行政審批改革的浙江實踐

龍海波 宮劍

近年來，浙江省積極開展“四單一網”建設，在系統梳理政府各部門權力職責的基礎上，堅持用權力清單管住政府權力，用責任清單明確政府職責，用企業投資負面清單放開企業手腳，用財政專項資金管理清單曬收支家底

早在2013年初，浙江省就制定出臺了《浙江省深化行政審批制度改革實施方案》，提出要打造“辦事最快”政府的號召，強力推進以“四單一網”為主要內容的政府“自我革命”。“四單”是指權力清單、責任清單、企業投資負面清單和財政專項資金管理清單，“一網”是指浙江政務服務網，其目標是打造“審批事項最少、辦事效率最高、投資環境最優省份”。

2014年6月，浙江在網上公布了省級部門權力清單，作為縣級層面試點的富陽市也與省級同步公布了行政權力清單。同年10月，全省101個市、縣（市、區）在浙江政務服務網公布了行政權力清單。至此，浙江成為全國第一個在全省推行權力清單制度的省份。

2014年12月，浙江省完成省市縣政府部門責任清單編制工作并在網上公布，成為“四單一網”建設最具代表性的省份之一。從明確政府職責到限制政府權力，同時激發市場活力并接受社會監督，全方位將政府權力關進籠子，按照限制權力、激發活力、鼓勵創新、推動發展的邏輯重構了政府職能體系。

權力清單：緊扣清權、減權、制權的關鍵環節

權力清單不僅是政府行政權力的列表，更重要的是通過權力清單的制定，將行政權力進行全面匯總與梳理，正確處理好政府與市場的關系，科學劃分政府各部門的行政權力。浙江省在推行權力清單制度工作中，緊緊抓住“清權、減權、制權”三個重要環節，按照統一行政權力分類標準，全面部署、分步推進、重點突破、依法實施。

1.梳理部門職責，優化權力配置。突破行政許可和行政審批范疇，按照行政許可、非行政許可審批、行政處罰、行政強制、行政征收等15類劃分標準，逐條逐項進行分類登記，認真研究提出需要取消轉移下放職責的意見。采用“三報三審三回”的工作流程，在浙江省編辦和各省級部門間進行反復協商。

2.多方征求意見，建立會商機制。省級部門權力事項的清理方案先后兩輪征求了11個設區市和20多個縣（市、區）意見，共征集意見建議3000余條。與此同時，依托高校和科研機構開展獨立的第三方評估，保障權力清單合理性。此外，建立由省編辦牽頭，省發展改革委（審改辦）、省法制辦等部門參與的權力清單會商機制。

3.編制職權履行流程圖，優化辦事流程。在具體編制過程中，原則上采取分類的辦法編制，同類職責的不同項目履職流程有關鍵性差異的，單獨編制相應的流程圖；法律法規明確規定程序的，按法定程序編制流程圖；沒有明確規定的，按照便民原則編制。公開的運行流程圖內容應包括權力名稱編號、實施依據、辦事流程、責任單位、監督電話等，確保每項權力按照規定的權限和程序行使。

4.建立部門權力清單和履職流程動態調整機制。對不合理的法律法規在充分論證的情況下要盡早宣布廢止或修正。根據執法依據和機構職能調整等變化，不斷調整完善“權力清單”內容，定期審視需要削減的權力事項和下放的事項，并按程序確認公布。

責任清單：明確權責關系、強化事中事后監管

權力與責任相匹配是政府有效履行責任的保證，權責一致是政府運行的首要原則。責任清單是理順橫向和縱向部門職責關系，明確管理事項的部門、職責分工和依據。責任清單編制過程中，始終堅持職責法定、問題導向、便民高效、公開透明原則，重點要把握以下四個方面：一是部門的主要職責是否表述全面、具體、清晰、完備，新增職責要避免產生新的職責交叉；二是重點圍繞理順部門職責關系，堅持一件事情原則上由一個部門管理，刪除重復事項；三是確保當前社會關注的突出事項都有監管制度，并具有可操作性和可行性；四是具體強制性公共服務事項不列入部門責任清單，防止取消的行政權力被包裝成服務事項。

與此同時，專門將事中事后監管納入責任清單。其一，分類建立監管制度，對每一類制度都要明確監督檢查對象、內容、措施、程序和處理方式，重點針對公共安全、環境保護、公共秩序等領域，建立經常性抽查監管制度、定期監管和危險隱患及時監管制度。其二，加強對取消（包括簡化審批程序）、轉移、委托下放權力事項的監管。其三，加強對實行屬地管理執法事項的監管，從程序是否規范、執法是否到位等方面強化對市縣行使處罰權過程的監督。其四，加強對保留權力事項的監管，主要包括：依法行使職權，建立或完善現有的事中事后監管制度；進一步提出減少審批環節、簡化辦事程序的措施；針對食品、安全、環境等社會關注事項，建立健全科學的抽查制度、責任追溯制度、經營異常名錄和黑名單制度等。

企業投資負面清單：減審批重監管、突出企業主體地位

浙江省是國內較早提出制定企業投資負面清單的省份之一。在舟山群島新區、嘉善縣、海寧市、紹興市柯橋區四地試點基礎上，發布了《浙江省企業投資項目核準目錄（2015年版）》，成為全國首個全省通用的企業投資負面清單。該目錄分國家核準、省級核準、市縣核準以及相關禁止類、限制類、淘汰類等7大類別，共計1151個事項。主要做法包括：一是對核準目錄外企業項目一律施行備案管理。對于清單外企業投資項目政府不再審批，而是實行立項備案、前置審批按準入標準自主承諾、竣工統一驗收、事中事后“零容忍”監管制度。二是企業經營自主事項一律不作為核準前置條件。除關系國家安全和生態安全、涉及全國重大生產力布局、戰略性資源開發和重大公共利益等項目外，一律由企業依法依規自主決策。三是依托產業發展規劃，嚴格控制產能嚴重過剩產業。

財政專項資金管理清單：提高公共資金使用效率

財政專項資金管理清單，是指以清單的方式對財政專項資金進行管理。內容包括：主管部門、專項名稱和涉及金額。以清理規范、完善制度、提高績效、公開透明為主線，深入推進專項資金管理清單改革。

1.制定專項資金管理清單。清理整合現有專項資金，嚴控新增專項資金項目。對已實現項目目標或到期項目予以取消；對使用方向一致、扶持對象相同或相近的予以歸并；對不同部門管理但支持方向、扶持對象和用途相同或相近的予以整合。省級部門將不再直接與企業產生撥付資金和收費的“經濟往來”。

2.完善清單配套制度體系。一是按照“一個部門整合歸并為一個轉移支付項目，一個專項制定一個管理辦法”的原則，修訂完善轉移支付專項資金管理辦法和資金分配程序。二是改革和完善資金分配方法。納入專項性一般轉移支付的采用“因素法”分配，對競爭性專項資金按規定經項目招標評審擇優分配。三是積極創新財政支持經濟發展方式，加快設立政府產業資金。

3.創建績效預算管理模式。強化績效與預算相結合，要求每項預算都有績效目標和組織實施計劃。強化績效跟蹤，將跟蹤結果作為預算執行依據，并據此優化和調整管理措施。強化績效問責，將評價結果公示、公開，健全績效評價結果反饋整改制度。完善評價結果與預算安排相結合的機制，績效好的專項資金如需要可以延續，績效不好的專項資金要取消或調整使用方向。

4.推進管理信息公開。提高專項資金透明度，除涉密專項外，省級財政專項資金清單項目分配政策、分配過程和結果，執行過程及結果全程在浙江政務服務網、省級主管部門和財政部門的網站向全社會公開。

浙江政務服務網：公共服務平臺的“2+4”模式

2014年6月，浙江政務服務網正式上線運行。全省101個市縣政府和31個開發區設服務平臺，43個省級部門設服務窗口，將4000多個政府機構的政務服務資源聯接在一起，成為全國首個實現省市縣一體化建設與管理的政府網站。目前，已初步建成集行政審批、便民服務、政務公開、互動交流、效能監察于一體，省市縣統一架構、多級聯動的公共服務平臺，形成“2+4”模式的六大功能模塊，“2”即個人辦事、法人辦事兩個主體板塊，“4”即行政審批、便民服務、陽光政務、數據開放4個專題版塊。

1.打造統一、規范的行政權力網上運行體系。一是建設全省一體化的行政權力事項庫。在省市縣三級政府權力清單基礎上，將各級政府權力事項基本信息、運行要求編號入庫，實行標準化、動態化管理。二是建設全省統一運行的行政權力運行系統。按照統一認證、統一申報、統一查詢的要求，將省市縣政府部門審批事項全部實現網上運行。三是深化全省統一的電子監察系統建設，實現行政權力運行的全過程監督。

2.依托信息化推進行政流程再造，逐步提升政務服務便捷化程度。在全省多個地區開展網上網下多級聯動審批、商事登記“三證”聯辦、審批中介網上超市等試點工作。比如，溫州市龍灣等區縣，依托鄉鎮（街道）和社區便民服務中心，實現社保、民政、計生、海洋漁業等事項“就近申報、網上辦理、就近反饋”；臺州市開展行政審批中介服務監管試點，建立網上競價平臺，增強中介服務的透明度和競爭性。

3.不斷拓展網上服務功能和形式，以“互聯網+”優化政府公共服務。一是不斷增加應用項目，先后推出信用信息查詢、工商企業年報、旅游電子合同等多項新服務。二是不斷將政務服務平臺向基層延伸，比如，寧波北侖區依托農村電子商務服務點將政務服務延伸至農村居民。三是拓展移動端政務服務，通過移動客戶端（APP）、微信公眾號等，提供手機預約診療掛號、水電氣繳費等熱點服務。四是借助平臺開展政民互動，比如，推出省政府十方面民生實事網上意見征集和投票活動，吸引二十余萬網民實名參與活動。

4.推進電子政務集約建設和數據共享，構建智慧政府監管平臺。一是強化基礎設施和平臺支撐，積極推進各部門電子政務系統在云平臺集中部署，實現基礎設施集約建設、共享利用。二是推動政務信息資源共享，制定政務服務網信息資源共享管理辦法，開展省級單位信息資源目錄梳理工作，推出“數據開放板塊”。三是打造綜合監測分析平臺，建設財政專項資金管理系統，對每筆專項資金的流向進行全過程管理。建設經濟運行監測系統，進行即時數據的全面匯聚、動態展示和比對分析。

“四單一網”建設的進展及思考

浙江省以“四單一網”建設為重點，深化行政審批制度改革，為全國提供了政府職能轉變的浙江樣本。目前，部門權力清單和責任清單開始在全國范圍推廣，企業投資負面清單已在部分地區擴大試行，實行財政專項資金管理清單也于2016年1月在國務院常務會議上通過。“職權法定、邊界清晰、分工合理、權責一致、運作高效”的政府職責體系正逐步形成。由于“四單一網”內在關聯性強，無論哪個方面處理不好，都會影響整個改革進程。因此，必須高度重視改革過程中面臨的一些困難和問題。主要表現在以下幾個方面：

1.地方政府在處置涉及中央層面事項時存在障礙。現行法律法規滯后與缺位并存，難以適應改革的需求，導致清權減權難以徹底，厘權確權難以到位。其一，部分職權沒有法律法規規章依據，但在實踐中難以取消。比如，省級部門目前實施的審核轉報事項，不少以國家部委文件為依據進行審批，涉及市場準入、資金分配、項目審批等鼓勵性扶持措施，如果取消可能就無法公平參與市場競爭。其二，部分事項雖有法律法規規章依據，但不符合全面深化改革的要求，地方政府相關部門一時也難以處置。

2.制訂市縣專項資金管理清單工作進度較慢。浙江省推進財政專項資金管理清單工作雖然走在全國前列，改革成果也已初步顯現，但由于專項資金覆蓋面廣、政策性強，資金管理具有地方特色，在實施過程中還存在不同步的問題。截止2015年8月，除省級以外，僅有6個地市、20個縣（區、市）公開了專項資金管理清單。此外，各類鼓勵引導類事項政出多門、名目繁多，導致政府資源多頭分配、力量分散，往往使得政府投入績效不高。

3.“一張網”系統整合和資源共享障礙較大。多年來形成的電子政務縱強橫弱、條塊分割格局，制約了政務服務網建設的拓展和完善。例如，使用部委垂直系統的單位，很難實現行政審批等相關業務的一站式辦理。不少部門的核心業務系統都在縱向專網上運行，無法實現實時互通，致使業務系統整合和信息資源共享存在“中梗阻”現象。此外，政務服務網覆蓋各地的范圍廣度和時間進度存在差距。

4.“四單一網”工作長效機制尚未健全。動態調整機制、政務服務網運行維護機制、改革效果綜合評價機制、社會監督管理機制等亟待建立。財政專項資金在分配、使用和管理上還存在“重項目爭取、輕資金管理”、“重資金分配、輕使用監管”、“重項目申報、輕后期監督”現象。改革的總牽頭部門未明確。比如，省政府辦公廳、省編辦、財政廳、發展改革委、法制辦分工各管一塊，但缺少總牽頭部門綜合協調。