農村基層政府供給公共服務的問題及對策

陳健嬌

摘 要：公共服務是政府的主要職能之一，在農村中許多公共服務都需要政府去供應，如農民剩余勞動力的培訓和就業、農業科技發展信息、農村居民的醫療社會保障等。但是，現實中還存在農村基層政府職能的定位不明確、建設資金有限、公共服務權責不明確、政府監管不到位等問題亟待解決。

關鍵詞：農村基層政府；公共服務；政府職能

中圖分類號：F302 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）08-0030-02

農村基層政府主要是指農村中的鄉鎮政府，其最主要的特點是實踐的直接性，就是直接面對廣大農民群眾和各種農村社會組織，這些組織活動都具有直接性。農村基層政府公共服務是對廣大農民群眾直接供給的、為了充分體現農村發展和農民生活水平所需要提供的公共服務和公共產品。目前農村基層政府提供的公共服務尚不能滿足現階段農民不斷增長的需求。這是農村基層政府必須解決的問題。

一、農村基層政府供給公共服務過程中存在的問題

現如今，我國社會經濟不斷發展，人民群眾生活水平不斷提高，對公共服務的供給需求越來越多，這使得對基層政府職能的要求也越來越高。隨著社會對基層政府的公共服務水平要求不斷增加，農村公共服務為了能滿足農村發展穩步提高，政府所提供的公共服務和公共產品更應該滿足農民的需求。我國農村公共服務供需矛盾很明顯，農村基層政府的公共服務水平不能滿足農民的需求，而造成農村基層政府在提供公共服務的過程中存在著一些問題。

1.農村基層政府職能供給結構不平衡

在目前的公共服務供給體制下，農村公共服務的供給采取一種“自上而下”的強制性主導，不是根據農民的需求來決定[1]。由于缺乏有效的農村公共服務需求表達機制，農民失去了對公共服務的選擇權，農村公共服務供給結構失衡。即使有了方法、有了平臺，也可能會因為參與決策的成本太高而放棄。因此，大多數農民對政府提供的公共服務只能采取消極態度。所謂農村公共服務供給結構失衡，是說農村基層政府所供給的公共服務不是農民本身需求的，農民需要的公共服務政府卻沒有提供[2]。由于農民缺少表達自己對公共服務需求的機會，政府部門也沒有職能部門去關注，因此造成農村公共服務供給結構失衡，偏離農民的需求，脫離了農業生產的發展要求。

2.農村基層政府建設資金有限

由于我國農村政府財力資源有限，轉移支付的制度不夠完善，農村基層政府沒有足夠的財力提供農民需求的公共服務，阻礙了農村經濟的快速發展。我國農村基礎設施存在總量缺乏、結構不平衡、老化嚴重等問題。雖然偏遠農村山區雖基本實現了通公路，但公路質量較差；農村生態環境治理、水利工程的建造、農產品開發等項目難以實施執行，大部分農村基礎設施沒有得到很好的改造與修建，而且政府投入的資金嚴重不足。在政府的財權和事權嚴重不平衡，這使本應該是省級政府負責的，卻讓農村基層政府來負擔，造成在教育、醫療、經濟、環境、設施、社會保障等方面出現了農村基層政府財政資金風險的擴大。目前農村基礎服務設施普遍因政府投入的經費不足，導致所需的經費低于上級政府投入的資金。而且，農村基層政府在有限的財政下，用于農村發展農業、農村產業等公共服務擴建的資金太少，甚至在農村政府公共服務機構出現了資金挪用等不良現象。

3.農村基層政府公共服務權責不明確

農村基層政府職能劃分越來越清楚，也就要求其公共服務水平越來越高。面對農民的需求，農村基層政府應當根據當地實際情況設置部門，以更好地為農民服務和管理農民。但基層政府的實際情況通常是根據上級政府來設置相應的部門，這使農村基層政府缺少相應的獨立性、決策能力，從而減弱了其管理能力，使得人員過多、機構繁雜、辦事效率低下、權責不明，嚴重影響了政府辦事效率。政府職能定位劃分不明確，是因為各部門之間利益矛盾沖突，各級政府信息不對等、不公開，公共服務的供給職責劃分上不清晰，造成了政府供給主體的錯位、缺位。一方面，在農村基層政府供給公共服務上，各部門管理長期缺位，因利益沖突而相互競爭，在服務上卻相互推脫，在各部門都重管理而輕服務的時期，缺乏一個明確有效的分擔機制。另一方面，基層政府在提供公共服務過程中往往因上級的缺位、錯位，而造成政府的財力不對稱，嚴重超負荷。農村政府管理部門設置過多，各部門對自身的職責不清楚，基層干部不能認真完成上級下達的指標。財政支出過大，使公共服務支出處在減縮的狀態。

4.農村基層政府對公共服務供給的監管不到位

農村基層政府對公共服務的監管手段主要采用單一的行政管理，這與計劃經濟體制下的政府部門壟斷公共服務的大背景相符合，很難適應市場經濟下多元化的公共服務。[3]而這種多元化的公共服務主體要求采用經濟法律的方式管理，但這種監管模式尚未成形，政府部門的監管力度很難符合公眾的需求。以醫療衛生領域的監管為例，由于存在供方主導需求的問題，對醫療服務機構和醫務人員的監管就成為監管的重點。對醫療服務的監管制度應該包括監管機構、監管對象、監管內容、發現問題的手段以及處理問題的方式等主要要素。在農村基層政府提供公共服務中應最大限度滿足農民的需求，但目前農村公共服務的供給形式具有指令性、主觀性、同一性的特點，導致地方各級政府部門供給公共服務與實際需求不相符，甚至損害到農民的利益。監督制度的缺失導致農村公共服務的供給結構不平衡、供給資金缺乏和浪費、政府部門管理不到位等現象。

二、農村基層政府供給公共服務過程中存在問題的解決對策

我國是處于社會主義初級階段的發展中國家，特別是在廣泛農村地區，人口眾多，農業還沒有實現現代化生產，農民收入和城市市民收入有很大差距。因此，農村基層政府在提供公共服務時應從自身的實際情況出發，不能急于求成，而應該走漸進發展、穩步提高之路。對此，筆者認為應該從以下幾個方面入手。

1.政府職能轉變

農村政府必須轉移工作重心，基礎設施能得到更好的改造建設，為農民提供更好的公共服務需求，改善農村生活條件。通過市場調研，更好地把剩余勞動力工作轉移到公共服務方面，把勞動力市場需求情況及時地向本地農民提供；同時，提供必要的勞動技能培訓，盡可能把本地的剩余勞動力推向需要、合適的崗位上。要更好地實施管理公共事務的職能，用好國家投入到農村的各項資金；協助教育部門普及義務教育，提高農民的文化知識水平；協助專業部門不斷完善農村社會醫療保障服務，確保農民的生活水平。要履行好提供農業技術和市場信息職能，以便其為農民提供先進的農業科學技術，讓農業增產；為農民及時提供市場上的供求信息，調整農業生產結構，讓農民增加收入，更好地發展生態農業、特色農業、規模農業，走上致富小康之路。

2.充分發揮財政資金

農村基層政府對農民需求提供公共服務時，財政資金有限成為其難題。政府是公共服務的主要供給方，但為能提供更好的公共服務，應引導社會組織機構、專業的公共服務機構、群眾服務機構、個人服務機構中發現，擴展資金籌集渠道。在探討國外公共服務的經驗中發現，社會中介組織是重要的環節。如今我國農村發展狀況是，農村基層政府主動引入社會機構資金的投入，調動各種投資主體的積極性，增加農村供給公共服務的能力，實現政府公共服務主體多元化和供給方式多樣化[4]。一是充分利用財政政策工具，吸引信貸資金加大投入；二是創新財政扶持農業方法，引導和鼓勵社會資金增加投入。

3.政府明確權責

農民應對基層政府信任，政府應調動起農民積極性，積極參加到農村公共服務體系建設當中。我國農村公共服務體系建設的現狀是由當前政府以單一性直接供給的，不是多方社會組織共同供給方式轉變的。必須要根據基層政府公共產品供給的安排和生產的不同情況，明確職責使用不同的供給方式，如政府服務、政府間協議、合同承包、特許經營、志愿服務等[5]。

4.建立考核機制

根據農村基層政府的基本性質，在劃分職能權利范圍上，解決政事不分、權責不平衡等問題。上級政府應該為農村基層政府考慮，轉變領導管理模式，使農村基層政府的指令性指標慢慢消失，為其減輕負擔。用全面系統的檢查考核方式取代簡單的檢查和單一的考核，在注重社會經濟效益的發展的同時，還要把重點放在以生態效益為先、社會效益為主的大方向上面，鼓勵農村基層政府依法行政和民主管理，認真執行公共服務職能，管理好地方的公共服務和產品的提供，使農村基層政府真正做到“替民分憂，為民服務”。要讓優化監管機制慢慢完善，必須在社會和民眾的監督下實施。農村基層政府要實施信息透明，主動接受上級領導的檢查和社會各界的監督，讓大家知道并理解政府的工作情況和部門職能，讓農村基層政府能帶動農民群眾發展，為農民提供更好的公共服務，滿足農民的服務需求。