tái)了《關(guān)于加快培育發(fā)展社會(huì)組織的實(shí)施方案》、高新區(qū)頒布了《關(guān)于政府購(gòu)買公共服務(wù)的實(shí)施意見》等。成都市政府積極推進(jìn)這項(xiàng)改革，從制度、政策上予以保障。在推進(jìn)這項(xiàng)改革過程中，成都市建立了目標(biāo)考核的管理機(jī)制，在每年年初發(fā)布目標(biāo)任務(wù)，年末由責(zé)任部門進(jìn)行考核。從2012年起，購(gòu)買服務(wù)的資金原則上不低于20%，這就保障了資金問題，使得購(gòu)買服務(wù)無(wú)后顧之憂。這幾年，成都市政府還積極培育能夠承購(gòu)公共服務(wù)的社會(huì)組織，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，政府向社會(huì)組織購(gòu)買的就業(yè)培訓(xùn)、文化衛(wèi)生、社區(qū)法務(wù)、街區(qū)養(yǎng)老等公益項(xiàng)目59個(gè)，金額在1.6億元左右。由此可見，在實(shí)踐中，成都市以群眾為導(dǎo)向，立足人民需求，真正為人民排憂解難。

二、購(gòu)買過程中存在的主要問題

（一）政策制度滯后，購(gòu)買程序難規(guī)范。政策制度如財(cái)政資金支持的不同程度傾斜，就會(huì)出現(xiàn)區(qū)別對(duì)待的不公正問題；政策制度的寬泛，會(huì)讓下級(jí)執(zhí)行部門權(quán)力膨脹、工作量增加；政策制度的細(xì)致，會(huì)使得下級(jí)執(zhí)行部門不能因地制宜，大展拳腳。因此政策制度是一把雙刃劍，必須要保持它的度，才會(huì)獲得良好效果。？譹？訛制度具有相對(duì)穩(wěn)定性，但社會(huì)事務(wù)總是在不斷變化中，二者是一對(duì)矛盾體。政策的滯后，就必然使得購(gòu)買程序不能明確規(guī)范。在成都市購(gòu)買服務(wù)的過程中，在購(gòu)買程序上會(huì)遇到問題。一是購(gòu)買服務(wù)對(duì)象的問題，只能向特定組織購(gòu)買；二是年限問題，由于社會(huì)服務(wù)是多樣且復(fù)雜的，購(gòu)買不能只按照財(cái)政預(yù)算的年度分次進(jìn)行。這些問題要求政策具有靈活多變的特性，否則不能夠適應(yīng)多變的購(gòu)買服務(wù)。

（二）承購(gòu)主體資質(zhì)差，購(gòu)買責(zé)任難區(qū)分。購(gòu)買服務(wù)是一種兩方參與共同為第三方服務(wù)的模式，參與雙方都有責(zé)任。既然是購(gòu)買行為，購(gòu)買主體就有比較選擇的權(quán)力，因此會(huì)產(chǎn)生競(jìng)爭(zhēng)。按理說(shuō)，承購(gòu)主體的競(jìng)爭(zhēng)會(huì)發(fā)生優(yōu)勝略汰，怎會(huì)出現(xiàn)資質(zhì)差的問題呢？事實(shí)上，在實(shí)踐中往往不存在競(jìng)爭(zhēng)。目前，我國(guó)事業(yè)單位的分類改革并沒有完全到位，一部分具有市場(chǎng)能力的單位還依附于其主管部門，行政部門還習(xí)慣性地把服務(wù)項(xiàng)目交付給這些單位，導(dǎo)致購(gòu)買質(zhì)量出現(xiàn)問題。？譺？訛同時(shí)，社會(huì)組織大都不夠成熟，資質(zhì)較差，而且政府事務(wù)很大一部分是面向百姓的，市場(chǎng)上公益性的社會(huì)組織數(shù)量有限，數(shù)量、質(zhì)量都不達(dá)標(biāo)，又怎能讓政府放心地選擇呢？種種弱點(diǎn)都是政府購(gòu)買的制約因素。

（三）評(píng)估機(jī)制不健全，購(gòu)買行為難執(zhí)行。任何管理行為都需要評(píng)估，評(píng)估機(jī)制是否健全關(guān)系到政府購(gòu)買服務(wù)能否如期達(dá)到目標(biāo)。然而現(xiàn)階段，評(píng)估方法和評(píng)估機(jī)制都是不健全的，不確定的評(píng)估機(jī)制不僅影響購(gòu)買行為，也會(huì)影響購(gòu)買的服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)前我國(guó)有關(guān)POSC（政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)）的績(jī)效評(píng)估體系存在較大的隨意性，在評(píng)估內(nèi)容的確定、評(píng)估主體的選擇、評(píng)估指標(biāo)的遴選、評(píng)估方法的應(yīng)用等方面有待完善。？譻？訛成都市目前只針對(duì)購(gòu)買對(duì)象進(jìn)行評(píng)估，而較少有對(duì)購(gòu)買方即政府部門進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估機(jī)制是單向的。購(gòu)買是雙方參與的行為，雙方都應(yīng)負(fù)有責(zé)任，單向評(píng)估顯然是不合理的。而且評(píng)估方式略顯單一，多以政府官員和學(xué)者作為評(píng)估主體，代表性較差，評(píng)估機(jī)制的公正與否屢受質(zhì)疑。同時(shí)作為被服務(wù)的對(duì)象——人民，他們很少參與評(píng)估機(jī)制的制定，也使評(píng)估機(jī)制的有效性大打折扣。

（四）監(jiān)督管理不全面，購(gòu)買風(fēng)險(xiǎn)難降低。監(jiān)督管理是購(gòu)買服務(wù)中必不可少的環(huán)節(jié)，倘若監(jiān)督流為形式，不僅會(huì)影響購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量，還會(huì)影響服務(wù)結(jié)果。在監(jiān)督過程中，會(huì)遇到各種各樣的問題，其中監(jiān)督人員不能夠做到公平公正是主要問題所在。面子問題、官官相護(hù)、官商勾結(jié)，這些都會(huì)出現(xiàn)在監(jiān)督中。就成都市而言，監(jiān)督機(jī)制還不完善。其中對(duì)于購(gòu)買主客體的監(jiān)督十分有限，對(duì)于質(zhì)量和效果的監(jiān)督也模糊不清，監(jiān)督體系存在缺陷，監(jiān)督程序存在漏洞。

三、購(gòu)買行為存在問題的原因分析

政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)是公共管理服務(wù)機(jī)制的改革，其制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行都不成熟，存在著很多漏洞和風(fēng)險(xiǎn)。首先，國(guó)家法律體系不完備，政策制度不完整，沒有可以指導(dǎo)整個(gè)過程的明確規(guī)范，理論研究也不深入，因而購(gòu)買行為出現(xiàn)問題在所難免。當(dāng)然，購(gòu)買服務(wù)在我國(guó)是新嘗試，許多方面需要在改革中完善。其次，購(gòu)買雙方角色模糊，政府作為購(gòu)買者并沒有把自己擺在購(gòu)買者位置上，因?yàn)檎莆罩鴻?quán)力，不想放棄自己的權(quán)力，這必然導(dǎo)致購(gòu)買的不公平、不合理。社會(huì)組織并不把購(gòu)買服務(wù)單純的看成購(gòu)買行為，更多的認(rèn)為是與政府合作，這種心理的存在，購(gòu)買服務(wù)的質(zhì)量就不言而喻了。最后，政府對(duì)向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)所存在的風(fēng)險(xiǎn)估計(jì)不足，對(duì)于購(gòu)買服務(wù)的預(yù)期過于樂觀。就算制度完整、法律健全，官商合作所存在的風(fēng)險(xiǎn)也是很高的，很難避免機(jī)會(huì)主義、官商勾結(jié)、尋租等問題。

四、政府購(gòu)買公共服務(wù)的相關(guān)建議

（一）健全相關(guān)政策制度，規(guī)范購(gòu)買程序。就成都市來(lái)看，2009年出臺(tái)了相關(guān)文件，2011年制定了2011年到2015年的規(guī)劃。如今，需要根據(jù)這幾年遇到的問題進(jìn)行總結(jié)分析，據(jù)此制定未來(lái)短期和長(zhǎng)期的政策制度。政策的制定要因地制宜，符合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況。對(duì)于成果比較卓著的區(qū)縣，可以總結(jié)其經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行借鑒和創(chuàng)新。對(duì)于不理想的區(qū)縣，要找出問題出現(xiàn)的原因，并從制度、政策上予以解決。由于四川省是一個(gè)地震等自然災(zāi)害頻發(fā)的地區(qū)，又是少數(shù)民族聚居區(qū)，因此要充分考慮政策的時(shí)效性、靈活性和預(yù)見性。當(dāng)出現(xiàn)緊急情況時(shí)，要有完備的解決方案。政策制度的完善關(guān)鍵是購(gòu)買程序的完善，如對(duì)購(gòu)買服務(wù)對(duì)象和年限應(yīng)明確界定，健全的購(gòu)買程序會(huì)大大增加購(gòu)買的公正性與成效。

（二）培育孵化優(yōu)質(zhì)社會(huì)組織，明確資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。社會(huì)組織的品質(zhì)是影響購(gòu)買服務(wù)質(zhì)量的主要因素。然而現(xiàn)階段的社會(huì)組織所提供的服務(wù)質(zhì)量參差不齊，這與公益性的社會(huì)組織發(fā)展、政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)時(shí)間短有關(guān)，存在問題在所難免，因此要培育和孵化優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織。首先，設(shè)置合理的準(zhǔn)入門檻，讓更多的社會(huì)組織參與進(jìn)來(lái)。其次加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織的引導(dǎo)和支持。政府可以對(duì)其進(jìn)行人力、物力、財(cái)力的支持，請(qǐng)相關(guān)進(jìn)行專家指導(dǎo)，進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn)，幫助社會(huì)組織提升自身檔次。另外，政府要嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，對(duì)社會(huì)組織在資質(zhì)進(jìn)行審查，對(duì)不達(dá)標(biāo)的要排除在購(gòu)買行列之外，這樣才能減小政府服務(wù)購(gòu)買的風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立科學(xué)、公正、多元的評(píng)估體系對(duì)購(gòu)買機(jī)制的健全十分必要，包括評(píng)估主體、內(nèi)容、方式、標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果等，任何方面的不合理、不科學(xué)都會(huì)影響評(píng)估的質(zhì)量。在評(píng)估主體方面，包括監(jiān)察、審計(jì)、財(cái)政等政府相關(guān)部門，同時(shí)還包括第三方評(píng)估主體。通常的評(píng)估都忽略了第三方，積極的探索和引入第三方評(píng)估，有利于評(píng)估結(jié)果的公正。第三方評(píng)估包括專業(yè)評(píng)估機(jī)構(gòu)和社會(huì)公眾，這會(huì)使評(píng)估更客觀。在購(gòu)買行為中，社會(huì)公眾是服務(wù)對(duì)象，他們的參與更有助于保證評(píng)估質(zhì)量。在評(píng)估過程中，要嚴(yán)格按照評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)操作，不僅對(duì)承購(gòu)主體的資質(zhì)進(jìn)行評(píng)估，還要對(duì)事后的實(shí)施效果進(jìn)行評(píng)估。另外還要有相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，對(duì)優(yōu)質(zhì)的社會(huì)組織給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，比如延長(zhǎng)年限、增加種類等；對(duì)于嚴(yán)重不合標(biāo)準(zhǔn)的，給予懲罰，如縮短限期、終止購(gòu)買、取消資格等。

（四）完善監(jiān)督體系，提高管理質(zhì)量。監(jiān)督是否能夠落到實(shí)處，對(duì)購(gòu)買行為來(lái)說(shuō)是十分重要的。在現(xiàn)實(shí)中，很多監(jiān)督都流于形式，并未起到真正的作用。監(jiān)督人員大都沒有認(rèn)識(shí)到自己職責(zé)的重要性，更有很多監(jiān)督人員和被監(jiān)督人員沆瀣一氣，互相勾結(jié)，因此引入第三方監(jiān)督就尤為重要。為了便于第三方監(jiān)督，對(duì)購(gòu)買信息要完全公開，購(gòu)買程序要透明公正。對(duì)于購(gòu)買主體和承購(gòu)主體雙方的監(jiān)督也同樣必不可少，目前對(duì)政府的監(jiān)督體系有待完善，政府購(gòu)買過程要全程公開，避免暗箱操作，其標(biāo)準(zhǔn)、流程、評(píng)估機(jī)制等均要透明，便于監(jiān)督。對(duì)于承購(gòu)主體的社會(huì)組織，其資質(zhì)、購(gòu)買內(nèi)容、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式及標(biāo)準(zhǔn)等均需一一公開，以便監(jiān)督。另外，需要建立責(zé)任制，也就是一旦購(gòu)買雙方中出現(xiàn)違法、違紀(jì)的問題，要追究責(zé)任。只有將責(zé)任明確化，才能確保監(jiān)督落到實(shí)處。

注 釋：

①王浦劬，（美）L.M.薩拉蒙奇，等.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)研究—中國(guó)與全球經(jīng)驗(yàn)分析[M.北京大學(xué)出版社，2010.

②李海平.政府購(gòu)買公共服務(wù)法律規(guī)制的問題與對(duì)策——以深圳市政府購(gòu)買社工服務(wù)為例[J].國(guó)家行政學(xué)院報(bào)，2011，（05）.

③劉震國(guó)，廖明，王一鳴.關(guān)于成都市政府向社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)工作調(diào)研報(bào)告[J].社團(tuán)管理研究，2012，（10）.

④王從虎.把政府購(gòu)買公共服務(wù)納入法制軌道[J].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014，（B02）.

⑤楊柯.政府向社會(huì)組織購(gòu)買公共服務(wù)的發(fā)展困境及道路選擇[J].社會(huì)經(jīng)緯理論月刊，2013，（01）.

（責(zé)任編輯 徐陽(yáng)）