支線運營補貼政策及效用分析初探

武珂

[摘 要] 按照行業管理政策、國家制定的促進支線航空發展的政策、各地方政府出臺的促進航空運輸發展的政策進行分類，對中國現行支線航空政策進行簡要梳理，并著重對中國民用航空局2008年3月19日發布的《支線航空補貼管理暫行辦法》進行分析，根據實際運營數據對補貼效用進行測算，提出當前補貼政策的不足，并初步提出補貼政策改進意見。

[關鍵詞] 支線航空；補貼；政策效用

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 071

[中圖分類號] F562 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）07- 0149- 03

1 概 述

支線航空是我國民航業中比較薄弱的分支，它的發展受到國家宏觀政策、飛機制造商、機場和航空公司經營決策等多重因素的影響。近年來支線航空機場數量不斷增加，支線航空網絡不斷擴展，支線航空發展對帶動地方經濟發展發揮了重要作用。但由于支線航空所連接的地區多數經濟發展滯后，導致支線運營收益差，航空公司普遍缺乏運營熱情。為解決上述問題，促進民航協調、均衡發展，民航局制定了一系列支線補貼政策。然而，現行的支線補貼方式還存在一些的不足，例如補貼范圍有限，某些補貼對象補貼力度不足，甚至無法引導航空公司使用與需求相匹配的機型進行航線運營等。

本文通過對中國現行支線航空政策進行初步梳理，著重對支線航空運營補貼政策進行分析，并根據實際運營數據對其補貼效用進行測算，從而提出補貼政策改進意見。

2 中國現行支線航空政策梳理

我國現行支線航空政策主要可以分為以下三種類別。

2.1 行業管理政策

（1） 《民用機場管理條例》（2009年7月1日生效），明確了民用機場的公共基礎設施定位及地方政府在機場管理中的責任，使得機場發展更容易獲得地方政府的支持。

（2）《全國民用機場布局規劃》（2007年12月制定發布），從新增機場布局規劃來看對中西部地區機場建設的力度較大，為中西部地區支線航空運輸發展提供前提保障，有力推動了中小機場的建設與發展。

（3）行業投資政策，包括《外商投資民用航空業規定》及其補充規定（2002年發布，并于2005年、2007年進行過修訂）、《公共航空運輸企業經營許可規定》、《國內投資民用航空業規定（試行）》等文件，這些文件鼓勵、支持各種投資主體以參股形式投資建設和經營機場，進一步調動了地方政府投資民航業的積極性，并鼓勵吸引了大量民營資本進入民航業，共同促進支線航空的發展。

（4）《民航航班時刻管理辦法》于2010年3月發布，替代了《民航航班時刻管理暫行辦法》（2007年9月1日起施行），增加了“有利于促進干線、支線航空協調發展原則”，并明確規定“經民航局批準，民航地區管理局可以將一定比例的協調機場協調時刻的航班時刻連同老少邊貧的航班時刻作為捆綁航班時刻，面向國內航空公司進行公示”，從而從資源協調分配的角度為支線航空發展創造了條件，激發航空公司向支線航線投放運力的動力。

（5）《民航局關于加快通用航空發展的措施》（2009年12月發布），提出“拓寬通用航空服務領域，支持有條件的通用航空企業按照安全運行要求，使用小型航空器在一定范圍內從事短途客、貨、郵運輸業務”，從而為探索新的支線航空運營模式開辟了新的領域。

2.2 國家制定的促進支線航空發展的政策

（1）《關于促進支線航空運輸發展的若干意見》（2005年11月26日發布），其中明確規定航空公司支線運輸經營許可實行登記備案制；對航班時刻緊張機場的新增時刻分配，優先考慮串飛中小型（支線）機場的航線航班；簡化購租進口支線飛機審批手續，改善支線飛機、發動機及零配件進口賦稅環境、對購置國產飛機實行備案制等。此外，還有加強支線航空機場建設的指導方針，以及對支線航線、支線機場實行政策性補貼的規定。

b） 《民航中小機場補貼管理暫行辦法》（2008年3月下發，2009年9月修訂），采取固定補貼加變動補貼的形式，固定補貼根據機場類別制定，變動補貼再考慮上一年度旅客吞吐量計算確定。

（2）《支線航空補貼管理暫行辦法》（2008年3月19日下發），根據至西部地區類別和年平均客座率確定補貼標準，再根據這一標準和上年度旅客運輸量計算確定航段補貼額度。下文將詳細探討該文件中規定的支線運營補貼政策，并對其補貼效用進行分析。

2.3 各地方政府出臺的促進航空運輸發展的政策

其中重要的一種方式就是資金激勵，除設立航空發展專項基金、補貼機場運營、出資支持機場建設以外，許多地方政府對航空公司開航進行航線補貼，這是除了上述國家制定的支線航線補貼辦法之外的地方補貼政策，以激勵航空公司投入支線航線運營。補貼辦法主要有以下幾種類型：

（1）定額補貼。針對航線，規定每年執行的班次數量，給予一定金額的補貼。

（2）保底補貼。針對航線，測算運營成本，由政府補貼預計虧損的額度。

（3）沖量補貼。針對旅客量，規定航空公司需帶來一定數量的年旅客量，就給予一定的補貼額。此類補貼通常金額數目較大，且政府不會規定航空公司開辟的具體航線和頻次。例如，內蒙古、廣西南寧等地方政府就施行此類政策，其中內蒙是針對天津航的獨家政策，南寧則是面對所有航空公司。

由于各地方政府補貼辦法各不相同，而且通常補貼持續時間不長，航空公司需要和地方政府經常談判，因此本文不將地方補貼政策納入測算范圍，而僅對民航局發布的支線補貼政策進行詳細討論。

3 中國民航現行支線補貼辦法

3.1 文件依據

現行的中國民航支線航線補貼辦法依據2008年3月19日發布的《支線航空補貼管理暫行辦法》（民航發[2008]17號，下文簡稱《辦法》）。

3.2 補貼范圍

根據《辦法》中規定，補貼范圍是同時滿足以下條件的航段：

（1）省（自治區）內航段，或距離在600公里以內（含）跨省（自治區、直轄市）的航段；

（2）航段至少一端連接支線機場；連接北京、上海、廣州三市四機場及旅游熱點城市（不包括紅色旅游城市）機場的航段除外；

（3）淡季航班量至少達到旺季航班量的20%。

3.3 支線類別定義

根據區域經濟發展狀況，將全國分為兩大區域：區域A——東中部16個省、直轄市，包括北京、天津、上海、河北、山西、江蘇、浙江、福建、山東、安徽、江西、河南、湖北、湖南、廣東、海南；區域B——西部和東北15個省、自治區、直轄市，包括內蒙古、廣西、四川、云南、貴州、西藏、重慶、陜西、甘肅、寧夏、青海、新疆、遼寧、吉林、黑龍江。

從而將支線劃分為三類：第一類支線，區域A范圍內的支線；第二類支線：區域A與區域B之間的支線；第三類支線：區域B范圍內的支線。

3.4 補貼標準

根據上述支線類別和年平均客座率確定的補貼標準如表1所示。

4 現行支線補貼效果測算

以中航信2012年全年國內運量數據為基礎，首先進行數據清理，進而根據《辦法》中的規定對每條航線數據的支線類別、上座率進行標示，并根據2012全年運量進行補貼額的測算，得到以下關于補貼效果的初步結論。

（1）補貼范圍有限

由于補貼范圍限制（跨省600km以上支線航線不在補貼范圍內），所補貼航線數量只占所有支線航線的33%。

（2）某些補貼對象補貼力度不足

由于支線類別限制，導致東中部支線市場（如河北省）補貼力度不足，補貼金額無法彌補航線虧損。

（3）無法引導航空公司使用與需求相匹配的機型進行航線運營

由于按照客座率進行補貼，使得同樣的市場條件下，使用干線機所獲補貼金額很可能比支線機大。

從2012年數據測算中可以看出：按照現行補貼政策，全國航空公司全年應補貼4.15億元，平均每人次補貼42元，其中干線機每人次補貼43元，而支線機每人次只補貼39元。折合每班次補貼2 576元，其中干線機為3 441元，支線機為1 673元。總的來說，所補貼航線中，支線機運量占38%，補貼金額只占36%。

綜上可以看出，現行支線補貼政策存在以下問題：補貼重點不突出、補貼力度不足、 會間接引導航空公司通過使用干線機以獲取更多補貼。補貼政策的本意是為航空公司經營盈利性差、旅客量小、連接經濟欠發達偏遠地區的航線提供在市場中競爭的基礎，從而實現航空普遍服務，促進支線航空發展。然而，目前來看，其補貼依據不考慮不同航線上的運輸成本和收入，補貼范圍沒有突出重點對象，更為嚴重的是，現行政策可能會誘導航空公司使用與需求并不匹配的大型飛機進行支線航線運營，以獲取更高補貼，從而提高了整體社會成本，破壞市場規律，擠壓支線航空公司的生存空間，打擊支線航空公司長期深耕支線航線的積極性，反而不利于支線市場的發展。

5 中國支線補貼政策改進建議

補貼政策的科學制定需要細致而龐大的精細測算，由于數據和時間的限制，本文僅對現行補貼政策提出初步的改進建議。

5.1 明確支線定義

為突出支線航空特質特征，便于支線補貼運用到真正需要的地方，建議對支線航線和支線飛機進行明確定義，進而依據定義對補貼范圍進行修改。

支線航線：持續運營、淡季不停航的，一端連接支線機場的航線；連接北京、上海、廣州三市四機場及旅游熱點城市（不包括紅色旅游城市）機場的航段除外。

支線飛機：單艙座位數小于100座，且空機重量低于26噸的飛機 。

5.2 修改補貼范圍

根據機型運營成本和收入水平的初步測算，建議將支線補貼范圍修改為：

支線飛機執飛支線航線：600 km以下（含）所有航段，600 km以上年平均客座率低于80%的航段。

干線飛機執飛支線航線：750 km以下（含）所有航段，750 km以上年平均客座率低于60%的航段。

5.3 完善補貼辦法

提出兩種補貼辦法，分別按照每公里和每人次給予補貼。

補貼辦法一：按照上年度航段旅客周轉量及年平均客座率確定航段補貼額，

（1）若使用支線飛機執飛，補貼標準為：0.25元每客公里；

（2）若使用干線飛機執飛，補貼標準為：0.05元每客公里。

補貼辦法二：按照上年度航段旅客周轉量及年平均客座率確定航段補貼額，

（3）若使用支線飛機執飛，補貼標準為：130元/人次；

（4）若使用干線飛機執飛，補貼標準為：25元/人次。

6 建議補貼政策補貼效果測算

6.1 補貼政策效果對比

將現行補貼政策與提出的建議補貼辦法一、補貼辦法二的補貼效果進行初步比較，結果如下表2所示。

相比較原來的補貼方案，建議的補貼辦法雖然需要更多的資金投入，但卻可以覆蓋更多的支線運量，提高支線機的人均補貼力度，鼓勵更多的航空公司使用合適的機型運營支線航線，從而促進支線航空的良性發展。

7 小 結

本文對中國現行支線航空政策進行了初步梳理，進而著重對支線航空運營補貼政策進行分析，并根據實際運營數據對其補貼效用進行初步測算，驗證其不足之處，從而提出補貼政策改進意見，著重解決現行政策會間接引導航空公司通過使用干線機以獲取更多補貼的弊端，從而為中國支線航空政策的改進以及促進支線市場的進一步發展提供參考。