金融監管的供給側改革

吳思

金融監管體制改革不僅僅是為了適應金融混業經營，核心是建立宏觀審慎管理的制度框架

近段時間，中國政府有關部門對于經濟金融管理的能力頻遭質疑。如去年以來股市和匯率市場多次大幅波動、銀行體系錢荒、P2P平臺跑路頻繁發生，都暴露出“一行三會”協調監管十分薄弱以及監管層對金融危機防范能力亟待加強。當前“一行三會”體制下，央行專注于貨幣政策的制定和實施，而銀監會、證監會、保監會分別負責銀行、證券、保險三大領域的監管，導致金融市場的機械分割，不能適應金融機構混業經營的新情況，難以形成高效、一體化的金融市場監管體系。構建適合金融市場新形勢的金融監管框架，已經成為中國的當務之急。

“十三五”規劃提出，要加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，健全符合中國國情和國際標準的監管規則，實現金融風險監管全覆蓋。如何在“十三五”利率與匯率市場化、資本項目開放、人民幣國際化不斷深入的階段做好金融監管，關乎金融穩定。種種跡象顯示，中國金融監管改革正在提速，改革的路徑圖愈加清晰。

當前金融監管框架的問題

中國現行金融監管體制形成于1992年以后，具有兩大基本特征：銀監會、證監會、保監會分別對銀行、證券、保險實施分業監管，以及按機構牌照確定監管對象的機構監管。在上述監管體制下，央行主要負責貨幣政策制定，基本不承擔監管職能。

但隨著金融業的快速發展，現行“一行三會”模式無法滿足宏觀審慎監管框架的要求。央行研究局局長陸磊在接受《中國經濟報告》記者采訪時指出，1992年后逐漸形成的宏觀調控框架已經不適應當前經濟發展狀況，需要運用宏觀審慎監管進行逆周期調控，熨平經濟波動。特別是中國目前正在推進供給側結構性改革，在宏觀層面能做的，就是提供良好的貨幣金融環境，減少經濟大起大落，為供給側結構性改革營造空間。“就像熨斗熨衣服，如果衣服老是起皺，說明熨斗不行。”

此外，金融市場越來越復雜，如資產證券化、PPP等金融工具都運用了兩種以上金融機制，分業監管難以有效監管各類金融活動。安邦咨詢高級研究員賀軍對《中國經濟報告》記者表示，近年來隨著金融創新力度不斷加大，國內金融機構跨行業、金融產品跨領域、金融業務跨市場的現象越來越多，再加上互聯網金融跨業態、地方金融跨區域以及金融市場國際化，都對分業監管體制帶來了嚴峻挑戰，尤其是金融機構綜合經營削弱了分業監管的基礎。“誰的孩子誰抱”變成了“有的孩子搶著抱”（爭權爭利，重復監管），“有的孩子沒人抱”（監管空缺，互相推諉）。

針對上述問題，國務院建立了金融監管協調部級聯席會議制度，但該制度由于缺少牽頭責任部門，存在對各監管主體缺乏有效約束力、缺少有效爭端解決機制和外部監督機制等問題，在運作中難以解決金融監管中的實際問題，甚至還會出現利益沖突外部化的現象。

改革設想

去年以來，關于“一行三會”合并的言論甚囂塵上。陸磊透露，央行相關部門正在抓緊開展課題研究，包括國外改革經驗、中國需要吸取的經驗教訓以及具體改革方案設計等內容。

在目前關于金融監管改革的討論中，可能的方案有以下幾種：

“委員會+一行三會”模式，即維持目前“一行三會”格局基本不變，在國務院層面成立金融監管協調委員會，統籌協調“一行三會”金融監管；

“一行三會”功能重組模式，即保持現有格局不變，但監管職責有所調整。“三會”對金融機構和業務實施微觀審慎監管，同時將系統重要性金融機構和金融基礎設施的監管交由央行負責，以增強央行貨幣政策功能和宏觀審慎監管；

“一行兩會”模式，即將銀監會并入央行，構成“一行兩會”基本格局，同時對證監會和保監會職能加以調整；

“一行一會”模式，即合并銀監會、證監會和保監會，改組成為金融監管委員會或審慎監管局進行微觀審慎監管，央行負責宏觀審慎政策的制定和執行以及系統重要性金融機構的監管；

“一行”模式，即將證監會、銀監會和保監會與央行合并，所有監管功能回歸央行。

瑞穗證劵首席經濟學家沈建光告訴記者，從所涉及的利益分配、部門調整以及人員調整來看，上述幾種方案復雜程度依次從簡入繁，推進難度從易到難。

在英國《金融時報》首席評論員馬丁?沃爾夫（Martin Wolf）看來，中國可以從其他國家的金融監管實踐中吸取經驗和教訓。他在接受記者采訪時指出，金融監管系統不應該集中在一個機構，比如央行。大一統的監管有一定優點，但存在“集體思維”的問題。在中國這樣的大國，擁有多個監管機構或許會更好。分業監管模式固然會帶來協調方面的問題，大一統監管模式同樣會帶來監管過度集中后創新不足、監管機構之間相互制衡和相互監督將消失、貨幣政策與金融穩定之間可能存在沖突等問題。

光大證券首席經濟學家徐高對記者表示，中國金融監管如何改，主要涉及兩個問題的爭論——金融監管的混業程度要提高到什么水平，以及金融監管機構是否需要與央行整合。金融監管混業程度方面，反對單一監管機構的人認為，單一監管機構管得過多、過死；而支持單一監管機構的人認為，集中監管能避免監管漏洞，降低監管成本。在金融監管機構與央行整合的問題上，也有兩方意見。反對整合的人認為金融監管與貨幣政策操作之間可能發生利益沖突，金融機構出現的問題可能會影響央行聲譽，但支持整合的理由也很充分——將央行掌握的宏觀信息與金融監管獲取的微觀信息結合起來能更好地進行政策調控。

目前來看，這些改革方案都是在組織框架層面的落地結果，需要注意的是，改革的關鍵不是將“一行三會”的監管架構重新排列組合，而是盡量科學合理地解決監管供給有效性的問題，變革監管理念。央行貨幣政策司司長李波就曾撰文表示，并不存在所謂最優的金融監管體制，各種方案都可能有利有弊，關鍵是新的金融監管體制要有利于強化宏觀審慎政策框架，提升防范和化解系統性金融風險的能力，促進經濟和金融體系的穩健運行。

核心是宏觀審慎監管

對于中國金融監管體系的改革，陸磊對記者表示，2008-2009年金融危機后，各國推出的金融監管體制改革決非僅僅為了適應金融混業經營，核心是建立宏觀審慎管理的制度框架，使事前事中監管與救助機制有效結合，統籌兼顧宏觀審慎管理與微觀審慎監管，防范系統性金融風險。他分析稱，英國北巖銀行危機和美國雷曼危機的教訓表明，僅有微觀審慎監管不足以防范系統性風險，因為在危機發生時監管機構反而推動各自監管的金融機構采取拋售資產、惜貸等行為，使部分機構風險最終演化為斷崖式危機。

2009年，英國啟動了金融監管體系改革，確立了英格蘭銀行作為中央銀行在維護金融穩定中的核心地位，并在英格蘭銀行下設金融政策委員會（Financial Policy Committee，FPC），負責宏觀審慎監管。英國金融服務管理局前主席阿代爾·特納（Adair Turner）在接受《中國經濟報告》記者采訪時建議，宏觀審慎政策的內容主要包括：關注杠桿，包括總杠桿和分類杠桿；限制信貸，如更高的銀行資本、逆周期資本、限制房地產貸款。“如果央行只關注通脹，沒有人考慮總體宏觀基本面，比如杠桿率、房地產、主權投資、流動性，將是很危險的，因為這些內容才是最重要的部分。對于中國而言，不管監管機構如何變化，始終要確保有一群人負責宏觀審慎監管，并要有足夠的授權和工具實施宏觀審慎監管。”

2016年，中國央行推出了“宏觀審慎評估體系”（Macro Prudential Assessment，簡稱MPA），全面關注資本和杠桿、資產和負債、流動性、定價行為、資產質量、外債風險、信貸政策執行等方面。市場普遍認為，MPA體系的推出為央行實現以宏觀審慎為主線的“大金融監管”提供了可能，央行將全面而系統地監管金融體系。

陸磊指出，宏觀審慎管理制度框架的構建主要是要建立事前有效識別和防范風險、事中有效實行逆周期管理、事后有識別系統性風險能力的機制。宏觀審慎管理在應對改革影響和經濟下行過程中可以發揮以下作用：一是降低波動性，進行逆周期管理；二是當波動不可避免時，防范系統重要性金融機構的風險；三是實現系統性風險的事中事后管理，包括央行對價格體系的管理和救助等。

外管局國際收支司前司長管濤對記者表示，宏觀審慎管理的本質是完善金融治理體系，并且與國家治理能力現代化一脈相承。具體改革建議包括：（1）加強金融宏觀審慎管理制度建設，加強統籌協調，改革并完善適應現代金融市場發展的金融監管框架，明確監管職責和風險防范處置責任，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制。（2）統籌監管系統重要性金融機構、金融控股公司和重要金融基礎設施，統籌金融業綜合統計，強化綜合監管和功能監管。完善中央與地方金融管理體制。（3）健全符合國情和國際標準的監管規則，建立針對各類投融資行為的功能監管和保護金融消費者合法權益的行為監管框架，實現金融風險監管全覆蓋。（4）強化綜合經營監管，實現新型金融業態監管全覆蓋。構建集中統一的貨幣支付清算和金融產品登記、托管、清算和結算系統，建設統一共享的金融綜合統計體系和中央金融監管大數據平臺。（5）建立國家金融安全審查機制，健全金融安全網。建立安全高效的金融基礎設施，實施國家金庫工程。（6）建立風險識別和預警機制，全面提高財政和金融風險防控和危機應對能力。有效運用和發展金融風險管理工具，健全監測預警、壓力測試、評估處置和市場穩定機制，防止發生系統性、區域性金融風險。這些改革措施既符合完善宏觀審慎政策框架的要求，也符合2008年國際金融危機以來金融監管體制改革的實踐，應當以此為基礎構建與宏觀審慎政策框架相適應的金融監管體制。

改革要點

改革和完善金融監管體系，陸磊強調要把握住四個要點：針對各類金融行為的功能監管、保護金融消費者合法權益的行為監管、實時監管、穿透式監管。涉及金融監管機構改革的主要是前兩項。

上海黃金交易所理事長焦瑾璞任央行金融消費權益保護局局長時專門研究過英美等國功能監管和行為監管模式。2009年英國撤銷金融服務管理局（FSA），在英格蘭銀行下設審慎監管局（PRA）并單獨設立金融行為局（FCA），共同負責微觀審慎監管，其中PRA著重負責金融機構功能監管， FCA則主要負責金融服務行為監管。PRA與FCA之間相互協調合作，并受FPC的指導。美國的監管則更加復雜和碎片化。美聯儲（FED）負責系統重要性銀行的監管，美國證監會（SEC）對證券機構進行功能監管，聯邦存款保險公司（FDIC）主要監管國有銀行和保險公司，還有一部分行為監管統一到了消費者保護局，主要負責信用卡、養老金、學生貸款、普惠金融等消費者金融業務監管。

焦瑾璞對記者坦言，“三會合并”解決不了現有的問題，應該按照市場功能進行監管，從目前金融業務發展看，可以讓證監會管得更多一些。行為監管主要有三項職能，包括與消費者權益保護法相關的監督檢查、對消費者進行金融知識教育以及金融糾紛調解機制，但現在在中國都還比較薄弱。

實施功能監管是克服機構監管弊端的關鍵。日本金融服務監管局前副局長浜中秀一郎（Hideichiro Hamanaka）對《中國經濟報告》記者表示，當某些金融機構的危機是孤立的且可以控制在行業內，機構監管是有效的。但當金融機構的危機有可能在不同行業、產品、市場中擴散，則必然要求進行功能監管。Hideichiro Hamanaka根據自身在日本推行監管體制改革的經驗對中國建議，“應構建綜合監管的外部專家庫，特別是律師、會計師、稅務專家、咨詢人員、原金融機構雇員。進行功能監管時要重點檢查和處置不良貸款，必要時提供資金注入。向國內外市場主體以及國外金融監管機構發出明確的政策信號。”

實施行為監管旨在保護金融消費者的利益。馬丁·沃爾夫認為，金融監管除了要保持資本充足率以防范金融體系出現系統性風險外，一個重要內容就是保護金融消費者權益不受內幕交易的侵害。在監管過程中，監管機構要管控好道德風險；道德風險雖然無法消除，但應該加以約束。此外，金融相關法律的調整十分必要，金融市場發展依賴于獨立可靠的法律制度，這是監管的基礎。“總而言之，完善金融體系是一項復雜的任務，這必然要求較大的制度變革。”