公共應急管理文獻綜述

陳新平

[摘 要] 對公共應急管理實踐進行綜述，綜述內容涵蓋應急管理的概念、我國公共應急管理的實踐研究、國內學者對國外應急管理的相關研究等內容，通過對上述內容的分類梳理和綜述，厘清公共應急管理概念的內涵和外延，分析應相關實踐，并得出相關結論。

[關鍵詞] 應急管理；應急能力；文獻綜述

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 07. 116

[中圖分類號] G630 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）07- 0236- 04

2003年在我國大面積爆發的SARS事件，其影響之深遠、后果之嚴重使得應急管理這一領域開始受到我國政府部門的高度重視，同時也引起學術界的廣泛關注和深入研究。截至目前，在應急管理理論與實踐方面，已經積累較多的研究成果，本文將對其進行梳理、綜述，并進行一定分析。

1 應急管理的概念及發展

目前學術界對應急管理的定義并未有統一，多位學者從不同角度對其進行思考和定義，對其進行梳理如下。在這其中，從政府角度來定義應急管理是研究的熱點。

1.1 應急管理概念

多數學者將應急管理定義為應對突發事件所采取的方法和措施。童書元對應急管理的界定是，應急管理就是圍繞突發事件展開的預防、處置、恢復重建的管理行為，有效減輕突發事件造成的損害。陳靜和周峰認為應急管理就是組織相關力量在監測、預警、干預或控制以及消解危機性事件的生成、演進與影響的過程中所采取的一系列方法和措施。

1.2 政府應急管理概念

在現有研究成果中，政府應急管理和公共應急管理是兩個經常被提起的概念。劉霞和嚴曉認為，應急管理分為廣義和狹義。廣義上講，指為了應對突發公共事件，在突發事件的減緩、準備、響應及恢復四個時序階段中，國家和政府針對各個階段特征，協調各種物資、資金、人力、信息和制度等資源，并實行全過程、全方位動態管理活動。狹義上主要指在突發公共事件的應急響應階段，對所需的物資、資金、人力、信息和制度等資源，實施以追求效益、效果、效率、公平為目標的動態管理活動。

吳進認為公共應急管理，是指政府在面對突發事件如自然災害、重特大事故、環境公害及人為破壞的應急管理、指揮、救援計劃等方面進行的公共系統管理。

中共南京市委黨校課題組認為城市應急管理主要包括預防、準備、反應和救治、恢復，其中核心是及時有效地預防和救治各種城市災害和突發事件。

巫廣永認為政府應急管理是指政府為了在應對突發危機事件過程中，有效地預防和處置各種突發危機，最大程度消除社會影響，而進行的有計劃有組織的管理；基層政府應急管理，是指縣（區）以下的鎮（鄉）級基層政府，所組織進行的應對突發危機事件的管理過程。

趙菊認為應急管理是指中央及地方各級政府和有關組織機構為避免或者減輕突發事件（有時甚至是危機）所帶來的嚴重威脅、重大沖擊和巨大損害，有組織、有計劃地制定實施管理措施與應對策略的過程。

綜上，政府應急管理主要指的是政府在應對公共突發事件的動態管理過程。

2 我國公共應急管理實踐研究

政府應急管理中基層應急能力建設是重點研究內容，本文著重從基層應急管理方面進行梳理。

2.1 基層組織應急能力重要性

基層應急能力建設主要體現在社區方面，社區是各類突發公共事件的承載體，是預防和應對突發公共事件的前沿陣地。已有學者從信息搜集與傳遞及時、救災行動迅速靈活、應急供應渠道靈活、全面關注弱勢群體、災后群眾心理輔導等五個方面進行了比較分析，指出社區參與應急管理的優勢。社區應急功能的發揮，直接影響著政府應急管理能力的提高。推進社區應急管理體制機制創新，充分發揮基層組織在應急管理中的作用，提高城市社區和政府的應急管理能力，正是十八屆三中全會提出的“創新社會治理體制”的重要內容。

劉萬振和陳興立認為加強社區應急能力建設，對于“平安重慶”建設、“和諧重慶”構建、確保重慶市經濟社會又好又快發展、率先在西部全面實現小康具有重大意義。

2.2 基層組織應急能力存在的問題

現在政府對基層應急能力建設不是很重視，問題主要集中在培育公眾應急能力上。我國社會公眾應急能力建設存在的問題，導致社會公眾應急過程中不能及時自救互救，損失嚴重，后期救治成本高昂。

目前，基層政府應急管理存在職能定位不明、應急管理工作缺位和應急管理執行力乏力等三大問題。在基層政府應急管理的實踐中，存在著民眾憂患意識薄弱、政府人員時間理念缺乏、責任意識不強、信息平臺建設滯后和應急動員能力不足等問題。另外，社區應急管理存在自身管理體制不順、自治建設薄弱和外部支持不夠等問題。

2.3 基層組織應急能力建設途徑

我國正處于突發公共事件的高發期，通過設立突發公共事件應急指揮中心、領導靠前指揮、果斷決策、及時公開信息、建立政策性巨災風險保障機制等方式切實加強政府應急管理。提高政府應急管理能力應要在總結經驗教訓的基礎上，針對差距和不足，進一步加強預警預防，應急保障和聯動指揮三大體系建設。許多來自基層的應急管理工作者認為應把基層應急管理能力建設提到國家應急管理的議事日程上來，以強化基層抗風險能力建設為重點，在政策法規、隊伍建設、裝備配備、基礎設施培訓等方面給予加強和保障。具體可以通過加快基層應急保障能力的建設、加強公用衛生設備設施的建設、推進社區服務信息平臺的建設、加強基層綜合應急隊伍的建設、加快應急管理信息系統的建設等對此來加強應急管理能力建設。

多數學者認為建設基層應急能力重點在于培訓和應急聯動機制。依照《突發事件應對法》，將預防和應對突發事件四個方面工作及其相應的社區建設整合起來，整體推進，開展“綜合應急標準化社區”建設。必須建立常設的城市社區應急組織，加強社區居民居安思危意識，提高社區居民應急能力。政府提供外部支持、加強社區自身應急管理規劃、組建專業性強的社區綜合應急救援隊伍、培育良好的社區應急文化。針對社會公眾應加強應急演練、鼓勵公眾參與應急管理、建立暢通的信息溝通機制、重視家庭儲備。針對不同種類、不同層次的突發危機事件，保持應急管理的靈活性，果斷、高效地進行應急管理。

城市應急管理系統的建立及完善應從建立高效統一的應急管理綜合協調機構，同時注重建立多元化的糾紛調解機制及其保障機、增強基層政府應急動員能力、建立反饋機制，及時總結經驗與教訓。

綜上，我國應急管理中應急管理能力建設方面研究的比較多，應急能力建設主要在“一案三制”的大框架下，整合法規、政策、物質等資源應對突發事件。通過以上文獻可以發現，今后應急管理能力建設的重點在基層，應加強基層應急管理能力建設，基層應急管理能力建設的重點是形成機制，建設“綜合應急標準化社區”。

3 國內學者對國外應急管理的研究

3.1 美國應急管理研究

借鑒國外應急管理的先進經驗，對我國應急管理研究會有所幫助。國內學者對美國應急管理的經驗介紹比較多，進行綜述如下。

3.1.1 運行模式

美國應急管理運行模式值得我國研究學習。美國應急管理運行機制的基本特點是：統一管理，屬地為主，分級響應，標準運行，體現出一種“綜合性應急管理”理念，即全風險管理與全過程管理。從橫向看，應急管理的對象由單災種向多災種轉變；從縱向看，應急管理是一種全過程的管理，無論應對何種災害，都要經過減緩、準備、響應與恢復4個階段，并構建了強大的法律支持體系，由總統直接領導，聯邦應急事務管理總署等核心機構協同運作的危機管理體系。應對突發事件的措施主要有美國國家突發事件管理系統及國家應急預案。美國應急管理體制的演變過程看，一條主線是強化綜合管理，其主要特征是：有依靠高科技支撐的災害監測和預警體系；有統一指揮、分級管理、相互支援的應急反應體系。社區應急管理方面主要理論包括有恢復能力的社區理論、減災型社區理論、安全社區建設及應急計劃。

我國應從法律約束、跨區域應急預案、區域管理、應急信息網絡、跨區域應急物流中心網及應急管理人員隊伍建設等6個方面初步構建跨區域應急管理的主要框架。

3.1.2 管理機構

美國應急管理機構上下協同，綜合響應，效率較高，形成了以國土安全部為中心，下分聯邦、州、縣、市、社區五個層次的應急和響應機構，實行統一管理、屬地為主、分級響應、標準運行。美國應急管理機構是全員參與的，即能調動政府、市場、第三部門的各種力量，實現全社會的共同參與。形成了“聯邦一州一地方政府”的綜合性、整合性、全覆蓋式的安全應急管理模式。美國的應急運行中心，是一個集情報收集、智能分析、執法、私人機構匯報和緊急應對于一體的常設全天候跨部門組織。

中美應急體系系統比較，可以看出，中國現有的重大自然災害應急管理體系確實具有突出的四大優勢：體系更強大、響應更及時、動員更有力、救災更有效。中國應加強應急管理的學科建設和理論研究，加快應急信息系統平臺的建設，建立政府主導、民間參與的應急管理模式。

3.2 其他國家應急管理研究

3.2.1 英國應急管理

英國應急管理在制度建設和操作規程上都有值得研究的地方。英國應急管理的特征包括以系統抗災力為核心的應急理念、以規程為中心的動態文件體系、有分有合的管理體系、不斷創新的應急能力建設。英國政府應急管理體制包括《國內突發事件應急計劃》。英國政府應急管理體制涉及的相關部門及主要職能分別是：中央政府、地方政府、國民健康事務部、志愿者組織、警察部門、環保部門、相關行業與企業、海上及海岸警衛署、軍事部門等。

3.2.2 日本應急管理

日本應急管理系統和我國有相近之處，我國各地政府應積極借鑒日本應急管理經驗和教訓。日本完善高效的綜合應急管理體制經歷了一個逐步發展的過程，在20世紀50年代，制定了《災害救助法》等災害管理法律，建立了以單項災種管理為主的應急管理體制；到60年代初，制訂了《災害對策基本法》；到90年代，特別是1995年阪神大地震后，促進日本政府進行應急管理體制改革。經過多年努力，日本建立了以綜合防災減災為主要特征的應急管理體制。本應急管理注重地理信息系統（GIS）對防災計劃的技術支持等方面的新技術。

日本形成了一套相對成熟的災害危機管理機制，同時積累了豐富的突發事件應急管理經驗。日本對突發事件的管理可分為三個部分，即事前預防管理、突發事件應急對策、災后恢復管理。日本建立了由內閣總理大臣（首相）擔任會長的安全保障會議、中央防災會議委員會，作為全國應急管理方面最高的行政權力機構。

4 結 論

綜上，國內學者對應急管理的概念研究比較多，對公共應急管理概念不明確。對國外應急管理的研究比較多，有較充分的分析和啟示。應急管理實踐方面，應加大對基層應急管理的研究，特別加強對基層組織應急管理評價體系研究，構建“綜合應急標準化社區”。

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