南京國民政府初期歸化城土默特地區災荒述論

李寶平

摘 要：民國時期，在社會動蕩不安的時代大背景下，土默特地區的災荒頻發且種類繁多。南京國民政府初期，土默特地區的災荒成因既有自然因素中的草原生態環境、土壤類型、水系分布不均，也有社會因素中的匪患、官僚紳士以及救濟體制中人員存在的問題。兩方面原因的復雜交錯、相互疊加，造成災荒的發生。面對災荒，不同的救災主體擔當著不同的社會責任，在災荒發生后，國民政府組織捐款，地方政府采取興修水利，華洋義賑會采取平糶市場、以工代賑等具體措施來進行救災。探討土默特地區的災荒對當前我國民族地區的災害治理和社會救濟政策的完善有著更為現實的意義。

關鍵詞：國民政府；土默特地區；災荒

中圖分類號：K262.9 文獻標識碼：A 文章編號：1673-2596（2016）07-0042-04

土默特地區地處內陸高原，屬溫帶大陸性氣候，全年降水較少，且多集中在七八月份，因而旱災頻繁，亦易暴雨成災。20世紀20年代末特大災荒席卷全國，全國先后25個省區都出現了不同程度上的自然災害，1093個縣受災，7000多萬人處于水深火熱之中，其中尤以西北和華北遭受旱災最為嚴重。旱荒以陜西為中心，遍及甘肅、山西、綏遠（今內蒙古自治區）、河北、察哈爾（今分屬河北、內蒙古）、熱河（今分屬河北、內蒙、遼寧）、河南等8省[1]。該區轄境內歸綏、薩拉齊、托克托、和林格爾、清水河、武川、包頭7縣及歸綏、包頭二市地帶，也在其中。其中尤以民國十七、十八（1928-1929年）連續的災荒為最嚴重。

災害無法消除，只能減輕、減少。如何減輕、減少？如何在災害發生時把損失降到最低程度？對土默特地區災荒進行研究，能夠進一步了解內蒙古土默特地區生態環境的變遷史以及災荒同社會經濟、政治、文化、生態之間的互動關系。在當代進行經濟建設的同時，在災害發生前，要及時做好準備，加大對防災、減災的投資力度，不斷完善社會救濟制度。在災害發生后，要切實保障災民的基本生活，急災民之所急，同時要加強對災害救濟的監管力度和災后重建。

一、南京國民政府初期土默特地區的災荒概況

災荒，即由災及荒，是指自然災害給人類社會生產和生活帶來的損害和破壞。南京國民政府初期，土默特地區的自然災害類型繁多，有水、旱、風、雪、地震等，1928—1929年土默特地區的災荒如下：

民國十七年（1928年）夏，土默川平原從1926年起連續干旱，顆粒無收。是年，內蒙古中西部地區春季干旱，沙塵暴，滴雨未落，禾皆枯死。有災民149.8萬人。冬，包頭固陽縣暴風雪，“赤風卷地，飛石撼屋，時當兇歲，家家乏食，各村人皆外出牽回許多牲畜”。

民國十八年（1929年）八月，呼和浩特地區暴雨引起山洪暴發，新城東墻外層被沖塌數十米，……災民饑、病死者甚多，尸體遍地，城郭荒涼。九月，呼和浩特和林格爾縣、托克托縣、土默特左旗并城郊連降大雨5晝夜，托克托縣城關鎮一片汪洋，農田、財產沖毀無數。是年，烏蘭察布盟興和縣夏、秋大旱，顆粒無收。是年，巴彥淖爾盟五原縣大旱，哀鴻遍野，餓殍載道。……農田顆粒無收，土匪蜂起，民不聊生，災民達6.29萬人[2]。

歸綏縣志記載：“十七年旱，秋大水，冬地震。自十六年至十八年，旱災二次，死亡一百余人。水災二次，死亡二十八人。風雹兩次，地震，十七年一次。畢齊克齊鎮玘毀民居百，十二日、十八日復震四次。”“十八年二月，邑設賑務分會，并蠲緩田賦，省賑務會賑糧一千余石，洋兩萬五千元，食賑災民。旱災凡一二萬余人，水災一二千余人，匪災二千余人，風雹四百余人。”“十八、十九兩年，口外七廳之災民，歸化禮鎮為尤甚，草根樹皮食俱盡，青年婦女僅售制錢一二千文，本省賑過銀十一萬九千九百兩，有奇糧一二千六百二石九斗七升五合，其各廳賑扶情形不再備述。”[3]

土默特志記載：民國十七年（1928年），土默特地區大旱，禾不登場，災民達80余萬。民國十八年（1929年）1月，歸綏、托克托、清水河等縣地震。夏，大旱，禾稼枯死，災民四處逃荒，餓殍遍地，鬻妻賣子者充斥各縣鎮人市。10月，薩、托、歸、包鼠疫流行[4]。

托克托縣志記載：“民國十八年（公元1929年），春夏滴雨未落，禾皆枯死。夏秋之交得雨尺余，……而立秋后，大雨五日夜，山洪暴發，黃河決口，大小黑河混為一流，時托縣災民十萬九千六百二十七人。十月十四日下午三時，歸綏、托克托、清水河各縣同時地震，翌日又震，連續二十余次。托縣辛震力小，未危及生命。”[5]

1928—1929年土默特地區最主要的災荒是旱災、水災，范圍涉及廣、程度深，造成歸綏、托克托等十二地區人口占一半以上的危害，對牧區經濟、社會政治產生重大不利影響。

二、南京國民政府初期土默特地區的災荒成因

土默特地區地處內陸，有著十分脆弱的草原生態環境、以沙黃土和沙質土為主的土壤類型、水資源匱乏且時空分布不均等是造成災荒發生的重要自然原因，然而軍閥混戰下的匪患、官僚的盤削、救濟體制中人員存在的問題等社會原因也不可忽視，更多的是二者復雜交錯、相互疊加，使得這一地區的災荒成因呈現出復雜的局面。

（一）自然原因

1.內陸高原：脆弱的草原生態環境。土默特地區地處內陸的高原地區，屬溫帶大陸性氣候，遠離海洋（降水量受地形和海洋遠近的影響），溫度分布與水熱分布不平衡格局，為廣大的干旱和半干旱區。“作為溫帶大陸性氣候，無霜期短，構成了脆弱而多變的草原和荒漠生態系統，其生物生產力較低，極易受到干旱、多風等不利因素的侵擾，成為易災、多災的地區。”[6]多風沙、日照強，形成了脆弱的草原生態環境。該地區植被覆蓋率較少，存活率也低，容易受到蒙古冷高壓和寒潮等不利環境的侵擾，使得該區盛行偏西北大風，因而成為災害發生次數多的地區。

2.土壤類型：以沙黃土和沙質土為主。“內蒙古沙地頗廣，按其土壤發育階段，可分為栗鈣土型沙土、松沙質原始栗鈣土與全剖面沒有發泡反應的沙質栗鈣土，結構很松，有機質及礦質養分都比較貧乏，物理性也不好，翻耕后容易使沙丘活動。”[7]內蒙古境內的土默特地區土壤類型以沙黃土和沙質土為主，結構很松，有機質及礦物養分比較貧乏。靠近山區，黃土在缺乏植被保護的情況下極易發生侵蝕，造成水土流失。加之該地區人們長期對水土資源不合理的開發，農業生產的粗放式經營，使土壤的覆蓋物遭受破壞，一旦下雨很容易造成突發性自然災害。

3.水系分布：水資源匱乏且時空分布不均。土默特地區位于華北，其河流主要是內流水系，缺少天然的入海河道。位于土默特地區的大、小黑河屬于內流河，其水源補給主要靠大氣降水、地下水循環，且時常有淤塞排水不暢的時候。“查大黑河位于歸、薩、托三縣境內，在綏東為最大水利，亦為最大水害，探其主因，以年久失於疏浚，馴至水利變為水害。茲為振與綏東水利補救荒旱起見，非從事疏浚開渠不可。將來成功不但水患減輕，并可合法灌地一千五百余頃。”[8]該區降水量時空分配不均，一般降水量集中在夏季，由于植被覆蓋率低、土質松散，所以每遇到降雨量集中的月份，發生洪澇災害的幾率便大大增加。“受季風氣候影響，華北地區的雨量集中于7、8、9這3月，雖與作物的生長季節吻合，但受其影響，這3個月極易發生水災，而其他月份則易發生旱災。尤為指出的是，由于華北的降雨受制于季風的狀況，華北地區每年的雨量變化相差甚大。遇到雨量不足的年份，降雨應該集中的三個月也會發生嚴重干旱。”[9]

（二）社會原因

1.社會格局：軍閥混戰下的匪患。土默特地區在民國時期一直受到戰爭的影響，軍閥混戰、制度大轉變、政治上的動亂導致土匪亦隨之興起，而且很猖狂。這是1928-1929年土默特地區災荒嚴重的重要原因之一。這些土匪或占據要道，無分晝夜攔路搶劫、圖財害命，或強入民宅以燒、殺、吊、打的殘刑毒法逼索財物、鴉片。地方執政官員和軍警，對老百姓只會敲詐勒索，對被害的老百姓視而不見、聞而不管，對土匪束手無策、聽之任之，更助長了土匪肆無忌憚的氣焰。文獻記載：馮玉祥十萬敗兵路過綏遠，馬吃人駐，無疑加重了災區農民的負擔，使災情惡化，況且，十萬敗兵所遺失下來的無數槍支彈藥，為當地土匪惡棍所取，又加重了綏遠地區的匪情[10]。“十七年春東退，遺棄槍械無數，土匪資之為害閭聞，又數年，死于匪者八十五人”[11]。軍閥混戰下的匪患導致了社會秩序的動蕩不安，不僅影響到農、畜牧業的正常發展和水利建設，更為嚴重的是廣大災民在走投無路的境況下，往往鋌而走險，以吃大戶、搶糧的方式進行反抗，更加加劇了災荒的社會后果。

2.官僚紳士：地方上的“實際統治者”。農民怕天旱，地主盼天災，一遇到天災，不知有多少農民傾家蕩產，妻離子散。當時災區官商和地方紳士哄抬糧價，他們賤買貴賣，囤積居奇，從中大肆盤削，中飽私囊。就實質而言，這些都是封建殘留下來的。文獻記載：當時城里的大老蔡趙國安、賈三等人開的“德家”“永和”等糧店，用三元錢買進一斗米，十六元糶出去，高利盤剝，發難民財……那些官僚紳士，也偷偷把糧食埋進他們的地下倉庫[12]。

1928-1929年土默特地區因災荒的發生，導致了生產力水平低下，以及作為邊疆地區的特殊情況使得南京國民政府在執行法律這一職能的社會效果微乎其微。這讓地方上的官僚紳士趁此對人民殘酷剝削，大發橫財。

3.救濟體制：人員存在的問題。基層民政工作人員的工作責任心缺失和思想認識存在偏差等問題是救濟體制中存在的問題。“豐鎮的救災隊一共十余隊，基本由本地的老吏和地痞流氓充當，向鄉民強迫征收錢糧”[14]。檔案記載“以蒙古災民賑糧品，未預其事，通飭各縣”這一情況：“同等待遇相應函復有逕復者，案準貴署，以蒙古災民，對于本年賑糧、賑品，各縣散放真象如何，未預其事，曾派員前往歸綏縣附近各村調查，幾在旗蒙民皆謂，對公家賑物并未領到，當復取具各村甲會甘結，以照核實相應，請查照設法救濟，并附單一紙等。……，貴署查照。此致 土默特總管署 中華民國十八年十月四日。”[15]從檔案記載“對于本年賑糧、賑品，各縣散放真象如何，未預其事，……幾在旗蒙民皆謂，對公家賑物并未領到”可以看出，基層民政工作人員對認識災荒的自覺意識不強，消極應對，起不到明顯的社會效果。

三、南京國民政府初期土默特地區的救災

災荒是一個十分嚴重的社會問題，民國政府時期自然災害頻繁發生。政府在救災中有時也會感到力不從心，因此除了官府的應對，民間組織起到了不可小覷的作用，這一時期比較突出的民間慈善團體主要有華洋義賑會。

（一）政府救災

1.興修水利。民國18年（1929年）民國以來，綏遠灌區管理機構散亂，責任不專，灌溉事業日衰。本年，綏遠省成立包西各渠水利管理局，修建民生渠直隸于綏遠建設廳，由此綏遠灌溉事業漸有起色。民國18年（1929年）6月，綏遠省政府用華洋義賑救災總會所貸之款，以工代賑開工修建民生渠，華洋義賑救災總會派美籍工程師塔德主持工程。該工程西從鐙口引水，東至大黑河，干渠長72公里，當年完成干渠50多公里。施工中美國著名記者埃德加·斯諾（EdgarSnow1905-1972）也來工地采訪，寫出《拯救二十五萬生靈》專篇報道。

2.組織捐款。1928年閻錫山致電南京國民政府內政部賑務處，請求發巨款，面對災荒，南京國民政府做出了募集賑款的規定：“凡是政府官員，薪在400元和以上的官吏，捐薪1月，自1929年1月至4月，按月扣除。薪在200元及以上的官員，捐薪半月。薪在100元及以上的官吏，捐薪1/5。為了鼓勵捐款，還制定了獎勵捐款辦法，捐款100元至500元者，贈銀質獎章1枚；捐款自500元至1萬元者，贈金質獎章1枚；捐款在1萬元以上者，贈匾1方。”[16]地方政府為了救災，也對募集賑款做出了“從各機關扣捐賑款，并禁止宴會娛樂”的訓令，檔案記載：“土默特總管：為通令事查本區始被兵匪，繼遭旱荒饑饉，臻流亡載道，本代都統募捐，籌賑寢饋難安，當此遍地饑民，嗷嗷待哺之際，凡我寮寀，如何關懷民瘼共體時艱，近聞在職人員時有宴會娛樂，情事殊堪浩歡，況本署前以災情重大，需欵浩繁，當經規定，于各機關職員，月薪內扣捐賑欵，用資補助，曾經一再加增加扣。本早，經通行遵照在案，何乃滿不關心，置災祲于弗顧，且一席之耗動，需多金一饋之間揮霍無算，亟應速為禁止，……切切此令。民國十七年八月。”[17]

除了賑糧食以外，組織捐款救災也是一個比較通行的賑濟方式，從檔案可以看出，捐款主要來自于“于各機關職員，月薪內扣捐賑欵，用資補助”。這些“宴會娛樂”的捐款在此次災荒中所發揮的作用不可忽視。

（二）民間救濟——華洋義賑會

華洋義賑會成立于1921年，結束于1949年，全稱“中國華洋義賑救災總會”。它由一批中外人士聯合組成，以防災和救災賑濟為目的，遍及全國16個省，成為當時最大的民間性救災組織。“1928-1929年的綏遠旱災中，華洋義賑會擔負修整薩拉齊縣民生渠工程，并借貸、墊款39萬元”[18]，華洋義賑會有著自身的影響力，檔案記載：

“準華洋義賑總會總干事，駐京尹代表光宇視災，希派員前往歡迎，由華洋義賑總會章總干事，元善暨駐京尹代表光宇，先后電稱：美國紅十字會視災代表團抵大同，本省各機關、各團體均應十九日各派代表到站歡迎，除分函外，相應函遠即希貴署查照派員屆時前往歡迎。此致 土默特總管公署 民國十八年七月。”[19]

華洋義賑會憑借自身的影響力，進行規模較大的賑濟措施，主要有：首先，以工代賑。“以工代賑”簡稱“工賑”，由華洋義賑會興辦工程，招募災民勞作，給米或給錢，這樣既可以使災民免除饑饉，又能充分利用勞動力，是一個頗見成效的救災方法。華洋義賑會從1929年開始測量、計劃，修建民生渠。這條引黃河水灌溉的干渠，全長70公里，橫跨東西，跟大青山遙遙平行。于1929年6月與綏遠省政府定共同修建薩、托二縣民生渠，并成立了工賑管理處，全權負責工程事宜。民生渠的修建在一定程度上為當時救濟災民、解決黃河北岸的農田灌溉起到了積極作用。其次，平糶市場。平糶即荒年缺糧時，將倉庫所存糧食平價出售，是災后采取的救濟措施之一。綏遠省華洋義賑分會在包頭、薩拉齊、大佘太、固陽、托克托及歸綏各處平糶糧食。其糶糧分列于下[20]。

以工代賑、平糶市場這些具體救濟行為所取得的成效也很顯著。以工賑為原則的華洋義賑會，為該地區的水利工程建設做了大量工作，盡管二者有其弊端，但在最初解決災民的溫飽問題以及地區穩定方面發揮了不可替代的作用。

綜上所述，造成土默特地區（1928—1929年）的災荒成因很多。從對有關史料的分析來看，災荒之所以發生并造成嚴重的社會影響，主要原因在于社會原因。面對災荒，不同的救災主體擔當著不同的社會責任，南京國民政府、綏遠地方政府、民間組織——華洋義賑會，認識到災區災民生活上的困難，及時制定具體的應對措施。如南京國民政府制訂賑災法令法條，將傳統災荒救濟活動中行之有效的方法和措施納入立法的范疇，使之法治化。另外通過立法建立適應近代社會需要的新型災荒救濟制度來幫助災民度過災荒，從而推動了近代中國災荒救濟活動的法治化[21]。綏遠地方政府組織募集賑款，華洋義賑會積極參與救災工作、設立賑災機構等措施，這些在維護當時地區穩定所發揮的作用，都是值得肯定的。

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〔19〕土默特左旗檔案館藏歸化城都統衙門檔案.派員歡迎華洋義賑會代表前來視災的函.民國19年（1929年），79-603.

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（責任編輯 姜黎梅）