區域服務貿易安排：多邊框架的補充

錢思義

摘 要：隨著服務貿易在全球貿易體系中地位的不斷提升，服務貿易自由化成為各國廣泛關注的熱點問題，以多邊框架抑或區域服務貿易安排推進自由化向前發展是各國爭論的重點。盡管目前服務貿易自由化在多邊層面進展緩慢，區域層面只是相對而言取得了一定突破，但基于區域服務貿易安排自身存在的局限與多邊框架不可替代的優越性，各國仍應堅持以WTO作為實現服務貿易自由化的主渠道，同時，充分發揮區域服務貿易安排的補充作用。

關鍵詞：服務貿易自由化；多邊框架；區域服務貿易安排

中圖分類號：F752.68 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）08-0125-02 20世紀90年代以來，世界經濟重心日益向服務業傾斜，服務貿易的規模不斷擴大，重要性與日俱增，服務貿易自由化議題也隨之進入各國政策制定者的視野。各國借助GATS構建的多邊框架，積極推進服務貿易自由化進程。然而，多哈回合動搖了各國對于堅持以GATS作為服務貿易自由化談判主渠道的信心，以美歐為首的一部分國家將重心轉向區域服務貿易安排，力圖加速實現服務貿易自由化。

一、服務貿易自由化路徑的歷史演進

傳統的看法認為，20世紀40年代中期國際貿易組織（ITO）的夭折與1948年關稅與貿易總協定（GATT）的生效標志著現代國際貿易管理體制的開端。在起初漫長的幾十年中，國際貿易體制主要用于規范貨物貿易，直至20世紀90年代中期，服務貿易才逐漸受到關注。

隨著服務貿易的不斷發展，服務貿易自由化的主要實現路徑也在不斷調整變化。服務貿易自由化的萌芽始于發達國家之間締結的雙邊貿易協定，首個囊括服務貿易的協定為1989年1月1日生效的澳新緊密經濟關系協定（ANZCERTA），其致力于加快兩國之間服務貿易的自由化進程，提高服務業效率與競爭力，擴大服務貿易規模。同時期另一服務貿易自由化的先行者為1989年生效的美加自由貿易協定（CUSTA），其開創的大部分服務貿易規則被1994年的北美自由貿易協定（NAFTA）所繼承。受發達國家積極推進服務貿易自由化的鼓舞，各國熱情高漲，紛紛致力于推動多邊層面的服務貿易逐步自由化。可以說，早期的雙邊貿易協定對服務貿易領域的試水為日后多邊層面的服務貿易自由化創造了良好的條件。烏拉圭回合談判首次將服務貿易納入多邊談判的范疇，并于1994年建立起規范服務貿易的多邊框架《服務貿易總協定》（GATS）。《服務貿易總協定》指出，各國應通過連續回合的多邊談判實現服務貿易自由化水平的逐步提高，從而奠定了服務貿易自由化實現方式的主要基調。盡管從某種程度上來說，區域層面的服務貿易自由化早在GATS簽訂之前就初露端倪，但GATS誕生之前達成的各相關服務貿易協定還不足以反映當今服務貿易自由化的發展。《服務貿易總協定》的生效標志著服務貿易自由化的正式起步，尤其是GATS第5條為區域服務貿易安排提供了樣板和基本規則，為區域服務貿易協定的興起奠定了堅實的基礎。目前，鑒于GATS的固有缺陷、各成員國之間不可彌和的巨大分歧等多重原因，在多邊框架下推進服務貿易自由化困難重重，以美歐為首的發達國家和一部分發展中國家逐漸轉回區域服務貿易安排，以期推動服務貿易自由化持續向前發展。

二、區域服務貿易安排的突破與局限

現階段，多邊服務貿易自由化面臨著多重阻礙。隨著WTO成員國的不斷增加，協調不同國家之間的利益沖突、尋找共同利益日益困難。且與貨物貿易的關稅削減相較，服務貿易自由化的推進通常需要國內法律、規章制度的配套改革，這無疑增加了服務貿易談判的敏感程度，也延長了其時間跨度。與此同時，“一攬子承諾”原則使得服務貿易自由化進程深受其他領域（如NAMA）的拖累，多年停滯不前。各國對于多邊服務貿易領域的談判熱情幾乎消耗殆盡，相當一部分的成員國借技術性磋商之名行拖延戰略之實，以此拒絕更深層次的開放。此外，服務貿易自由化談判中使用的要價-出價的談判方式存在固有弊端，其實質上更接近于雙邊互惠（bilateral exchanges）而非基礎廣泛的多邊談判。從這一角度考慮，該談判方式可能會阻礙徹底、全方位自由化機制的醞釀與實施，且要價-出價的談判方式使得談判進程過于碎片化，從而造成各成員國對關鍵問題的理解相異，增加了多邊談判的復雜度。

區域服務貿易安排在突破多邊層面現存的阻礙方面進行了一系列有益嘗試。區域服務貿易安排大都在經濟、政治聯系較為緊密的國家或地區間進行，相較于多邊貿易體制，其談判成本和協調成本要低得多，參與方之間容易達成共識。區域服務貿易協定呈現出明顯的“GATS+”特征。一方面，區域服務貿易安排將相對敏感的運輸、快遞、郵政等部門囊括進來，覆蓋部門遠超越GATS覆蓋的服務部門。另一方面，區域層面一般會實現更深層次的開放。目前，多邊層面的服務貿易自由化仍停留在非歧視層次，①而一些區域服務貿易安排已進入相互承認、國際協調階段。除此之外，要價-出價的談判方式更易在談判方較少的區域層面發揮作用，談判方之間相對緊湊的談判進程有利于此種互惠機制更高效地釋放其效用。并且，各國締結不同的區域服務貿易安排可以減少各個協定之間承諾的異質性，多邊層面的出價也可能呈現收斂態勢，從而在多邊層面取得更高層次的開放。

盡管區域服務貿易安排在一定程度上推進了服務貿易自由化進程，但其自身仍存在諸多缺陷。鑒于服務本身的復雜性，區域層面并不能大幅加深服務自由化程度，無論基于承諾的深度還是廣度考慮，相當一部分區域服務貿易協定表現出“GATS=”的特征。同時，區域服務貿易安排在本質上造成了對區域外成員的歧視，區域內服務貿易高速增長的背后往往是區域內外的國家間貿易流量的減少，即被排除在區域服務貿易協定之外的國家由于貿易轉移效應可能會遭受損失。層出不窮的區域服務貿易安排已形成“意大利面條碗”效應，極大地增加了貿易環境的復雜程度，區域合作的成本和沖突也隨之增大。更為嚴峻的是，區域服務貿易協定的涌現會誘使一些成員國在多邊層面做出較少的承諾，以此作為在雙邊、區域協定層面談判的籌碼。這主要是因為區域服務貿易協定中的“GATS+”承諾由雙方的互惠機制實現，在多邊層面向所有成員國提供更深層次的服務部門開放必然會壓縮本國在區域服務貿易協定中進一步讓渡的空間。相應地，區域內其他成員向本國提供的“GATS+”承諾的幅度也會削減。也就是說，成員國在多邊框架下作出較低層次的承諾將會為其在區域層面的談判留有更多的余地，這也從某一側面解釋了為何各成員方在多哈回合中仍然大體維持GATS框架下的承諾水平，以及由此帶來的服務貿易自由化進展緩慢甚至停滯不前。

三、服務自由化浪潮下的政策選擇

自2001年多哈回合談判啟動之后，由于各成員國之間難以調和的利益分歧，迄今為止進展緩慢，成果寥寥。多哈回合的停滯不前已使得WTO的角色發生了潛移默化的轉變。相較多邊談判平臺而言，WTO更像是見證與監管不同框架下（單邊、雙邊、區域）自由化進程的公證人，以美歐為首的發達國家已逐漸表現出拋棄WTO多邊框架的勢頭。與此同時，區域貿易協定如雨后春筍般蓬勃發展，甚至有言論認為世界貿易正在進入“雙邊時代”。面臨日益嚴峻的國際貿易形勢，如何在多邊體制和區域安排之間找到一個平衡點，推動世界貿易體制的健康可持續發展，已成為世界各國不可避免的現實問題。

（一）堅持多邊貿易框架的主體地位

《服務貿易總協定》是發達國家與發展中國家相互協商、不斷妥協的結果，在一定程度上平衡了各成員方的利益，尤其為經濟落后、實力較弱的小國提供實現其國家利益的平臺，因此，堅持以WTO框架作為服務貿易談判的主渠道具有廣泛的現實基礎。此外，GATS第五條為區域服務貿易協定的興起提供了國際法依據，肯定了區域安排在推動服務貿易自由化進程中的合法性與合理性。即從本質上來說，區域服務貿易安排應置于WTO規范之下，而非多邊框架的替代物。這就從理論上闡明了一個強大的、成熟的多邊貿易體制需要得到區域服務貿易協定的輔助與補充，而不是被后者取而代之。在多邊談判的實踐中，各國應坦然接受服務貿易自由化的實現是一個需要長期努力的過程，同時積極設定較高的目標，以期推進多邊層面的服務貿易自由化。例如，在市場準入談判領域可以涵蓋“靜止條款”和“預承諾”兩要素。“靜止條款”的引入表明各國愿意在多邊框架下通過鎖定現有的政策來逐步減少服務提供者和消費者面臨的不確定性；而“預承諾”將向各國發出WTO多邊框架將不斷存續、持續發展的信號，增強各國在GATS為核心的多邊服務貿易體制下進行談判的信心。

（二）充分發揮區域服務貿易安排的補充作用

從國際貿易體制發展趨勢來看，區域服務貿易安排在未來相當長的一段時間內仍將作為推動服務貿易自由化進程的關鍵一環而存在。各國應理性看待區域服務貿易協定的作用，既要肯定其彌補多邊層面服務貿易談判不足的成效，同時要避免重疊交錯的規則對服務貿易造成實質上的損害，確保區域服務貿易協議對世界貿易體制的健康發展做出貢獻。基于區域服務貿易安排“對內自由，對外保護”的基本特征，各國應協力達成自由化程度高、相互協調的區域服務貿易協定，以期在不斷向外輻射的基礎上促成多邊框架下服務貿易自由化的實現。