美國加州高等教育總體規劃的發展與挑戰

郭寶宇

摘 要：在《加州高等教育總體規劃》的指導下，加州的公立高等教育得到了空前的發展。但隨著高等教育的發展，特別是私立教育迅速發展的沖擊，加州高等教育總體規劃在執行過程中遇到了公立大學經費來源不足、適齡人口規模和結構失衡、私立教育沖擊公立教育、職業教育沖擊傳統本科教育等各項挑戰。本研究重點關注加州高等教育總體規劃近50年來經歷了哪些變化？以及加州政府是如何應對這些挑戰的？

關鍵詞：公立教育；加州高等教育；規劃

一、引言

眾所周知，美國是一個以私立高等教育為主的國家，特別是在世界一流大學中，如哈佛大學、斯坦福大學都是私立學校[1]。但是作為公立教育發展的代表——加州，在這樣的背景下，憑借分層的管理模式、合理的招生政策，特別是在從1960年起草并不斷修訂的《加利福尼亞洲高等教育總體規劃》（MASTER PLAN FORHIG HER EDUCATION IN CALIFORNIA，以下簡稱總體規劃）的指導下，不斷調整美國政府和加州政府的關系，不斷平衡不同層次高等教育機構的資源配置，使加州的公立教育得到了前所未有的發展。

二、1960年總體規劃概述

主要有三項研究直接導致了1960年這一總體規劃的產生。其一是1946-1948年關于加州高等教育需求的考察，其二是1953-1955年關于高等教育需求的再考察，其三是1957年關于公立高等教育系統增設校區的需求研究。這三項研究為1960年總體規劃的奠定了直接的基礎[2]。

除了解決高等教育需求之外，還有其他一些原因促成了該規劃的最終出臺：加州大學、加州州立大學、各初級學院以及私立高等教育機構在長期的發展過程中職責和定位不明、各自擴張；由于入學人數的增加，造成了州財政的極大壓力，而由于結構混亂和無序競爭而造成的重復建設等資源浪費現象則進一步加劇了財政的緊張[3]；1957年蘇聯人造衛星上天將整個美利堅民族拋入深深的恐懼之中，美國提高了對大學、特別是頂尖的研究型大學的要求，因此迫切需要詳細可行的規劃來保障[4]。

1960年總體規劃使加州高等教育的規劃達到了制高點，它從關注就學機會、支付能力、公正與質量等四個主要目標出發，為全州高等教育的發展擬定了一個基本的政策和規劃框架。[2，3，4]。1960年總體規劃的特征主要表現在：高等教育各部分之間職能分化，實行普遍入學的原則，實行區別招生庫，社區學院轉學制度，公立高等教育系統的各個部分都成立獨立的由校外人士組成的董事會，建立法定的協調機構，通過靈活、便捷的加州政府助學金和私立高等教育機構的招生容量最大化等措施保證學生在高等教育系統之間自由選擇就讀，通過稅收、財政資助和州投資責任的落實等保證高等教育的可支付能力等[4]。

1960年加州高等教育總體規劃對于擴大高等教育規模、增加高等教育機構數量、規范不同高等教育系統的職能、保障高等教育的經費等等各方面，都起到了很好的作用，是此后加州高等教育崛起并平穩發展的重要推動力。

三、1960-1999年對總體規劃的檢查與修訂

1960年后，總體規劃經歷了幾次大的檢查修訂，雖然除了1968年成立社區學院董事會和1974年成立加州中學后教育委員會取代1960年總體規劃中創建的高等教育協調理事會外，總體規劃基本沒有大的結構上的變動，但每一次檢查都是對高等教育總體規劃應對時勢的調整與完善。

在60年代中期進行了對總體規劃“條款”的檢查，檢查哪些條款是必要的，哪些條款又是需要調整的[2]。70年代初，選擇委員會和州議會高等教育總體規劃聯合委員會分別擬定了一份檢查報告，主要措施是改組高等教育理事會為新的加州中學后教育委員會和調整董事會成員的構成與任期[5]。80年代中期，立法會決定遵循1973年聯合委員會提出的建議——每10年對總體規劃進行一次“例行”的檢查評估。此次檢查除了評估加州境內各社區學院外，還強調社區學院向四年制學院轉學等具體問題，強調要保證這一過程中各轉學學生的權利；同時還正式確定了加州教育圓桌會議制度[6]。90年代初眾議院高等教育委員會要求對總體規劃進行再評估，形成了一系列報告，其中最典型的是1997年9月出臺的《打破社會契約：加州高等教育的財政危機》。最新的高等教育規劃在2002年出爐，新的規劃重新分析了加州高等教育的形勢，并對加州高等教育進行了全新的設計[2]。按照慣例，這一規劃在2009年也進行了檢查[7]。

四、總體規劃執行過程中遇到的挑戰及應對

自1960年起，雖然加州的高等教育，尤其是公立高等教育在總體規劃的指導下發展壯大，成為全美乃至全球最好的高等教育系統，但跟其他政策一樣，其在執行過程中也遇到了一些挑戰。

（一）資金緊張和籌措經費困難

龐大的加州大學系列、14所世界一流的高水平分校加上一系列州立大學和社區學院想要均衡發展，需要十分巨大的開支，這對于加州來講是非常嚴峻的難題[8]；經費不足，加州的公立高校只能漲學費，增加了中低收入階層子女求學的成本，但這又與公立大學自身的“公平性”特點十分不符，因此又會遭到民眾的反對和抗議。除了增加學費，加州大學和加州州立大學不得不采取大量削減招生人數、壓縮課程、降低教職工待遇等措施來維持正常運轉[7]，這些問題又會導致四年制高校學生不得不回到社區學院選課的反常情況，這對于教學質量的負面影響不言而喻。

為了解決這個問題，加州政府和教育委員會等各個機構一直在尋找辦法，如鼓勵私立高等教育的發展、鼓勵公立高校拓寬經費來源、增加全州稅收和教育投入等措施，但很多措施執行起來需要時間和很大的難度。

（二）人口的規模和構成變化

從20世紀90年代到現在，加州正面臨歷史上第二個學生入學高峰期，不斷增長的入學需求與有限的教育資源之間產生了很大的矛盾；而且加州的人種構成也發生了變化，少數族裔和國際學生的比例增加，加州的少數群體、國際學生與當地生源之間在入學、就業等方面都存在不可避免的競爭[9]；但出于公平性考慮，少數群體不能受限制，出于國際化和保證收入來源考慮，國際學生也不能被削減，出于“惠及加州”考慮，加州本地也不能被削減，擺在加州高等教育面前的，是十分難以調和的人口問題。

由于人口問題牽扯到各個利益群體、復雜無比，因此總體規劃也很難提出針對和可行的建議，只能通過有計劃地擴張高等教育系統、完善入學考核制度、興辦職業教育和遠程教育等新興教育的方式來緩解這些矛盾。

（三）私立教育對公立教育的沖擊和職業教育對傳統本科教育的沖擊

首先私立教育由于其增加了學費和企業收入等資金來源，因此私立教育有更多的資金來吸引優秀師資和建設硬件設施，對于有條件的學生自然有一定的吸引力；而職業教育由于所教課程更加實用，學習周期多為兩年，入學要求也相應降低，而就業上也有一定優勢，因此有越來越多的學生從四年制本科學位轉成了二年制專業學位。私立教育的崛起會影響公立教育的教學水平，間接地增加了中低收入階層子女的求學難度；而職業教育的沖擊除了會影響傳統本科的生源、就業之外，更加嚴峻的是會影響之后的人才層次，對加州乃至全美的經濟造成影響。

除了在現有基礎上進一步加大對公立教育的投入之外，加州教育規劃還提倡傳統本科教育進行改革，提高學生的就業軟實力，并鼓勵公立和私立大學之間的師生交流。

五、總體規劃發展特點對中國的啟示

（一）政府應充分發揮規劃功能，引領公立大學發展，但不要限制大學的自主權

從整個總體規劃的發展過程中，即使是美國這樣一個以市場經濟聞名于世、政府宏觀調控比較小的國家，政府仍然在公立大學發展過程中發揮著高屋建瓴的作用，把握教育發展的大方向，承擔對教育的社會責任；但同時，如何處理入學、課程、科研、國際化等各個細節方面，都是由大學控制的，政府沒有過多干預，大學掌握了充分的自主權。即使是加州大學的不同分校，也都是在董事會的監督之下獨立運作，政府、委員會等都只是起到規劃、引領和監督的作用，在大學遇到問題時提供指導[10]。建議我國政府和高等教育主管部門在發揮總體規劃功能的同時下方一些自主權給大學。

（二）充分發揮中介協調機構的作用，保障決策的民主性

回顧總體規劃的發展特點，我們發現從1960年起，各類中介機構在調節政府和大學關系中發揮了舉足輕重的作用，他們由社會各界的專家和民眾構成，具有保障重大決策民主性、緩和政府和學校矛盾等各種好處，是公立大學規劃發展過程中很好的輔助機構。從我國目前實際來看，雖然政府也會組織一些專家咨詢會，但這些會議的透明、公開和參與性都遠遠不足，大學的發展不應該只由大學和政府決定，各個社會力量的參與都能在其中起到很好的協調作用，我國政府應充分意識到中介協調機構的作用。

（三）政策和規劃應與時俱進，不斷改進，應對新的挑戰

從1960年起，僅大的檢查就有五次，而且每次檢查都動用了眾多機構的作用，最終都形成了切實可行的文件并落實起來，這是加州高等教育規劃得以發展和延續的根本。現在的時代是一個飛速發展和變化的時代，相應地，對應的政策和規劃也應該根據時代不斷變化。以建設世界一流大學為例，現在與20年前、40年前的要求一定會有不同，比如國際化水平，以前可能8%、10%的留學生比例就已經很高了，但現在不但對數值比例有更高的要求，對于留學生生源的質量、水平也有了要求；再比如學生的課程、教師的資歷等等，這些都要根據時代的發展而變化，只有順應時代的變化，才能保持大學的競爭力。在這一點上，希望我國高等教育主管部門可以積極改革、勇于摒棄過時的理念。

參考文獻：

[1]CWCU.Academic Ranking of World Universities[EB/OL][2015-12-1]http：//www.shanghairanking.com.

[2]李政云.美國加州教育總體規劃演進分析[J].高等教育研究，2005（11）：101-106.

[3]劉小強.美國加州1960年高等教育總體規劃：一個成功范例[J].清華大學教育研究，2006（02）：95-102.

[4]TEAM TMPS.A Master Plan for Higher Education in California，1960-1975[R]，SACRAMENTO：1960.

[5]EDUCATION TSCOTMPFH.The California Master Plan for Higher Education in the Seventies and Beyond[R].1972.

[6]EDUCATION CFTROTMPFH.The Master Plan Renewed[R].1987.

[7]陳厚豐.英美高等教育分類政策比較——以英國高等教育“雙重制”和美國加州“高等教育總體規劃”為例[J].高等教育研究，2009（12）： 88-93.

[8]CALLAN P M.California Higher Education，the Master Plan，and the Erosion of College Opportunity[J]，2009.

[9]劉寶存，莊騰騰.加州高等教育總體規劃50年回顧與展望[J].比較教育研究，2012（02）：46-50.

[10]雷敏.分層視野下的高等教育體系——以美國加州大學系統為例[J].高教探索，2007（03）：19-22.

（作者單位：上海交通大學世界一流大學研究中心）