我國人力資源服務市場化現狀、問題與對策研究

高亞春 王文靜

摘 要演人力資源服務市場化改革不僅有助于加快我國經濟社會發展的進程、提高人力資源服務的供給效率和質量，還有益于高效政府的構建和完善。文章梳理總結了我國人力資源服務市場化改革的演變歷程，探討了在當前新形勢下政府和市場在人力資源服務中的職能定位，分析了我國人力資源服務業發展現狀和市場化發展的特點，針對當前人力資源服務市場化改革的主要問題，提出了相應的對策建議。

關鍵詞？演人力資源服務；市場化改革；服務業態

[中圖分類號]F249.212 [文獻標識碼] A [文章編號]1673-0461（2016）08-0065-08

我國的人力資源服務伴隨人力資源配置市場化改革進程而產生并隨之發展壯大。大力發展人力資源服務的主要任務就是要通過提升人力資源服務的能力來促進人力資源的開發和優化。人力資源服務的不斷發展直接推進人力資源服務業的形成，目前我國的人力資源服務業已經成為服務業中的“朝陽產業”，行業形勢良好。我國高度重視人力資源服務能力建設，2013年出臺的《關于加快推進人力資源市場整合的意見》明確提出要進一步理順政府與市場的關系，轉變政府職能。按照相關法律及政策文件中關于管辦分離、政企分開、事企分開的要求，各地在理順政府與市場的關系中已經取得了顯著成效，并逐步形成了公共就業人才服務機構與經營性人力資源服務機構統籌協調發展的局面。

黨的十八屆三中全會提出“市場在資源配置中的基礎性作用上升為決定性作用”，明確了未來我國全面深化改革的重點，同時也指明了人力資源服務市場化改革與發展的重點任務。2014年人力資源和社會保障部與國家發改委、財政部聯合下發《關于加快發展人力資源服務業的意見》，指出堅持市場主導、需求引領的總方針和原則發展人力資源服務業，提出“要進一步放寬人力資源服務業的市場準入，鼓勵社會資本進入人力資源服務領域，逐步將適合社會力量承擔的人力資源服務交給社會力量”。我國人力資源服務市場化改革已經成為大勢所趨。

一、我國人力資源服務市場化發展的歷史沿革

在經濟體制演變的過程中，我國人力資源服務的市場化改革也經歷了一系列變遷。從新中國成立到改革開放前期，我國實行計劃經濟體制，人力資源服務在這個時期沒有形成一個良好的開端。隨著改革開放的逐步深入，逐步建立了社會主義市場經濟體制，生產力得到了解放和發展，人力資源服務業實現了較快發展，人力資源服務企業開始出現，龍頭的人力資源服務企業初現端倪，并在人力資源配置中發揮了至關重要的作用。隨著經濟體制由計劃經濟向社會主義市場經濟轉變，政府在人力資源服務中角色和職能定位逐漸轉化，市場在人力資源服務中的作用逐步增強，具體如圖1所示。

（一）新中國成立初期，勞動力計劃調配占主導地位

新中國成立初期，失業人員再就業以及技術工人的合理配置引起勞動部門的關注，勞動介紹所自1950年開始興起，主要開展失業人員登記和統計，以及企業勞動力需求調查、失業人員就業介紹等工作，屬于政府提供的公共服務，政府鼓勵和支持自謀職業。政務院于1952年成立勞動就業委員會，主要負責勞動就業、勞動力統一調配等工作，首次以政府公共服務的方式來提供人力資源服務，取得了一系列成效。到1958年，城鎮就業人口凈增1 672萬人，城鎮失業率由1949年的23.6%下降到5.9%。同時，還注重吸收其他國家的先進經驗，引進技術援助，實施勞動合同制改革探索等等。

1953年，我國開始進行社會主義改造，在勞動制度方面建立了以計劃調控為主導的勞動制度，這種勞動制度模式是固定用工、八級工資和勞動保險等三位一體的勞動制度，勞動力無法實現自由流動，完全是靠國家的計劃調控，勞動介紹所相繼撤銷，自謀職業受到嚴格限制，市場化的人力資源服務失去了繼續存在的空間。

（二）1978年開始，勞動力就業開啟計劃與市場雙軌運行

黨的十一屆三中全會召開之后，中國全面開啟了改革開放。一批待業青年積極行動，開始嘗試自謀職業，勞動服務公司也相繼成立。黨中央、國務院也適時調整了勞動就業政策，20世紀60年代末到70年代末期間，開展的轟轟烈烈知青上山下鄉運動，緩解了城市的就業壓力。20世紀70年代末，下鄉知青集中返城，就業壓力驟增，僅靠勞動部門計劃安排招工已經無法滿足返城知青的就業需求。1981年，我國對原有的就業調控安排機制進行了相應調整，改革統包統分的計劃模式，有效緩解了當時嚴重的就業矛盾。

國家出臺的一系列改革政策使勞動力資源配置逐漸擺脫僵硬的計劃模式，開始探索市場配置勞動力。1984年，西安市率先開始勞務市場招聘，開始了市場配置勞動力資源的嘗試。之后，全國各地的勞務市場如雨后春筍不斷涌現，建立了勞動者和用人單位對接與交流的平臺。1986年，勞動合同制的推出，加快了勞動制度改革的步伐，我國開始實行計劃與市場雙軌制運行的勞動就業制度。

伴隨著改革開放政策的實施，黨的工作重心轉移到經濟建設為中心，統包統分的就業體制開始被打破，勞動合同工逐漸增多。人力資源服務在解決返城知青就業、促進部分專業技術人才向體制外流動起到了非常大的作用。1984年是中國現代企業和企業家誕生最多的一年，被稱為“中國企業元年”。人力資源服務企業也逐漸增多，1985年廣東省友誼國際企業服務有限公司成立，1986年中國四達國際經濟技術合作公司成立，1987年中國國際技術智力合作公司成立。

（三）20世紀90年代國企改制，“市場之手”發揮重要作用

20世紀90年代，隨著國企改制的深入，大批國有企業走向市場，幾千萬職工下崗進入勞動力市場，國家鼓勵下崗人員再就業，“市場之手”發揮了重要的作用，人力資源服務領域逐步拓展、服務業態不斷創新。1992年，黨的十四大提出建立社會主義市場經濟，“市場之手”的重要作用得到進一步確認，市場調節開始在勞動力配置中起重要作用。承擔就業指導和職業介紹等責任的機構快速發展，勞動力市場和職業介紹機構的作用進一步凸顯。20世紀90年代中后期，逐步建立了“勞動者自主擇業，市場調節就業和政府促進就業”三者有機結合的勞動就業模式。

（四）進入21世紀，人力資源服務的市場化改革進程加速

2001年中國加入WTO，改革開放進入與國際接軌的提速期。《境外就業中介管理規定》與《中外合資人才中介機構管理暫行規定》相繼發布，外資背景的人力資源服務機構進入中國內地的步伐加快，民營人力資源服務機構規模和市場占有率逐年上升，成為人力資源服務產業形成的主要標志。國家相繼出臺了一系列政策來培育人力資源服務市場，為人力資源服務市場化改革與發展奠定了堅實的政策基礎。

（五）新形勢下，人力資源服務的市場化改革將上新臺階

2014年，人力資源社會保障部與國家發改委、財政部聯合下發了《關于加快發展人力資源服務業的意見》，提出堅持市場主導、需求引領的總方針和原則，來發展人力資源服務產業。我國將大力推動市場上人力資源服務企業的快速發展，加快人力資源服務市場化改革的步伐，充分發揮市場在人力資源服務中的主導作用。

二、政府與市場在人力資源服務市場化發展中的職能定位探討

人力資源服務的市場化改革不僅有助于加快我國經濟社會發展的進程、提高人力資源服務的供給效率和質量，還有益于高效政府的構建和完善。一方面，人力資源服務市場化把一部分原來歸政府承擔的職能轉移出來讓市場經營，從而更大程度地發揮市場在資源配置中的決定性作用。政府可以將更多的時間和精力專注于應該管理、能夠管理和可以管理得好的公共就業人才服務項目。另一方面，人力資源服務市場化又要求政府應當而且必須對市場化進程進行宏觀調控。政府可以更加注重于履行社會管理和公共服務職能，對市場上的人力資源服務企業進行規范和調控（見圖2）。

（一）政府在人力資源服務市場化改革中的職能定位探討

人力資源服務市場化的改革過程離不開政府的宏觀調控，政府采取宏觀調控的目的在于解決市場失靈而產生的問題，或是防止公共部門或私營企業濫用市場力量，從而更好地實現公共服務利益最大化的目標。當然政府的調控行為不是萬能的，當政府行為缺失的時候，人力資源服務市場將呈無序的狀態；而政府管制過度導致的權力壟斷等政府失靈現象又容易產生許多弊端，這種無序和壟斷又迫切要求政府做出回應，人力資源服務市場化強調的競爭和高效的理念，促使著政府不斷完善其調控行為。

政府在人力資源服務中的主要職責應該是宏觀調控。政府在簡政放權，徹底打破“審批經濟”的同時，應該發揮其監督管理的職能，來彌補市場的缺失。研究認為如下幾類人力資源服務需要由政府部門來提供：

第一類是涉及到管理和規劃方面的基本公共就業人才服務，比如人力資源供求信息監測和統計、人力資源市場信息平臺建設、人力資源服務發展規劃等涉及到管理和規劃方面的人力資源服務應該由政府部門來完成。這類服務的政策性、公益性比較強、經濟效益也不明顯，不適合由市場來提供，適合劃入公共就業人才服務項目中，由政府部門來提供。

第二類是人事檔案管理、社會保障事務代理等政策規定的服務，這類服務不是供求雙方主體根據自身需要開展的業務，而是國家政策規定必須要開展的業務，也應該作為公共就業人才服務由政府部門來提供，將其列入公共服務之后，如果政府沒有足夠的力量來提供，可以通過政府購買服務的方式來提供。

第三類是針對特殊群體的就業幫扶、就業援助等相關的服務項目，比如高校畢業生的就業跟蹤服務、殘疾人就業服務、農民工就業服務等，這類服務也應該由政府來提供。此類服務一般具有公益性、覆蓋廣、非盈利性的特征，由政府提供就容易實現全覆蓋、無遺漏。相反，市場上的人力資源服務企業則無法實現全覆蓋，而且實施的難度也比較大，難以實現盈利。

適合由政府提供的人力資源服務應該具備以下特征：一是公益性；二是較強的政策性；三是非盈利性；四是基礎性；五是全局性（即覆蓋范圍廣）。

（二）市場在人力資源服務市場化改革中的職能定位探討

隨著探索適合我國國情的人力資源服務市場化改革的逐步深入，市場機制這只“看不見的手”發揮著越來越重要的作用。市場的職責主要是配置資源，配置原則需要根據各個主體在市場上的運行規則來確定。在人力資源服務中，適合由市場提供的服務應該是可以由市場來自主決定的服務，比如人才招聘、職業指導、人力資源培訓、人才測評、勞務派遣、高級人才尋訪（獵頭）、人力資源外包服務、管理咨詢、管理軟件服務等都可以作為經營性服務由市場上的人力資源服務企業來提供。適合由市場提供的人力資源服務具備以下特征：一是自主性；二是競爭性；三是盈利性。

由于我國人力資源服務還處于市場化改革和發展的初期階段，人力資源服務的市場化運作還不成熟，因此仍然需要有培育市場的過程。在培育市場的過程中，政府與市場上的人力資源服務企業應保持良好的關系，形成公共就業人才服務與市場化人力資源服務統籌協調、互為補充的多元化、多層次服務格局。

三、人力資源服務業發展現狀分析

根據前期研究和大量實地調研的情況來看，人力資源服務業發展現狀和市場化發展的特點主要包括以下幾方面：

（一）全行業的發展現狀分析

1.機構總量及分布

近年來，我國人力資源服務業得到快速發展，截止到2014年底，全國共設立各類人力資源服務機構2.5萬家，從業人員達40.67萬人。從服務機構構成類別上看，縣級以上地方政府人力資源社會保障部門（含其他行業管理部門）共設立公共就業和人才服務機構7 332家，占人力資源服務機構總量的29.1%；國有性質的人力資源服務企業1 352家，占5.4%；民營性質的人力資源服務企業1.6萬家，占61.6%；外資及港澳臺資性質的服務企業224家，占0.9%，民辦非企業等其他性質的人力資源服務機構760家，占3.0%。

目前人力資源服務機構中民營人力資源服務機構數量最多，國有性質的人力資源服務企業數量也較多，外資、港澳臺資性質的人力資源服務企業數量最少。全國人力資源服務機構中，市場上經營性人力資源服務機構數量已經占據了絕大部分比例（67.90%）。從服務機構的地區分布來看，東部地區人力資源服務機構12 854家，占人力資源服務機構總量的51%；中部地區人力資源服務機構4 410家，占17.5%；西部地區人力資源服務機構5 827家，占比23%；東北地區人力資源服務機構2 135家，占8.5%。

2.從業人員特征及分布

由從業人員地區分布來看，東部地區219 404人，占比58.4%；中部地區90 428人，占比22.2%；西部地區78 807人，占比19.4%。我國人力資源服務業從業人員在地區分布上呈現明顯的集聚現象，超過一半的從業人員集中在東部地區。由從業人員的學歷分布情況來看，人力資源服務業的從業人員學歷集中在大專及以下。從業人員中取得從業資格證的有123 778人，占比30.4%。

3.經營情況與提供服務總量及分布

從經營和發展情況看，2014年全行業營業總收入8 058億元（含服務外包等業務的代收代付部分6 142億元），比2013年增長16%。從提供服務的情況來看，2014年，全國各類人力資源服務機構共服務各類人員48 895萬人次，比2013年增長12.5%。從地區分布來看，東部地區各類人力資源服務機構登記求職和要求提供流動服務的人員19 284萬人次，占總量的78.6%；中部地區1 781萬人次，占總量的7.3%；西部地區2 611萬人次，占總量的10.6%；東北地區863萬人次，占總量的3.5%。2014年，全國各類人力資源服務機構共幫助11 652萬人次實現就業和流動，比2013年增長14.6%。

2014年，全國各類人力資源服務機構通過網絡發布崗位招聘信息20 595萬條，發布求職信息41 510萬條。舉辦培訓班25萬次，比2013年增加21%；培訓人員1 048萬人，比2013年增長0.9%。服務機構為32.6萬家用人單位提供了勞務派遣服務，比2013年減少3.1%；派遣人員933萬人，比2013年減少13.6%；登記要求派遣人員614萬人，比2013年減少2.8%。各類人力資源服務機構共為186萬家用人單位提供人力資源管理咨詢服務，比2013年增長11.4%；為49萬家用人單位提供人力資源外包服務，比2013年增長12.7%。高級人才尋訪（獵頭）服務成功推舉選聘各類高級人才87萬人，比2013年增長9.7%。

業態豐富是人力資源服務業的重要特征之一，根據在深圳、濟南、濰坊、成都、廣州、珠海等城市61家人力資源服務企業的調研數據發現，國有企業的營業收入主要來自勞務派遣服務，獵頭服務也是其主要的收入來源之一；外資企業的營業收入主要來源于勞務承攬，部分來自人事代理、管理咨詢這兩項比較高端的人力資源服務；民營企業的營業收入主要來自勞務派遣，招聘服務與職業介紹在其全部業務類型中也占有一席之地。

（二）人力資源服務市場化發展的特點分析

1.市場主體日益多元化

我國的國情決定了人力資源服務在初期發展階段是政府主導、自上而下的發展模式，隨著市場經濟的日益成熟，人力資源服務行業以政府為主逐步轉變為以企業為主體。目前，人力資源服務行業的機構性質主要包括政府所屬公益性機構、國有性質的人力資源服務企業、民營性質的人力資源服務企業、外資及港澳臺資性質的人力資源服務企業。

經營性人力資源服務機構的發展和壯大是人力資源服務市場化改革的重要保障。經營性人力資源服務機構以營利為目的，包括國有、民營、外資、港澳臺資、合資性質的人力資源服務機構。從全國的情況來看，民營人力資源服務機構越來越多，已經占到了61.6%的比例，成為市場上人力資源服務機構的主體。 國有性質、外資、港澳臺資性質的人力資源服務企業數量較少。

2.新興和高端業態發展十分迅速

人力資源服務一般可分為高端、中端、低端三級服務，高端人力資源服務以配置國際化高端人才為主，其市場主體是高端人才中介服務機構，主要是國際知名的獵頭公司，這些服務機構自身就建立起了高端人才數據庫，實現了人力資源服務產業與人才市場的高度融合，在這一層面上，“市場即產業，產業即市場”。中端人力資源服務主要面向各行各業各類人才，在我國主要是通過政府相關人力資源部門、高校舉辦各種形式的招聘會，以及社會人才中介公司，如前程無憂（51job）等，完成人力資源配置服務。在這一層面上，市場與產業緊密聯系互動，線上線下形式豐富。低端人力資源服務主要是面向農民工以及各行各業大量的非技術工等，主要是通過公益性的各類人才服務機構舉辦定期或不定期專場招聘會，以及大量分布在街鎮的勞務中介等，實現勞務資源配置，這一層面已經發展的比較成熟。

新興業態和高端業態是人力資源服務市場化改革的重要發力點。在當前數字革命和網絡信息化浪潮的推動下，人力資源服務產品發展也越來越成熟，在服務內容和形式等方面也有許多進步和創新。新興和高端人力資源服務業態發展相對迅猛，表現較為突出，逐步成為人力資源服務業發展中的主要業務。如高級人才尋訪（獵頭）、人力資源管理咨詢等新興業務增長幅度普遍較大，不僅迅速成為人力資源服務行業新的增長點，甚至成為某些服務機構的主要利潤來源。相對而言，人事代理、人才培訓等傳統人力資源服務項目的發展則相對較為平穩。

根據在深圳、濟南、濰坊、成都、廣州、珠海等城市61家人力資源服務企業的調研數據發現，當前開展管理咨詢、獵頭服務等高端業態的企業比例已經頗具規模，分別達到39.34%與22.95%，已經達到甚至超過傳統業態中的現場招聘、網絡招聘、職業介紹。勞務派遣仍體現出較大優勢，開展此項業務的企業達到63.93%（見圖3）。

3.人力資源服務龍頭企業在市場上的份額增長迅速

知名的人力資源服務龍頭企業，對行業發展起到了較好的示范帶動作用，市場份額迅速增長，服務水平和服務能力、服務規模在全國人力資源服務行業中處于領先地位。在全國層面，權威人力資源管理網站HRoot發布的全球人力資源服務企業TOP50榜單中，中國的中智與前程無憂（51job）兩家企業連續六年榜上有名，且中智公司一直位列前十。

在地區層面，廣州市的南方人才、前程無憂（51job）等知名人力資源服務品牌企業，對行業發展起到了較好的示范帶動作用。其中，南方人才市場自1995年成立起就肩負起區域人才交流、人事人才服務的重任，立足珠江三角洲，輻射全國，一直是華南地區發展規模最大、行業領域最權威、服務業務種類最多的人力資源服務機構，其市場份額迅速增長，服務水平、服務能力和服務規模在全國人力資源服務行業中處于領先地位。

4.人力資源服務國際化發展趨勢日益明顯

一大批跨國大型人力資源服務企業通過并購、投資、入股等方式進入到中國的人力資源市場，加快了人力資源服務行業國際化的步伐。隨著國際經濟合作交流的不斷深入，人力資源服務的大規模走出去與高水平引進來將同步發生，服務領域也將實現跨域跨界發展。國外人力資源服務巨頭進入中國將有利于國內外資源有效整合，真正為中國人才的國際化流動和發展帶來動力，對于推動中國人力資源服務行業的國際化和專業化具有重要意義。

5.人力資源服務企業正積極適應“新常態”

在經濟新常態的環境下，人力資源服務企業的運營模式和服務模式也在逐漸發生變化，客戶也擁有更多的選擇權，人力資源服務產業的邊界不斷被打破，新的商業模式和競爭態勢正在改變市場格局。以現代科技、信息技術為基礎的物聯網已經初步形成覆蓋物聯網感知制造業、通信業和服務業的完整產業鏈，發展出了新的盈利模式。人力資源服務業也正在積極抓住信息技術帶來的技術機會，盡快利用信息化技術改造企業，積極布局，強調內外平衡，把握發展的主動權。

6.區域之間的市場化程度差異明顯

在我國東部沿海經濟發達地區，人力資源服務業已經基本完成市場化改革，市場在人力資源服務中的主導作用已經較為明顯，而中西部貧困地區市場的力量很弱，勞動力很難通過市場的作用獲得高質量、穩定的就業服務。發達地區以廣州市為例，人力資源服務供求主體已基本到位，市場在人力資源服務中的主導作用已經基本確立，人力資源服務機構共910家，營業總收入達300億元，共服務5 473萬人次，對廣州經濟發展、高端人才開發引進的貢獻初步顯現。貧困地區以瑞金市為例，瑞金市勞務派遣機構只有4家，職業培訓機構5家，民營人力資源服務企業難以生存和發展。

四、人力資源服務市場化發展存在的主要問題分析

總體而言，我國人力資源服務的市場化改革起步較晚，行業發展正面臨轉型期，市場化發展的總體水平仍然較低。研究發現，人力資源服務市場化改革存在的問題主要包括以下幾方面：

（一）支持行業市場化發展的政策和法規尚不完善

在政策法規層面，我國還沒有出臺具體的措施和細則來支持人力資源服務行業的發展，致使許多企業或持觀望態度舉步不前，或鋌而走險采用高風險的模式繼續運營，這不論對于市場還是整個行業發展來說都非常不利。

調研了解到，市場運行中出現了“法無禁止即可行”，政府行政監管中出現“法無授權即不可行”的尷尬情形。比如，現行法律條款主要是規定了職業介紹和人才介紹業務，沒有規定市場上現行的代繳社保、代發工資、薪酬管理等服務項目，使得規范經營的服務機構不能增加上述項目；同時，又讓部分服務機構為追求短期利潤“鉆了空子”，沒有健全的法律法規條款來規范，“假外包，真派遣”，代理個人社保業務等亂象，擾亂了市場秩序。

（二）市場規模偏小，許多企業的市場競爭力較弱

由于我國人力資源服務的市場化、產業化起步較晚，雖然市場上已經形成了一些具備一定規模和影響力的人力資源服務機構，但這些機構在最近這些年才實現快速發展，尚沒有形成規模效應。許多企業的服務能力偏弱、經濟效益偏低、市場競爭力也相對較弱。

調研發現，一些地區很多人力資源服務機構“規模比較小、大部分是夫妻檔和兄弟檔”，難以適應日趨激烈的市場競爭。根據訪談了解到，一些城市人力資源服務行業的整體規模較小，無法滿足人力資源服務日益增長的需求。

人力資源服務市場的分割現象是阻礙市場規模擴大、競爭力提升的障礙。調研發現，一些地區人力資源服務市場存在嚴重制度分割，限制了人力資源的合理流動。目前，許多地區的人才市場和勞動力市場分別執行不同的條例和辦法，準入門檻、業務范圍、服務對象等各不相同。市場法規的不統一，不利于人力資源市場的秩序維護和可持續發展。

（三）從業人員素質參差不齊，專業人才缺乏

目前，人力資源服務行業的專業型、復合型人才較少，尤其是高層次專業人才較為缺乏，很難培育并建立起優秀的人力資源服務運營和管理團隊，導致整個人力資源服務行業創新能力不足。目前人力資源服務機構的從業人員大多未經過正規的統一培訓，還是粗放式服務，在一般層次上運轉，從業人員的理論水平、專業素質和社會適應能力亟待提高。人力資源服務企業為了追求利益，把主要精力放在拓展業務上，忽視了內部工作人員的管理和學習，使自身業務發展、規范服務方面受到影響。

許多地區人力資源服務行業的從業人員結構失衡、年齡偏大，嚴重影響到該行業的健康可持續發展，無法在市場競爭中處于有利地位。從實地調研了解的情況看，人力資源服務行業的從業人員整體素質偏低、專業化水平低是制約人力資源服務業發展的一項重大因素，專業化水平低的根源之一在于人力資源服務行業人才匱乏，薪資福利等缺乏吸引力。

（四）“營改增”對企業的影響較大，有些企業稅負不降反增

盡管政府部門已經出臺了扶持人力資源服務企業發展的政策，但尚缺乏專項資金的投入。人力資源服務業作為輕資產的行業，沒有高價值的固定資產或抵押資產，導致缺乏相應的融資渠道。2013年，我國出臺的一項最重要的結構性減稅舉措，就是擴大“營改增”試點。2014年12月，人力資源社會保障部、國家發改委、財政部聯合下發的《關于加快發展人力資源服務業的意見》也支持推行“營改增”政策。但是從前期調研情況來看，人力資源服務企業在服務過程中最主要的成本是人力資源成本，而沒有直接的采購進銷成本，無法進行“進項稅”抵扣，所以對人力資源服務企業來說，并沒有明顯的稅收優惠。

（五）社會對該行業缺乏認知，行業價值被低估

受勞務派遣用工在市場上的一些負面影響，以及部分小型公司的不規范作業，對整個行業的口碑產生了一定影響，導致整個社會對人力資源服務業產生了一些負面的認知和偏見，該行業的真正價值被低估。具體表現為，行業內一些低資質的企業從事人力資源服務，服務態度與質量差，專業水平低，引起用人單位與勞動者的不滿。這種情況將導致需求者對人力資源服務產生誤解，最終嚴重影響人力資源服務企業的發展。另外，市場上人力資源服務企業良莠不齊，也會加大用人單位與勞動者的選擇成本，造成資源浪費。

（六）高端服務的供給能力弱，結構性矛盾突出

我國人力資源服務業的業態結構不合理，同質化嚴重，低端業態扎堆現象較多，高端業態的供給能力較弱，難以滿足客戶中、高端服務需求。許多地區的人力資源服務機構中，能夠提供高端服務的服務機構數量很少，專業性程度也不高。從座談及訪談了解到的情況來看，很多人力資源服務機構從事低端人力資源服務，各個機構之間的同質化程度也比較高，而相對高端的服務機構尚缺失。另外，人力資源服務產品的內容、層次相對低端，技術含量和附加值比較低，而且大部分服務機構不具備研發創新能力，特別是本土的人力資源服務機構基本上沒有專門的研發部門和人員，也極少有專項的研發投入，因此幾乎難以提供高端的、差異化的、個性化的、創新性的優質服務。

對于人力資源服務企業來說，沒有技術、資金、品牌和規模等優勢，就很難獲得持久的發展。近年來，中低端人力資源服務市場的競爭日趨激烈，人力資源服務機構能否順應時代潮流，積極轉型升級、適時向集約型發展方式轉變，將是決定其在市場上競爭成敗的關鍵因素之一。

五、人力資源服務市場化發展的對策建議

（一）強化政府的監督管理職能，健全行業相配套的政策法規

人力資源服務市場化改革過程中，必須建設法治政府和服務型政府。黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國的總目標，這是我國推進人力資源服務法制化進程的重要機遇。因此，在依法治國的重大機遇下，要盡快健全人力資源服務行業相配套的政策法規，依法對人力資源服務機構進行監管。一方面，政府部門應當積極推進人力資源服務機構信用體系建設，遵守政策法規、履行承諾、執行標準和規范以及社會投訴和監管部門獎懲等措施。要組織開展清理整頓市場專項行動，打擊非法中介，綜合采用信用記錄、警示告誡、公開曝光、行政處罰、行業準入等政策措施，嚴肅處理各類違法違規行為，為人力資源服務業發展提供良好的市場運行環境。另一方面，政府有關部門應當完善服務體系，優化服務質量。例如，規范人力資源市場相關行政許可事項，逐步從重審批向重服務轉變。

（二）提升服務能力，擴大行業規模，增強市場活力

目前，我國人力資源服務業的服務能力和服務效率有待于進一步提升。在國家鼓勵政策的指引下，人力資源服務業正式納入國家服務經濟體系，隨著產業引導、政策扶持和環境營造等的不斷優化，我國人力資源服務業仍然具有很大的發展空間，行業規模將繼續保持穩步增長態勢。為了應對這一趨勢，人力資源服務企業要在國家有利的政策形勢下，根據市場需求，提供滿足市場需要的多樣化、專業化產品，提升企業產品在市場上的競爭力。

此外，人力資源服務業要實現集群化發展，還應當在有條件的地方加快建立和發展人力資源服務產業園區，形成集聚的人力資源服務產業，進一步拓展人力資源服務業態，孵化并培育人力資源服務企業，優化人力資源服務產業發展環境。

（三）提高從業人員的素質，構建多元化的人才智力體系

從業人員的職業素質和能力是人力資源市場服務水平的重要載體，要全面提升從業人員素質，多渠道引進優秀人才，多層次培養人才，構建多元化的人才支撐體系，為人力資源服務業發展提供智力支持。一方面，要加強人才培養和人員培訓工作，實施好人力資源服務從業人員培訓、高級管理人才研修培訓工程，多層次、多渠道培養和引進人力資源服務業所需人才。另一方面，要將誠信教育納入從業人員日常培訓內容，采取集中教學、現場示范、案例剖析等多種形式，開展從業人員誠信教育活動，鼓勵服務機構自行開展從業人員誠信教育培訓，進一步增強服務機構和從業人員的法律意識、責任意識、誠信意識。

（四）多渠道籌措發展資金，加大行業專項資金投入力度

要針對人力資源服務行業輕資產的行業特征，開通有效的融資渠道，通過改善人力資源服務企業的投融資環境，積極引導各類創業風險投資機構和信用擔保機構積極扶持人力資源服務企業發展。人力資源服務機構中的小微企業多，由于自身缺陷和外部環境多種因素，會有融資難的問題，這也是制約小微企業發展的“瓶頸”。把握人力資源服務企業的這一特點，從改善投融資環境入手，就可以為人力資源服務業持續提供發展助力。在財政稅收方面，要制訂行之有效的優惠政策，避免出現重復征稅的問題，切實減少企業負擔，為人力資源服務企業在市場中更好地運作和發展保駕護航。

（五）推進服務機構的誠信體系建設，提升公眾的認知度

為完善市場規則、降低市場門檻、激發市場活力，需要推進人力資源服務機構誠信體系建設，探索建立服務機構信用等級評價體系。首先，要有效利用信息宣傳手段，加強人力資源服務業在市場上的輿論監督。政府及相關部門應當充分利用多媒體形式對人力資源服務機構的誠信服務典型進行廣泛宣傳，協助人力資源服務機構建立社會監督體制。其次，要定期對人力資源服務機構的服務信用水平、服務能力和服務績效進行綜合考評。對評選確定為誠信人力資源服務機構的，由創業扶持資金給予適當激勵。

在訪談過程中，一些人力資源服務企業負責人建議，國家在建立人力資源服務機構信用等級評價體系時，要從安全性、專業性以及企業的規模和發展情況等角度綜合考慮，在人力資源服務項目競標過程中，不應該以企業性質是民營還是國有為判斷標準，而應該以企業的信用等級作為判斷的標準。

（六）提升高端服務的供給能力，有效抵御國外企業沖擊

面對來自國外競爭對手的強烈競爭壓力，我們需要思考有效應對策略。國外的人力資源服務企業一般擁有雄厚的資本，以及豐富的實踐經驗。本土的人力資源服務企業必須認清自身優勢及努力方向。國內人力資源服務企業扎根于本土，對于本土的市場需求有著更深刻的了解，能夠提供更符合實際需求的人力資源服務。因此，筆者建議，我國要構建結構合理、門類齊全、競爭力強的人力資源服務體系，提升高端服務的供給能力，有效抵御國外人力資源服務企業的沖擊和挑戰。